商業(yè)航天視野下航天管理體制變革的回顧與前瞻

郭憲功 杜英 沈澤潤 嚴(yán)佳雯 侯雪萍

[摘 要] 文章立足商業(yè)航天回顧了我國航天管理體制的變遷。在區(qū)分探索性創(chuàng)新與利用性創(chuàng)新兩類創(chuàng)新，以及科技管理、工業(yè)管理、運(yùn)行秩序行政管理三類管理的基礎(chǔ)上，將我國航天管理體制的變遷劃分為新中國成立初期、改革開放初期和新時(shí)期三個(gè)歷史階段，梳理了航天舉國體制的深層邏輯，剖析了新時(shí)期民間力量參與航天的不足，并展望了我國未來航天管理體制的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]商業(yè)航天 探索性創(chuàng)新 舉國體制 科技管理

中圖分類號：F426.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近期，在以太空探索公司為代表的美國商業(yè)航天的刺激下，國內(nèi)的商業(yè)航天事業(yè)也發(fā)展得如火如荼。一方面，民營航天成為一個(gè)投資風(fēng)口，國內(nèi)注冊的商業(yè)航天公司快速增長，截至2018年底，已經(jīng)達(dá)到141家；另一方面，民營航天的各種試驗(yàn)驗(yàn)證進(jìn)展迅速。繼藍(lán)箭航天朱雀一號發(fā)射失敗以后，星際榮耀航天的“雙曲線一號”作為中國第一個(gè)民營航天火箭發(fā)射成功。翎客航天自主研發(fā)的RLV-T5型可回收火箭成功挑戰(zhàn)公里級高空回收。國家層面，國防科技工業(yè)局與中央軍委裝備發(fā)展部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)商業(yè)運(yùn)載火箭規(guī)范有序發(fā)展的通知》，標(biāo)志著我國商業(yè)航天的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。

然而，伴隨國內(nèi)商業(yè)航天的迅速發(fā)展，仍有一些無法回避的質(zhì)疑。一種非常有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，中美航天事業(yè)的發(fā)展遵循同樣的行業(yè)規(guī)律，即必須依靠舉國體制；但中美航天的行業(yè)環(huán)境不同，美國已經(jīng)建立了完善的航天政策法律體系，且技術(shù)積累雄厚，因而政府可以嚴(yán)密管控民營航天企業(yè)并在相當(dāng)程度上依靠民營航天企業(yè)；而中國目前只有兩大國有航天企業(yè)可以依靠，且技術(shù)積累總體比較薄弱，在體制內(nèi)無法做成的事情無法通過轉(zhuǎn)換管理體制實(shí)現(xiàn)質(zhì)的改變。這種觀點(diǎn)進(jìn)而得出結(jié)論認(rèn)為，有中國特色的航天發(fā)展路徑仍必須建立在全力支持兩大航天企業(yè)集團(tuán)上，而所謂的商業(yè)航天最多只能是體制內(nèi)的補(bǔ)充。這種代表性觀點(diǎn)深刻認(rèn)識到舉國體制和商業(yè)機(jī)制對于航天事業(yè)發(fā)展的作用，但在對于中國航天管理體制的判斷上存在一些偏差。出現(xiàn)偏差的原因，一方面可能是詞不達(dá)意，論述不夠精細(xì)；另一方面，則可能是對于當(dāng)下中國航天管理體制的歷史回顧不夠，因而未能在更普遍的航天事業(yè)發(fā)展規(guī)律之下來看待這一體制的變遷。

一、航天管理體制變革回顧

回顧當(dāng)下中國航天管理體制的發(fā)展史，要從航空航天講起。因?yàn)樵诟叨丝萍碱I(lǐng)域，航空航天并不分家。并且，在尚未形成專門工業(yè)領(lǐng)域時(shí)，航天歸屬于航空領(lǐng)域。我們通常會(huì)在兩個(gè)不同的意義維度上談?wù)摵娇蘸教?，一個(gè)是科技，另一個(gè)是工業(yè)。一方面，科技維度更加側(cè)重探索性創(chuàng)新，而工業(yè)維度更加側(cè)重利用性創(chuàng)新；另一方面，科技維度的發(fā)展更加依靠科技人才，而工業(yè)維度則更加依靠技能人才?；谶@兩個(gè)意義維度，我們可以將中國航天管理體制的發(fā)展史劃分為三個(gè)階段。

新中國成立初期，對于航空航天工業(yè)的定位主要是從加快建立國防工業(yè)體系的角度來講的。因此，通過加快集中仿制來倒逼形成生產(chǎn)能力是這一時(shí)期的核心特征。這也決定了對于航空航天從一開始就不是作為一個(gè)戰(zhàn)略性科技領(lǐng)域來管理的，而是作為具體的工業(yè)部門。隨著導(dǎo)彈工業(yè)體系的初步形成，航天工業(yè)自然而然地就從航空工業(yè)當(dāng)中分離出來。相應(yīng)地，當(dāng)時(shí)對于航空航天工業(yè)的管理體制與其他工業(yè)部門也并無不同，均由專門的機(jī)械工業(yè)部經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全國一盤棋式的管理。在三線建設(shè)等國家決策的推動(dòng)下，中國得以在多個(gè)地區(qū)迅速形成了航天工業(yè)生產(chǎn)能力。

