鄉(xiāng)村旅游建設(shè)與PPP模式

段輝娜 王雪梅 孫敬怡

[摘要]黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，三農(nóng)問(wèn)題進(jìn)一步被提到國(guó)家戰(zhàn)略層面。我國(guó)農(nóng)村分布廣泛，很多農(nóng)村擁有豐富的旅游資源，充分發(fā)展旅游鄉(xiāng)村戰(zhàn)略可有效發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民生活，但建設(shè)旅游鄉(xiāng)村面臨著資金不足，管理不善及無(wú)法保障農(nóng)民收入等問(wèn)題，而PPP模式可有效緩解以上問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)狀，構(gòu)建適合鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的PPP實(shí)施流程，將農(nóng)民納入融資主體，在保證鄉(xiāng)村旅游順利發(fā)展的同時(shí)，保障農(nóng)民收入，全面提升我國(guó)農(nóng)村發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]旅游鄉(xiāng)村;PPP模式;農(nóng)民收入保障

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

引言

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是我國(guó)一直堅(jiān)持的發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)部辦公廳于2017年5月發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，內(nèi)容明確表明鼓勵(lì)政府通過(guò)吸引社會(huì)資本推廣PPP模式在鄉(xiāng)村旅游中的應(yīng)用。2018年4月，文化和旅游部聯(lián)合財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號(hào)），將鄉(xiāng)村旅游等九大領(lǐng)域作為重點(diǎn)推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式領(lǐng)域。將PPP模式引入鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)意義在于可緩解政府財(cái)政壓力、促進(jìn)農(nóng)戶增收、吸引社會(huì)資本，打破鄉(xiāng)村旅游傳統(tǒng)融資模式，為之融入發(fā)展新動(dòng)力。

目前有關(guān)鄉(xiāng)村旅游研究較多，任世國(guó)（2015）提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，必須重點(diǎn)解決科學(xué)規(guī)劃、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、利益分配和調(diào)控機(jī)制等問(wèn)題。瞿華，劉榮榮（2017）提出中國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)必須提升產(chǎn)品文化內(nèi)涵，建設(shè)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍。關(guān)于鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中土地問(wèn)題，吳冠岑等（2013）提出借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果可進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策并促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。張廣輝和方達(dá)（2018）提出土地的“三權(quán)分置”制度可有效解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資金短缺問(wèn)題。

關(guān)于PPP模式的理論和成功經(jīng)驗(yàn)，張繼峰（2017）提出社會(huì)資本合作（PPP）模式是新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要改革舉措。徐雷，李曉紅（2018）建立了PPP模式下社會(huì)資本選擇模型。黃禮健（2016）研究了國(guó)際上PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，包括價(jià)值評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、融資協(xié)作機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制、建議處理機(jī)制、履約保障機(jī)制等。隋鈺冰，陳慧（2017）總結(jié)了加拿大PPP項(xiàng)目成功的三大經(jīng)驗(yàn)：完善的項(xiàng)目治理層、高效的風(fēng)險(xiǎn)控制策略，以及多元的融資渠道。

但是關(guān)于鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的PPP模式有價(jià)值的研究不多。楊寧（2017）認(rèn)為兼?zhèn)涔嫘耘c經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)的旅游產(chǎn)業(yè)比較適用于PPP領(lǐng)域。宿偉玲，鄭巖（2018）分析我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧中的運(yùn)作模式。袁朝慶（2018）提出在安康引入PPP模式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的探索。綜合我國(guó)鄉(xiāng)村旅游現(xiàn)狀和現(xiàn)有研究成果可以發(fā)現(xiàn)，將PPP模式引入鄉(xiāng)村旅游建設(shè)對(duì)于幫扶農(nóng)民脫貧，縮小貧富差距以及促進(jìn)鄉(xiāng)村城市化具有重要意義。

