基于稅收計劃的稅務(wù)專員考核管理研究

蘆竣文

[摘 要]為了保證稅收的任務(wù)的有效完成，稅務(wù)部門通常會采取各種辦法，激勵稅務(wù)官員完成工作任務(wù)。完成稅收任務(wù)是稅務(wù)官員通過考核的硬指標(biāo)，因此稅收任務(wù)一直是各個稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的重點。在許多稅收官員的心中，通過各種辦法完成稅收任務(wù)是非常正確的。文章是在分析當(dāng)前稅收專員考核制度的基礎(chǔ)上，找出問題以及導(dǎo)致問題的原因，并提出建議。

[關(guān)鍵詞]稅收計劃 稅收任務(wù) 考核制度

中圖分類號：F812.422 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

就目前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，財政收入的增加表現(xiàn)出減緩的趨勢，但同時，財政支出的增長速度并沒有減慢。另外，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展可能會導(dǎo)致社會沖突壓力，這會使得政府的隱性支出責(zé)任更高。財政收入與財政支出之間的對比，會積累財政風(fēng)險，而要化解這些財政風(fēng)險，需要增強財政收入的獲取能力[1]。在實際生活中，稅收計劃的完成會遇到各種問題。例如：稅收計劃制訂欠科學(xué)、編制數(shù)據(jù)存在虛假成分、征稅過程中存在“過頭稅”和“藏稅”現(xiàn)象、人工介入退稅進(jìn)度等。造成這些問題的原因除了稅收計劃制度的欠缺外，與稅務(wù)專員的考核制度也有很大關(guān)系。

一、稅收計劃與考核現(xiàn)狀

從對績效的考評結(jié)果來看，基數(shù)法確定的稅收任務(wù)會出現(xiàn)下面的問題：那些按照法律規(guī)定從實收稅的官員，一時完成了任務(wù)，但是從長遠(yuǎn)來看，會提高稅收任務(wù)的基數(shù)，進(jìn)而導(dǎo)致每年的增長率降低，給人一種政績一般的感覺，更何況在實際工作中，稅收任務(wù)是年年加碼的，這樣任務(wù)便更難完成，無法與上級談?wù)儭６切┨搱蠡鶖?shù)，不說實話的官員，更容易“高質(zhì)量”完成任務(wù)，長遠(yuǎn)來看，有部分基數(shù)被隱藏，要是領(lǐng)導(dǎo)有需要，就可以用隱藏的部分進(jìn)行調(diào)節(jié)，其政績有可能更加顯著[2]?；鶖?shù)法這一考核標(biāo)準(zhǔn)在無形中鼓勵官員藏基數(shù)、說假話。

二、現(xiàn)行稅收計劃考核制度問題分析

（一）稅收任務(wù)與稅收機(jī)關(guān)的征管能力不匹配

在政府的行政部門中，稅收部門是極其重要的部門之一。固定預(yù)算與激勵預(yù)算是征稅機(jī)關(guān)的預(yù)算組成部分。固定預(yù)算是在何種情況都不變的；激勵預(yù)算是政府額外給予的，由征稅機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量決定?？梢钥吹剑枰@得更多的財政收入，根據(jù)機(jī)關(guān)政績進(jìn)行合理獎勵是正確的選擇。

在日常生活中，稅收任務(wù)時常與稅收機(jī)關(guān)的征管能力不匹配，因此機(jī)關(guān)通常會采取一些措施。①稅務(wù)機(jī)關(guān)為了出色完成征稅任務(wù)，就會采取各種措施來收稅，具體有三類：一是法律準(zhǔn)許使用的稅收征收規(guī)范措施，其優(yōu)點是沒有執(zhí)法風(fēng)險，其缺點是由于稅務(wù)人員能力水平的限制，查實證據(jù)十分困難；二是采用如“收過頭稅”等措施，優(yōu)勢在于此方法與稅務(wù)人員的能力無關(guān)，缺點是不受法律準(zhǔn)許，存在風(fēng)險；三是中庸手段，以協(xié)商為主，督促納稅人主動補稅。這種方法把主動行為轉(zhuǎn)移到了納稅人身上，稅務(wù)機(jī)關(guān)不用承擔(dān)執(zhí)法風(fēng)險，也節(jié)省了成本，不過要以使用技術(shù)掌握納稅人相關(guān)數(shù)據(jù)為前提。②若是征稅機(jī)關(guān)無法完成征稅任務(wù)時，通常有兩種方法來處理。一是不以完成任務(wù)為目標(biāo)，能收多少就收多少。這種辦法節(jié)省了追查的成本，但缺點是無法拿到政府的超額獎勵，還有可能付出其他代價[3]。二是加強與地方政府的合作。地方政府為了政績，以及在財政壓力下，通常會給征稅機(jī)關(guān)制定較高的任務(wù)量。征稅機(jī)關(guān)也會因工作任務(wù)完成有難度，會求助于地方政府來完成任務(wù)。地方政府明白其中的困難之處，也知道完成任務(wù)的必要性，所以地方政府會適時采取各種各樣的手段給予征稅機(jī)關(guān)以幫助。