改革開放之初，國家對于航空航天工業(yè)的定位同整個(gè)國防工業(yè)體系一樣，都是要帶動(dòng)和參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是工業(yè)管理思維在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型背景下的延續(xù)。航空和航天工業(yè)不可避免地被拆分為兩個(gè)全國性行業(yè)總公司，并演化為現(xiàn)今的多個(gè)國有企業(yè)集團(tuán)。值得一提的是，1988年，在工業(yè)部門大多被改組為全國性行業(yè)總公司的大背景下，國務(wù)院在新一輪機(jī)構(gòu)改革中又將航空工業(yè)部與航天工業(yè)部合并，成立航空航天工業(yè)部，一個(gè)重要理由是“航空與航天更復(fù)雜一些”，說明中央領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識到了航空航天的高端科技屬性。然而終究還是擋不住時(shí)代發(fā)展的趨勢和工業(yè)集團(tuán)自身的利益訴求。

現(xiàn)今航天工業(yè)分屬兩大國有企業(yè)集團(tuán)，無數(shù)個(gè)科研院所和配套企業(yè)都深嵌在這個(gè)體系當(dāng)中。這種管理體制鞏固和發(fā)展了新中國成立以來形成的航天工業(yè)體系，也在相當(dāng)程度上滿足了我國加快武器裝備生產(chǎn)和列裝部隊(duì)的需求，但對于作為戰(zhàn)略性科技領(lǐng)域的航空航天科技的發(fā)展推動(dòng)作用相對有限。

二、商業(yè)航天視野下航天管理體制探討

頂級的國防和經(jīng)濟(jì)競爭拼的是基于科學(xué)的想象力、探索力、創(chuàng)造力，而不是直觀的武器裝備、經(jīng)濟(jì)水平。不可否認(rèn)，前期兩個(gè)階段的航天管理體制幫助中國建立了基本的國防體系和經(jīng)濟(jì)體系，但是，僅僅基于仿制和應(yīng)用的工業(yè)管理思維并不足以支撐中華民族的偉大復(fù)興。長遠(yuǎn)來看，前期積累的技術(shù)力量和物質(zhì)基礎(chǔ)當(dāng)然很有可能孕育出更多的自主創(chuàng)新研發(fā)能力，但在存在外部科技競爭的情況下，等待工業(yè)部門自生自發(fā)地開展科技創(chuàng)新無異于緣木求魚。在此意義上，新時(shí)期鼓勵(lì)更多民間力量參與到航空航天領(lǐng)域的建設(shè)，也只是國防武器裝備領(lǐng)域引入民間力量邏輯的延伸，對于改變當(dāng)前的航天管理體制沒有實(shí)質(zhì)推動(dòng)作用。換句話說，民營商業(yè)航天對航天科技進(jìn)步的幫助不大，是因?yàn)槲覈暮教炜茖W(xué)技術(shù)積累還不夠雄厚，但更根本的原因恐怕在于我國航天科技尚未形成強(qiáng)大的自主研發(fā)能力。

之所以會(huì)這樣，還是要回到所謂的“舉國體制”上。發(fā)展航天事業(yè)需要依靠舉國體制是毫無爭議的。但是當(dāng)下以兩大國有企業(yè)集團(tuán)為代表的航天管理體制是否就等于舉國體制呢？對此，必須畫一個(gè)問號。承襲自原航空航天工業(yè)部的“國家隊(duì)”——現(xiàn)有的兩大集團(tuán)作為巨型的科研生產(chǎn)聯(lián)合體在國內(nèi)處于絕對優(yōu)勢地位。在此意義上，或許我們可以說，兩大集團(tuán)就等于舉國體制。但與航空航天作為戰(zhàn)略性高科技領(lǐng)域所需要的那種科技研發(fā)力量的舉國體制相比，現(xiàn)有的舉國體制顯然不能滿足需求。一方面，表面上看似舉國體制的現(xiàn)行航天管理體制當(dāng)中，科技研發(fā)力量實(shí)際上很分散；另一方面，表面上看似統(tǒng)一的各科研院所之間相互競爭封閉，并不利于科技發(fā)展的交流與擴(kuò)散。此外，雖然我國名義上存在所謂的“國家航天局”，但這一機(jī)構(gòu)與國防科工局基本是“一套人馬、兩塊牌子”，并不具備引領(lǐng)國家航空航天科技發(fā)展的實(shí)際能力。相比之下，美國、日本、法國等航天強(qiáng)國都有高度集權(quán)的航空航天科技研發(fā)機(jī)構(gòu)。

航天管理體制所涉的管理行為可以分為科技管理、工業(yè)管理和維護(hù)運(yùn)行秩序的行政管理（比如行業(yè)準(zhǔn)入、發(fā)射場秩序等），舉國體制的集權(quán)也可以體現(xiàn)在不同的管理側(cè)面上。我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有航天管理體制的集權(quán)更多體現(xiàn)在工業(yè)管理的集權(quán)上。而航天科技發(fā)展所真正需要的，更多是科技管理以及維護(hù)運(yùn)行秩序的行政管理的舉國體制。

三、對未來航天管理體制的展望

關(guān)于未來航天管理體制或許可以作出如下展望：在科技管理層面，兩大國有航天集團(tuán)的科技研發(fā)力量將會(huì)被重新聚集到國家成立的中央平臺(tái)去，國家航天局將會(huì)被充實(shí)并做強(qiáng)做大，航天科研與生產(chǎn)將會(huì)適度分離，一切核心科技都會(huì)被統(tǒng)一到國家平臺(tái)，并從國家平臺(tái)得到發(fā)展和擴(kuò)散；在工業(yè)管理層面，在保留少量科技研發(fā)力量的基礎(chǔ)上，兩大航天集團(tuán)會(huì)被拆分為多個(gè)獨(dú)立的航天公司；在運(yùn)行秩序行政管理層面，共性的發(fā)射場等航天基礎(chǔ)設(shè)施資源將會(huì)被統(tǒng)一接口。我們相信在新的舉國體制的推動(dòng)下，航天強(qiáng)國建設(shè)必將駛?cè)肟燔嚨馈?/p>