高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建與運行

趙苓妃 姚方元

摘要：隨著高職院校兩級管理體制改革向縱深推進，高職院校二級學院作為獨立的辦學主體必將迎來內(nèi)部治理模式改革。文章以理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建二級學院內(nèi)部治理模式;以湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院為實證，剖析二級學院內(nèi)部治理模式運行現(xiàn)狀及困境;有針對性地提出高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建策略及運行路徑。

關(guān)鍵詞：高職院校;二級學院;內(nèi)部治理模式;構(gòu)建;運行

中圖分類號：G717? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）09-0028-05

當前，在高等教育綜合改革縱深推進的背景下，實行內(nèi)部管理體制改革，調(diào)整、創(chuàng)新、優(yōu)化高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，探索高職院校兩級管理，發(fā)揮二級學院辦學主體作用已是大勢所趨。在兩級管理體制下，提升二級學院治理能力，激發(fā)二級學院辦學自主性，為高職院校內(nèi)涵式發(fā)展注入強勁“動力源”，加快構(gòu)建高職院校二級學院內(nèi)部治理模式，顯得尤為緊迫和必要。

一、高職院校二級學院內(nèi)部治理模式構(gòu)建與運行的理論基礎(chǔ)

（一）治理理論

“治理（governance）作為淵源于古希臘語和拉丁文的普通術(shù)語，原意是引導(dǎo)和控制。[1]”在現(xiàn)代公共管理發(fā)展新形勢下，治理不同于統(tǒng)治（government），治理過程實際上是一種政治過程，在對公共事務(wù)管理過程中，需要在眾多不同利益交織的范圍內(nèi)，在不同利益主體間形成對某項工作計劃和工作方案的共識與認同，從而共同執(zhí)行并完成這項工作。由此可見，治理理論強調(diào)的是打破單一的主體管理結(jié)構(gòu)，形成多元主體共治共管的大治理格局，為在公共管理事務(wù)過程中多個非領(lǐng)導(dǎo)或非權(quán)威組織的存在合理性提供了有力的理論支撐。因此，在兩級管理體制改革背景下，高職院校二級學院必須在核心領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上建立各種非權(quán)威性組織，如校企合作委員會、教授委員會、教代會、學代會等，逐漸形成二級學院多元主體共同治理結(jié)構(gòu)與格局。

（二）協(xié)商民主理論

1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（Joseph M Bessette）首次在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中提出 “協(xié)商民主”。瓦拉德茲認為：“作為一種具有巨大潛能的民主治理形式，協(xié)商民主能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。尤其是強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解，辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益具有集體約束力的政策。[2]”顯然，協(xié)商民主理論強調(diào)的是相關(guān)利益者的參與，要求相關(guān)利益者參與涉及各自利益的公共事務(wù)管理。所以，高職院校二級學院需要推行民主管理，設(shè)計和建立相應(yīng)的參與協(xié)商制度，除了領(lǐng)導(dǎo)核心之外，其他代表不同利益群體的組織必須參與學院的各項公共事務(wù)，在平等對話和協(xié)商中追求利益最大化。

（三）權(quán)力制衡理論

權(quán)力制衡理論最早來源于古希臘哲學家亞里斯多德的“以權(quán)力制衡權(quán)力”的法治思想。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為：“如果想要防止權(quán)力濫用，必須用權(quán)力約束權(quán)力。[3]”由此可見，權(quán)力制衡理論更加強調(diào)在公共政治權(quán)力運行的內(nèi)外部范圍內(nèi)與權(quán)力主體相抗衡的一種力量，通過對權(quán)力運行過程的監(jiān)督與制約，以維持權(quán)力運行處于一種穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展的狀態(tài)。同時也為公共事務(wù)管理主體履行權(quán)力、接受監(jiān)督的合法性提供了理論依據(jù)。那么，隨著高職院校二級學院成為獨立的辦學主體，學院領(lǐng)導(dǎo)核心將手握辦學決策權(quán)，其中包含了大量“人、財、物”的管理權(quán)限。為防止權(quán)力濫用及高效運行，學院同樣需要賦予其他機構(gòu)監(jiān)督權(quán)、制約權(quán)和控制權(quán)。如建立二級學院監(jiān)督委員會或績效評估委員會，對二級學院的最終運行效果和工作業(yè)績開展督查與評估，真正做到用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、用權(quán)力制衡權(quán)力。