根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析，截至2017年5月，我國(guó)旅游業(yè)PPP項(xiàng)目達(dá)781個(gè)，占入庫(kù)PPP項(xiàng)目總數(shù)的6.2%，涉及金額達(dá)9283億元。2016年，全國(guó)鄉(xiāng)村旅游上規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體超30萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)超過(guò)15%。全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)就業(yè)845萬(wàn)人次，使得672萬(wàn)農(nóng)戶受益。不過(guò)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)涉及到農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，要響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，還需詳細(xì)考慮實(shí)施策略的背景和條件，通過(guò)相關(guān)資料收集、整理和分析發(fā)現(xiàn)，目前開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游建設(shè)存在必需解決的問(wèn)題，如缺乏資金，專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，鄉(xiāng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)難、政府契約精神欠缺、旅游領(lǐng)域PPP相關(guān)法規(guī)不完善、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高等等。

1 鄉(xiāng)村旅游建設(shè)面臨的困境

1.1 資金缺乏，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展動(dòng)力不足

融資問(wèn)題是鄉(xiāng)村旅游建設(shè)所面臨的首要難題。旅游項(xiàng)目建設(shè)需要大量資金，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施比較落后的農(nóng)村地區(qū)，如果完全依靠政府出資，在地域分布廣泛，數(shù)量眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，貧富差距過(guò)大的廣大農(nóng)村是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。重慶永川區(qū)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目在國(guó)家政策鼓勵(lì)和市場(chǎng)需求增加的情況下風(fēng)生水起，但是鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)逐漸呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，急需大量資金的注入來(lái)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。其中制約資金來(lái)源的問(wèn)題主要就在融資渠道有限，融資方式單一，缺乏專(zhuān)業(yè)的旅游融資機(jī)構(gòu)和融資信息閉塞。如能夠引入新的融資模式和投資者主體，并且提高融資信息的獲取率，永川區(qū)的鄉(xiāng)村旅游將可以突破當(dāng)前所面臨的困境，得到進(jìn)一步的發(fā)展。

1.2 缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技能，旅游資源開(kāi)發(fā)深度不夠

近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展趨勢(shì)向好，多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)盲目跟風(fēng)現(xiàn)象。由于缺乏專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和技能，對(duì)鄉(xiāng)村旅游的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不到位，未能深入挖掘各地方旅游資源特點(diǎn)，許多地區(qū)未制定詳細(xì)突出特色的發(fā)展策略就將其他地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)照搬照抄，導(dǎo)致旅游產(chǎn)品種類(lèi)單一化、同質(zhì)化嚴(yán)重。新疆烏魯木齊縣就是缺乏專(zhuān)業(yè)規(guī)劃方案和完善的管理體系，多數(shù)經(jīng)營(yíng)者在對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行合理的需求分析，盲目無(wú)序的進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致推出的旅游產(chǎn)品單調(diào)且缺乏特色。另外，本地從業(yè)人員缺乏服務(wù)意識(shí)也嚴(yán)重影響了旅游產(chǎn)品的整體質(zhì)量。張愛(ài)萍（2012）認(rèn)為以農(nóng)家樂(lè)為主的低層次服務(wù)體驗(yàn)的產(chǎn)品與民族文化、鄉(xiāng)土風(fēng)情等更深層的、文化內(nèi)涵更高的產(chǎn)品相比還有較大差距，而且缺乏創(chuàng)新動(dòng)力也會(huì)阻礙旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[12]。因此鄉(xiāng)村旅游建設(shè)還需要引進(jìn)先進(jìn)的發(fā)展理念、管理經(jīng)驗(yàn)和管理人才以達(dá)到實(shí)現(xiàn)旅游項(xiàng)目的多元化、特色化和規(guī)?；?。

1.3 農(nóng)民失去土地，無(wú)法保障生活

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目要開(kāi)展大多先要征得農(nóng)民的土地，涉及到農(nóng)戶的切身利益問(wèn)題。如何讓農(nóng)戶在脫離土地后，保證經(jīng)濟(jì)來(lái)源甚至提高生活水平是政府必須要考慮的問(wèn)題。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定征收耕地需要對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，并規(guī)定了詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是一次性的物質(zhì)補(bǔ)償并不能調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性，反而助長(zhǎng)了消極懶惰之風(fēng)，不利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建。旅游景點(diǎn)周邊是允許一部分農(nóng)民攤販經(jīng)營(yíng)，但受益的人屈指可數(shù)且回報(bào)情況不穩(wěn)定。在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)過(guò)程中必須將農(nóng)民的利益放在重要位置，征用農(nóng)民的土地后不僅要給他們現(xiàn)實(shí)可見(jiàn)的補(bǔ)償，也要顧及其長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