（二）現(xiàn)行稅收法律和監(jiān)管手段不完善

如今的稅收計劃制度，處于由稅收計劃任務(wù)管理向法律秩序管理的過渡階段，因而稅款的偷逃現(xiàn)象時有發(fā)生。我國稅收管理的主體由于稅收法律的漏洞和監(jiān)管手段的不完善，在進(jìn)行稅收管理時難免會出現(xiàn)稅款流失等現(xiàn)象。如果沒有稅收計劃這樣一個約束指標(biāo)，就難以保證稅款的應(yīng)收盡收，保障國家財政收入的及時入庫。

稅收計劃工作的稅收分析對預(yù)測稅收未來的趨勞走向有著的意義。稅收分析工作通過把握稅收與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在關(guān)系，運用各種科學(xué)的統(tǒng)計方法對稅收收入的整體情況進(jìn)行分析整理，找出影響稅源的重大因素分析稅收收入的發(fā)展進(jìn)度，歸納出稅源變動的規(guī)律，從而預(yù)測稅收的整體情況，使得政府可以對全國的經(jīng)濟(jì)稅收有宏觀的把握，從而可以進(jìn)一步促進(jìn)稅收計劃管理的科學(xué)化、有效化。

（三）現(xiàn)行稅收計劃制度存在缺陷

當(dāng)前實施的稅收計劃制度的缺點也很明顯：一方面，稅收是政府預(yù)算的一部分，十分重要，作為稅收征收部門，保障預(yù)算資金的組織征收，也是稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任之一；另一方面，完成政府預(yù)算是由法律規(guī)定的，具有強制性。因此每年的稅收計劃任務(wù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)十分重要的工作內(nèi)容[4]。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)除了要完成稅收任務(wù)之外，為了督促稅務(wù)機(jī)關(guān)完成任務(wù)，還會有使用一些獎懲制度。有的稅務(wù)人員認(rèn)為：一年的辛勤工作全部在于稅收任務(wù)的完成度。這種對稅收計劃的不正確認(rèn)識，使得稅務(wù)人員為了完成任務(wù)做出不符合規(guī)定的行為，時常違反一些規(guī)定。

事實上，稅收計劃和實際征收一致是很困難的。各種因素都會影響稅收，并且各項因素（比如經(jīng)濟(jì)、政策、自然等方面的因素）也是不斷變化的，其可控性也是不同的。顯然要想準(zhǔn)確無誤地預(yù)測地區(qū)某一時期的GOP很難，采用基數(shù)法制訂的稅收計劃存在很多問題和不合理之處，得出的數(shù)據(jù)也是欠科學(xué)的[5]。因此，在稅務(wù)機(jī)關(guān)的日常工作中，往往將完成稅收任務(wù)當(dāng)作必須完成的任務(wù)。而在考核壓力以及獎懲制度下，各種破壞稅收原則、違反稅收規(guī)定的現(xiàn)象很常見。

雖然我國稅務(wù)總局一直強調(diào)我國的稅收計劃是指導(dǎo)性質(zhì)的，但事實上稅收計劃在考核中占據(jù)關(guān)鍵地位，在很多地方甚至是首要考慮的因素。近些年，稅務(wù)總局制訂的計劃有意使稅收增長率低于經(jīng)濟(jì)增長率，但是實際稅收增長率要比經(jīng)濟(jì)增長率高得多，出現(xiàn)嚴(yán)重不匹配現(xiàn)象，這與我國的稅收計劃參與考核的制度有很大關(guān)系[6]。

（四）現(xiàn)行稅收計劃考核制度存在的缺陷

1.考核指標(biāo)缺乏多樣性

我國政府對稅務(wù)人員的考核將稅收任務(wù)放在很重要的位置，與稅務(wù)官員本年度政績及其所在的稅務(wù)機(jī)關(guān)所有工作人員所能獲得的福利有關(guān)，這使得稅收任務(wù)這一指標(biāo)具有決定性地位，理性的稅務(wù)官員把這項指標(biāo)吃得很透徹，明白自己應(yīng)該怎么做才能完成任務(wù)，確保自己能夠順利通過考核。雖近年來，有對各項征稅情況質(zhì)量的考核，但是都沒有說明征稅質(zhì)量是強制性的，也沒有說明這些指標(biāo)在考核中對官員做出怎樣的約束，所以征稅考核的指標(biāo)設(shè)計還有很長的路要走[7]。