二、高職院校二級學院內(nèi)部治理模式構(gòu)建與運行的實踐機理

（一）高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的實踐構(gòu)建

在兩級管理體制改革向縱深推進的背景下，根據(jù)其治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方式，二級學院內(nèi)部治理模式可以分為兩種主打模式：集權(quán)式“一核多中心”模式和分權(quán)式“一中心多核”模式。

1.集權(quán)式“一核多中心”模式

在二級學院內(nèi)，“一核”指的是掌握著二級學院各項工作決策權(quán)的學院黨政班子，“多中心”指的是一些承擔具體工作事務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)組織，如二級學院校企合作委員會、二級學院教授或?qū)W術(shù)委員會、二級學院教代會和二級學院學代會等。雖然，從治理結(jié)構(gòu)上來看，多元主體共同治理的大格局已然形成，但是在權(quán)力運行方式上，學院黨政班子高度集權(quán)，擁有對各組織履行不同公共事務(wù)職責的決策權(quán)，即對二級學院各種組織承擔的具體工作事務(wù)都要親自指揮，甚至直接干預(yù)。

2.分權(quán)式“一中心多核”模式

在二級學院內(nèi)，“一中心”指的是二級學院的黨政班子，“多核”指的是一些履行具體工作事務(wù)職責的非領(lǐng)導(dǎo)組織，如二級學院校企合作委員會、二級學院教授或?qū)W術(shù)委員會、二級學院教代會和二級學院學代會等。從治理結(jié)構(gòu)上來看，同樣，多元主體共治共管的治理大格局已經(jīng)形成。更加重要的是，在權(quán)力運行方式上，學院黨政班子并非集權(quán)，而是分權(quán)和放權(quán)，但凡涉及各組織各自職責范圍內(nèi)的事務(wù)，由各組織自行決策，并各自對決策的最終結(jié)果負責。如涉及校外企業(yè)合作項目方面的事務(wù)，其決策權(quán)交由二級學院校企合作委員會承擔;涉及教學改革、專業(yè)建設(shè)、職稱評定等方面的事務(wù)，其決策權(quán)交由二級學院教授委員會或二級學院學術(shù)委員會。

以上二級學院內(nèi)部治理兩種模式都實現(xiàn)了管理結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的垂直管理結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代的扁平化多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，如圖1所示。兩種運行模式各有優(yōu)點和不足，各有其適應(yīng)的不同范疇和不同的發(fā)展階段。因此，高職院校二級學院必須立足實際，結(jié)合階段性發(fā)展特征，因地制宜地選用最合適的內(nèi)部治理模式。

（二）高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的實踐運行

1.湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院內(nèi)部治理改革推進實效

湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院始創(chuàng)建于1951年，是全國第一所以“高鐵”命名的高等職業(yè)院校，是全國職業(yè)教育先進單位。學院脫胎于中專，后升高職，管理體制也從一級管理體制到院-系兩級管理體制再到校-二級學院兩級管理體制三個階段。

（1）二級學院機構(gòu)建制已成雛形。在（校-二級學院）兩級管理體制改革背景下，2017年湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院將原來五個系（部）全部變?yōu)楝F(xiàn)在的五個學院，包括鐵道工程學院、鐵道運輸學院、鐵道建筑學院、鐵道電信學院和鐵道機電學院。

（2）二級學院權(quán)力運作逐漸獨立。根據(jù)分級管理、重心下移和權(quán)力下放的原則， 湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院與五個二級學院之間對于職能和權(quán)力進行了明晰的劃分。學校主要負責對各項公共事務(wù)的宏觀調(diào)控，注重側(cè)重于業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)績督查或運行效率的評價等。二級學院負責整個學院的具體事務(wù)，如教學、專業(yè)建設(shè)、師資隊伍、人才培養(yǎng)、學生管理、財務(wù)預(yù)算、招生就業(yè)等。作為一級辦學主體，二級學院的辦學積極性正逐漸激發(fā)和提高。