2 PPP模式有助于擺脫鄉(xiāng)村旅游建設(shè)困境

2014年12月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：PPP模式的適用范圍主要為政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目。旅游資源開(kāi)發(fā)包含公益性和商業(yè)性二重屬性，鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)主要依靠自然景觀和人文景觀等公共資源，項(xiàng)目的公益性使得政府需要參與投資和監(jiān)管等必要過(guò)程，而商業(yè)性可以促進(jìn)參與合作的社會(huì)資本和財(cái)團(tuán)積極引導(dǎo)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，由此多方合作主體可以達(dá)到共贏。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，積累了大量的民間資本尋求投資渠道，而PPP模式的推廣可以提供多元豐富的融資渠道，對(duì)大量的民間資本加以利用。在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中應(yīng)用PPP模式既為民間資本找到投資方向也為農(nóng)村旅游開(kāi)發(fā)拓寬了融資渠道，可謂一舉兩得。

2.1 有助于拓寬融資渠道，提供充足資金

融資來(lái)源匱乏一直是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的一大障礙，PPP利用其可整合政府和社會(huì)資本的特點(diǎn)，拓寬鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的融資渠道。PPP 項(xiàng)目融資一方面降低政府財(cái)政部門(mén)壓力，另一方面也可以盤(pán)活社會(huì)資本，提高資本運(yùn)作效率。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年7月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬(wàn)億元。民營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目參與度很高。截至2017年底，597個(gè)示范項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)占280個(gè)、涉及投資額4948億元，占比46.9%。金融機(jī)構(gòu)對(duì)示范項(xiàng)目的融資提供的利率優(yōu)惠和綠色通道，使得項(xiàng)目融資成本降低兩成，極大緩解了以往PPP項(xiàng)目融資難、融資貴等問(wèn)題。將PPP模式引入鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中，鄉(xiāng)村旅游建設(shè)資金供給問(wèn)題將得到有效解決，突破鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金困境，提升鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的質(zhì)量和運(yùn)行效率，對(duì)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)具有重要推動(dòng)作用。

2.2 有助于引進(jìn)先進(jìn)管理技術(shù)和人才，提升發(fā)展空間

采用PPP模式開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源可彌補(bǔ)以往鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中缺乏先進(jìn)管理技術(shù)和高水平人才的缺陷，提升發(fā)展空間。PPP模式的本質(zhì)是公司合營(yíng)，引入私人合作伙伴可擴(kuò)大項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)組織，改善原來(lái)政府部門(mén)單獨(dú)運(yùn)營(yíng)的模式，為鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目融入新的動(dòng)力。引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和高水平人才可提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效率;加強(qiáng)統(tǒng)籌管理可避免以往鄉(xiāng)村旅游資源無(wú)序開(kāi)發(fā)，低俗經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象;專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)可提升從業(yè)人員服務(wù)意識(shí)，提升產(chǎn)品整體質(zhì)量;系統(tǒng)的監(jiān)管可進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村旅游市場(chǎng)秩序。政府站在宏觀視角，私人合作方站在市場(chǎng)視角，可制作出更契合實(shí)際、可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)規(guī)劃，充分發(fā)掘農(nóng)村旅游資源的內(nèi)涵，豐富鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展理念，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)旅項(xiàng)目的多元化、特色化和規(guī)?；l(fā)展。