2.考核制度不合理

考核稅務(wù)官員時首要考慮任務(wù)完成情況只是滿足了一部分官員對政務(wù)的追求，其方法是不正確的。按照相應(yīng)的法律規(guī)定，稅務(wù)人員收稅應(yīng)該以法律要求為準(zhǔn)，收多少稅以及怎樣收稅都應(yīng)該按照法律的要求來。以稅收任務(wù)完成情況來考核官員事實上鼓勵一些官員用盡手段多收稅，存在很大問題。在這項考核制度之下，很多地方與依法治稅的原則是相違背的，稅務(wù)人員為了追求自身的利益，在很多情況下的行為對他人以及社會的利益都是有所損害的，改革是很有必要的。

三、對完善稅收制度的相關(guān)建議

如前文提到的，考核制度的問題一是其本身的局限，二是稅收計劃的制訂缺乏科學(xué)性。但是現(xiàn)行的稅收計劃制度也不是完全沒有可取之處，只是其改革的阻力比較大，這就要求國家在注意稅收計劃合理性與科學(xué)性的同時，要兼顧對其進(jìn)行改革與完善。

（一）考核制度應(yīng)允許稅務(wù)人員的自利性存在

這一點似乎與平常的觀念不相符，但是必須承認(rèn)這一點，才能保證制度的可行性。所有的考核制度都是對稅務(wù)人員政績的一個考核，只有承認(rèn)其為自身牟利的合理性，才能使稅務(wù)人員做到其職位所要求的工作。

（二）考核制度應(yīng)符合法律規(guī)定

稅收考核制度必須與法律規(guī)定相一致，只有這樣，才能保證稅務(wù)人員在追求自身利益的時候，促進(jìn)社會利益的增加。第三，考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該多樣化，避免對稅收任務(wù)過于重視[8]。考核指標(biāo)也應(yīng)該涉及多個方面，這樣才有利于稅務(wù)官員整體素質(zhì)的提高。

第一，設(shè)置考核指標(biāo)。如何設(shè)置考核指標(biāo)一直是一項難題，也是十分重要的環(huán)節(jié)。因此，怎樣設(shè)計科學(xué)合理的考核指標(biāo)是設(shè)定考核制度的重點。當(dāng)然，絕對不能用少量簡單的指標(biāo)取代完成整個考核工作，需要考慮不同崗位職責(zé)。因此，多元化的征稅考核指標(biāo)設(shè)計是很重要的一項要求，同時這些考核指標(biāo)還要具有綜合考核的功能，不僅要反映業(yè)績，還要反映稅收征管的質(zhì)量以及工作社會評價。

文章基于以上分析，并結(jié)合部分稅務(wù)系統(tǒng)的實際案例，選取職能指標(biāo)、廉政指標(biāo)等作為主要評價依據(jù)。①職能指標(biāo)。其主要指職位所要求的工作。征管、穭查、納稅服務(wù)等方面的內(nèi)容屬于此類。②廉政指標(biāo)。其指是廉潔自律、廉潔為政方面的指標(biāo)。此項指標(biāo)是用以監(jiān)督稅務(wù)人員是否廉潔為政，對其自利行為進(jìn)行監(jiān)督。

第二，確定指標(biāo)所占比值。通過對稅務(wù)人員進(jìn)行平時考核、專項考核、年終總評等方式進(jìn)行考核。另外，還要根據(jù)各級稅務(wù)人員的目標(biāo)完成情況進(jìn)行評價。其完成情況，不僅與其所占比重有關(guān)系，也要考慮完成任務(wù)的難度系數(shù)。稅收任務(wù)作為其中一項目標(biāo)，同時考慮其權(quán)重系數(shù)、難度系數(shù)來確定其在整個考核過程中的比重。

此方案有如下特點：①關(guān)注對稅務(wù)人員自利行為的約束，通過對制度的改革來達(dá)到此目標(biāo)；②承認(rèn)稅務(wù)人員適當(dāng)追求自利行為的現(xiàn)實性，提出了有利于維護(hù)國家及社會利益的三大指標(biāo)，淡化了稅收任務(wù)的剛性，使考核制度呈現(xiàn)出多元化特點；③注重廉政與公眾評價，進(jìn)而從外部對稅務(wù)人員進(jìn)行約束；④指標(biāo)設(shè)計符合法律規(guī)定，體現(xiàn)制度正義。在對職能指標(biāo)的考核中，可以督促稽查部門依法懲處，符合“依法治稅”原則。

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