（3）二級學院治理制度日趨完善。為確保二級學院平穩(wěn)、健康、持續(xù)發(fā)展，湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院專門制定了配套的相關(guān)制度。一方面，從宏觀層面來看，湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院審議通過了《湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院章程》，其中明確要求二級學院實行民主管理，建立多元主體治理大格局，并從學?！皯椃ā钡母叨荣x予二級學院組建其他管理組織參與整個學院治理的合法性。如二級學院學術(shù)委員會、二級學院教代會、二級學院學代會等。另一方面，從微觀層面來看，湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院還制定了《湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院權(quán)責利分配實施方案》《湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院黨政聯(lián)席會議制度》和《院長辦公會及其議事規(guī)則》等，為二級學院實現(xiàn)民主管理提供制度支撐。

2.湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院內(nèi)部治理模式運行困境

從2017年開始，在兩級管理體制改革推動下，湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院五個二級學院進行相應(yīng)的內(nèi)部治理模式改革。截至目前，二級學院內(nèi)部治理模式逐漸形成集權(quán)式“一核多中心”模式。在“一核多中心”治理模式運行過程中遇到了一些制約與困境。

（1）管理理念存在偏差，治理主體功能發(fā)揮不足。湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院內(nèi)部都建立一些代表不同利益群體且履行不同日常工作職責的非領(lǐng)導(dǎo)組織，如二級學院專業(yè)指導(dǎo)委員會、二級學院教代會、二級學院學代會、二級學院團學會等，以學院黨政班子為核心，多個非領(lǐng)導(dǎo)組織為不同事務(wù)中心，共同管理的大治理格局已然形成?！耙缓硕嘀行摹敝卫砟Ｊ郊瘷?quán)型的特征，再加上二級學院本身脫胎于傳統(tǒng)的院系組織結(jié)構(gòu)，權(quán)力本位思想和家長式管制理念，致使我們?nèi)匀涣晳T于學院黨政班子發(fā)號施令，仍然習慣于具體干預(yù)。由此可見，偏差的管理思想和理念必將導(dǎo)致二級學院多元治理徒有形式而無內(nèi)容，只有框架卻無實質(zhì)，同時制約其他非領(lǐng)導(dǎo)組織作為公共事務(wù)治理主體的功能和作用的發(fā)揮。

（2）配套制度建設(shè)滯后，治理權(quán)責內(nèi)容劃定不清?！逗细咚勹F路職業(yè)技術(shù)學院章程》，明確要求二級學院實行民主管理，建立多元主體治理大格局。盡管從宏觀制度層面確保二級學院構(gòu)建多元主體治理格局的合法性，然而，在二級學院內(nèi)部治理過程中，行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、其他民主權(quán)力都是存在的，也是必須平衡和協(xié)調(diào)的。而這些權(quán)力又由二級學院內(nèi)部不同治理主體行使和承擔。由于微觀層面配套制度建設(shè)相對滯后，導(dǎo)致二級學院治理主體權(quán)責內(nèi)容不清，權(quán)責關(guān)系不明。如二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心、二級學院專業(yè)指導(dǎo)委員會、二級學院教代會、二級學院學代會等各自具體履行的權(quán)力類型是什么、承擔的職責有哪些等。

（3）運行機制尚未健全，治理運行效果監(jiān)督不力。在兩級管理體制改革背景下，湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院五個二級學院逐漸獲得了更多的辦學主體權(quán)力，承擔更多的辦學責任。如專業(yè)規(guī)劃與專業(yè)群建設(shè)、教學質(zhì)量管理與監(jiān)控、校企合作與社會服務(wù)、科研提質(zhì)和隊伍建設(shè)等。作為一級獨立辦學主體，在其運行過程中，整個學院的教學改革、科研提質(zhì)、校企合作、招生就業(yè)等重要事務(wù)都集于一身。但就其內(nèi)外部運行環(huán)境來看，相應(yīng)的監(jiān)督、評估、評價等機制尚未建立健全。如二級學院教研改革成果評價機制、二級學院校企合作與社會服務(wù)效果監(jiān)督機制等。正因為缺少事后監(jiān)督、評估、評價等相關(guān)機制的制約，二級學院治理只注重權(quán)力運行的過程，卻忽視用好權(quán)力帶來的實效;只注重學校權(quán)力的承接，卻忽視重要責任的高效履行;只講究按部就班地推動工作，卻忽視開拓創(chuàng)新地推動改革等。