2.3 有助于保障失地農(nóng)民的生活

鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行大范圍的征地拆遷會(huì)讓村民擔(dān)憂失去土地后如何生存，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中易受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不同程度的阻撓。為農(nóng)民生活有保障，PPP項(xiàng)目建設(shè)前可讓農(nóng)戶用現(xiàn)金或者將土地、房產(chǎn)等化為股份參與入股。另外，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展景點(diǎn)周邊個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)，如農(nóng)家樂(lè)，養(yǎng)生館，特產(chǎn)超市，民俗文化演出團(tuán)等，盡可能多的增加失地農(nóng)民的就業(yè)崗位，讓農(nóng)民能有新的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。這樣既可順利征得土地使用權(quán)，又可通過(guò)分得紅利、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、幫扶就業(yè)等方式保障農(nóng)民生活，使其提高經(jīng)濟(jì)收入。廈門(mén)呂嶺路的蔡塘廣場(chǎng)由當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民集資開(kāi)發(fā)，農(nóng)民占有1630多股，每股每年可分紅3萬(wàn)元左右。此外，廣場(chǎng)還提供了1000多個(gè)就業(yè)崗位。通過(guò)吸引農(nóng)民手中的資金，使得農(nóng)民變股民，不僅提高了收入水平也轉(zhuǎn)變了收入方式。在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中引入PPP模式時(shí)也讓農(nóng)民參股，既可將農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，又可保障甚至提高他們的生活水平，對(duì)于農(nóng)民農(nóng)村的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步都具有積極作用。

3 鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中PPP模式應(yīng)用的建議

綜合考慮鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所面臨的困境，建議在其發(fā)展過(guò)程中引入PPP模型，開(kāi)展一個(gè)包含政府，社會(huì)企業(yè)和農(nóng)民團(tuán)體的PPP鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)各參與主體在執(zhí)行PPP項(xiàng)目過(guò)程當(dāng)中的權(quán)利、責(zé)任的承擔(dān)提出一些建議，以期能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的PPP項(xiàng)目順利開(kāi)展。

3.1 應(yīng)用流程構(gòu)建

不同于其他領(lǐng)域，鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中PPP模式的參與主體不僅包括政府和私人投資企業(yè)，還納入農(nóng)民作為投資的一方，流程圖如圖1所示：

政府通過(guò)實(shí)地考察，因地制宜，本著可持續(xù)發(fā)展的原則制定鄉(xiāng)村旅游建設(shè)計(jì)劃，確定旅游資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目及運(yùn)用PPP模式的融資計(jì)劃等大體流程，然后通過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估單位對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展?jié)摿翱沙掷m(xù)性進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估通過(guò)后確認(rèn)項(xiàng)目并成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的工作小組。小組成員需要包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)成員，有利于各層級(jí)人員參與工作時(shí)根據(jù)自身崗位對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)的了解提出建議，提高工作任務(wù)的執(zhí)行效率和各部門(mén)的協(xié)調(diào)性。

圖1 鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中PPP模式應(yīng)用流程

在項(xiàng)目推廣階段，有兩類(lèi)合作對(duì)象需要重點(diǎn)推廣。一是私人企業(yè)，包括投資者、供應(yīng)商、施工單位、運(yùn)營(yíng)商等。私人企業(yè)可以為合作項(xiàng)目提供資金、技術(shù)、人才等。對(duì)于合作對(duì)象的選擇要綜合考慮其信用水平和發(fā)展?jié)摿?，公開(kāi)招標(biāo);二是當(dāng)?shù)卮迕?，村民是鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目的最大受益者，也是項(xiàng)目能夠開(kāi)展的最大支持者。村民可以提供資金、土地、房產(chǎn)和勞動(dòng)力，應(yīng)允許村民以各種方式入股，成為鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目的股東。由于農(nóng)民缺乏基本經(jīng)濟(jì)知識(shí)，需要政府成立專(zhuān)門(mén)的宣傳小組與村民面對(duì)面進(jìn)行講解，將國(guó)家的優(yōu)惠政策和未來(lái)美好的生活愿景傳達(dá)給他們，讓他們有信心和政府合作建設(shè)家鄉(xiāng)。

合作伙伴確定后對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)分配進(jìn)行商榷，其中政府、私人企業(yè)和村民都要享有收益和參與經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)方面，本著風(fēng)險(xiǎn)和收益相當(dāng)?shù)脑瓌t由政府和私企承擔(dān)主要部分，村民承擔(dān)小部分。權(quán)責(zé)需劃分清楚，不能由政府一方大包大攬，最后財(cái)力耗盡，項(xiàng)目失敗。合作協(xié)議達(dá)成后簽訂PPP項(xiàng)目合同，成立PPP項(xiàng)目公司。進(jìn)一步確立項(xiàng)目具體環(huán)節(jié)，開(kāi)始項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。關(guān)于監(jiān)督，設(shè)立一個(gè)包括政府、農(nóng)民的類(lèi)似于監(jiān)事會(huì)的部門(mén)，對(duì)公司運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 票價(jià)機(jī)制和客流機(jī)制

為了項(xiàng)目能夠成功合理運(yùn)行，需要實(shí)行政府定價(jià)管理。平均人次票價(jià)不能夠反映鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的運(yùn)行成本和合理收益，借鑒北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目的成功案例，建議項(xiàng)目試運(yùn)營(yíng)期間采用“測(cè)算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營(yíng)收入的依據(jù)，同時(shí)也建立一個(gè)測(cè)算票價(jià)的調(diào)整機(jī)制以防范不確定因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

在得到測(cè)算票價(jià)的基礎(chǔ)上，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)可以約定相應(yīng)的票價(jià)虧損補(bǔ)償和盈利分享機(jī)制，為項(xiàng)目運(yùn)行構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。比如實(shí)際票價(jià)收入水平低于測(cè)算票價(jià)收入水平，市政府需就其差額給予PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)公司補(bǔ)償。如果實(shí)際票價(jià)收入水平高于測(cè)算票價(jià)收入水平，特許經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)將其差額的80%返還給政府。

在政府定價(jià)的基礎(chǔ)上，客流量將成為影響鄉(xiāng)村旅游PPP項(xiàng)目能否盈利的關(guān)鍵因素。客流量既受PPP項(xiàng)目公司運(yùn)行質(zhì)量和景區(qū)觀賞價(jià)值與服務(wù)水平的影響，也受政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，能夠建立一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的客流機(jī)制會(huì)成為推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游PPP項(xiàng)目成功的因素。建議建立如下的客流機(jī)制：

當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的70%，PPP項(xiàng)目公司可向政府申請(qǐng)合理補(bǔ)償，也可以放棄項(xiàng)目;當(dāng)客流量超過(guò)預(yù)測(cè)客流時(shí)，政府分享超出預(yù)測(cè)客流量10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

這樣的客流機(jī)制加上票價(jià)機(jī)制能夠比較全面的考慮到市場(chǎng)因素和政策因素，政府和社會(huì)投資者共擔(dān)客流量等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目公司收益的機(jī)制符合旅游行業(yè)的運(yùn)作特點(diǎn)和PPP模式的要求。

3.3 關(guān)于各參與主體的建議

為了盡量避免以往鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和其它PPP項(xiàng)目發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)于應(yīng)用PPP模式的鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的各主體主要提出幾項(xiàng)建議：

3.3.1 有關(guān)政府的建議。建立有力的政策保障體系。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府要由以往的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成全程參與者和全力保障者，并為項(xiàng)目配套出臺(tái)相關(guān)政策。首先，鄉(xiāng)村旅游建設(shè)規(guī)劃時(shí)要呼應(yīng)周邊城市旅游項(xiàng)目協(xié)同發(fā)展;其次，政府要主導(dǎo)制定出合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，既能吸引投資又能提高政府服務(wù)效率。再次，根據(jù)旅游業(yè)特點(diǎn)制定詳細(xì)完備的監(jiān)管機(jī)制并做好監(jiān)管工作，做好事前、事中、事后的全過(guò)程控制。最后，制定合理的土地估價(jià)機(jī)制和有效率的協(xié)調(diào)工作小組，保證農(nóng)民的土地被公平征用。

政府要把社會(huì)和農(nóng)戶團(tuán)體既看做合作伙伴又看做扶持對(duì)象，在經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目公司時(shí)界定好自己的權(quán)責(zé)，既不能過(guò)度逐利也不能過(guò)度幫扶。關(guān)于PPP模式下鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中責(zé)、權(quán)、利等方面，政府應(yīng)盡快完善針對(duì)性的法律條文，使得出現(xiàn)糾紛后有法可依。

3.3.2 有關(guān)私人參與方的建議。引入社會(huì)企業(yè)的根本原因就是要減小資金壓力和提高項(xiàng)目管理效率。因此私人參與方要體現(xiàn)自己存在的價(jià)值，提供具有創(chuàng)造性的計(jì)劃書(shū)，發(fā)揮出自身經(jīng)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)。私人投資者按照購(gòu)進(jìn)股份的比例享受分紅;土地開(kāi)發(fā)商要按照政府規(guī)劃合理開(kāi)發(fā)土地，而且要特別重視與失地農(nóng)民的溝通協(xié)調(diào)，避免發(fā)生沖突;原料供應(yīng)商要在保證質(zhì)量的前提下盡可能降低成本以適應(yīng)PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，資金回流較慢的特點(diǎn);運(yùn)營(yíng)商要積極創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)方式，全面協(xié)調(diào)各部門(mén)，保證項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)。各參與方應(yīng)當(dāng)各盡其能，協(xié)調(diào)好與政府和農(nóng)民的關(guān)系，遵紀(jì)守法，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

3.3.3 有關(guān)農(nóng)民的建議。為了能夠充分維護(hù)自己的利益，農(nóng)民股東需成立一個(gè)村民股東協(xié)會(huì)，并選出村民代表負(fù)責(zé)收集和傳達(dá)村民意見(jiàn)?？梢赃x擇文化水平較高的大學(xué)生作為負(fù)責(zé)人來(lái)提高村民參與度并為決策權(quán)的行使提供一個(gè)便捷的渠道。PPP項(xiàng)目公司不利于農(nóng)民的決策，協(xié)會(huì)可以提出否決，如此可避免逐利資本侵蝕項(xiàng)目的公益面。農(nóng)民代表要爭(zhēng)取在項(xiàng)目監(jiān)督部門(mén)有職位，方便對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，避免腐敗現(xiàn)象橫行，保障鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)管理的農(nóng)民要積極參與職業(yè)培訓(xùn)，便于逐漸掌握工作要領(lǐng)，行使自己在項(xiàng)目上的權(quán)利。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 任世國(guó).我國(guó)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（9）：56-58.

[2] 瞿華，劉榮榮.供給側(cè)改革背景下中國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的探討[J].消費(fèi)經(jīng)濟(jì)，2017（33）：65-69.

[3] 吳冠岑，牛星，許恒周.鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的文獻(xiàn)綜述[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2013（1）：145-151.

[4] 張廣輝，方達(dá).農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2018（02）：80-87.

[5] 張繼峰.完善PPP模式主管部門(mén)的職責(zé)分工[J].中國(guó)黨政干部論壇，2017（09）：82-83.

[6] 徐雷，李曉紅.PPP模式下社會(huì)資本選擇研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2018（5）：14-18.

[7] 黃禮健.PPP運(yùn)作機(jī)制分析和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)啟示[J]. 新金融，2016（07）：34-40.

[8] 隋鈺冰，陳慧.加拿大PPP項(xiàng)目的三大成功經(jīng)驗(yàn)[J].人民論壇，2017（31）：204-205.

[9] 楊寧.PPP模式助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J].中國(guó)招標(biāo)，2017（37）：18-19.

[10] 宿偉玲，鄭巖.鄉(xiāng)村旅游扶貧中PPP模式的應(yīng)用與探索[J].中國(guó)管理信息化，2018，21（03）：115-117.

[11] 袁朝慶.在安康引入PPP模式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的探索[N].安康日?qǐng)?bào)，2018-01-24（007）.

[12] 張愛(ài)萍.烏魯木齊縣南山“農(nóng)家樂(lè)”游客行為分析與評(píng)價(jià)研究[D].烏魯木齊：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.