三、高職院校二級學院內(nèi)部治理模式科學運行的路徑選擇

（一）高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建策略

在兩級管理體制改革背景下，隨著重心下移、權(quán)力下放的穩(wěn)步推進，學校與二級學院之間的關(guān)系會逐漸理順，二級學院內(nèi)部治理模式改革也會逐漸提上議事日程。因此，對于二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建與選擇顯得尤為關(guān)鍵。實際上，兩種不同的治理模式，即集權(quán)式“一核多中心”模式和分權(quán)式“一中心多核”模式，呈現(xiàn)出階段性優(yōu)劣特征，二級學院必須因勢利導(dǎo)、因地制宜地分時段分階段地選擇和構(gòu)建。以湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院為例，從2017年兩級管理體制改革實施以來，鐵道工程學院、鐵道運輸學院、鐵道建筑學院、鐵道電信學院和鐵道機電學院五個學院根據(jù)相關(guān)的改革要求，逐漸在其內(nèi)部建立二級學院專業(yè)指導(dǎo)委員會、二級學院校企合作委員會、二級學院教代會、二級學院學代會、二級學院團學會等?？梢?，二級學院治理多元主體的大格局或大框架已然形成。

在治理主體陸續(xù)就位的起始階段，二級學院的領(lǐng)導(dǎo)核心（黨政班子）的首要工作是做好對學校下放、轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)移的相關(guān)事務(wù)的交接和相關(guān)權(quán)力的承接。所以，在不熟悉相關(guān)事務(wù)工作的具體內(nèi)容和相關(guān)權(quán)力運行的職責范疇的前提下，二級學院的領(lǐng)導(dǎo)核心不宜急于放權(quán)，不必再次授權(quán)其他非領(lǐng)導(dǎo)治理主體擁有獨立處理和應(yīng)對相關(guān)事務(wù)的權(quán)限。顯然，該時段二級學院最適合的治理模式是集權(quán)式“一核多中心”模式。

在集權(quán)式“一核多中心”模式運行一段時間后，多元治理主體的大格局愈發(fā)成熟，大框架愈發(fā)穩(wěn)定。隨著學校與二級學院之間的所有關(guān)系逐漸理順，尤其是二級學院獲得更多的辦學自主權(quán)，承擔越來越多的教研創(chuàng)新與改革的重任時，二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心（黨政班子）的重要工作是做好將學校交接的相關(guān)事務(wù)和下放的相關(guān)權(quán)力再次下放、轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)移給其他非領(lǐng)導(dǎo)治理組織，充分調(diào)動其工作主動性和積極性，賦予其更多的相關(guān)事務(wù)工作的處理權(quán)限，真正讓其他非領(lǐng)導(dǎo)治理組織獨立運作、自主決策、自主管理?？梢姡墝W院最適合的治理模式是分權(quán)式“一中心多核”模式。

總之，在兩級管理體制改革背景下，高職院校二級學院內(nèi)部治理模式改革勢在必行。每種治理模式的選擇和構(gòu)建必須講究實施策略，不能一味長期沿用，不能一貫套用堅持不變，而需要分時段地辨別運行環(huán)境，分階段地調(diào)整模式運用。

（二）高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的運行保障

無論選擇和構(gòu)建何種內(nèi)部治理模式，仍然需要有力舉措為二級學院內(nèi)部治理模式的順暢、穩(wěn)定、持續(xù)運行護航。

1.轉(zhuǎn)變管理理念，夯實內(nèi)部治理改革的思想基礎(chǔ)

治理理念不同于傳統(tǒng)管制下的統(tǒng)治思想，不同于單一權(quán)力主體的強權(quán)式主導(dǎo)和管理，更加注重三個維度的“三化”目標的實現(xiàn)，即治理主體的多元化、治理空間的網(wǎng)格化和治理方式的合作化。在整個公共事務(wù)的治理過程中，多元主體在相互信任的基礎(chǔ)上，形成多中心的“目標一致，分工不同”的治理網(wǎng)格空間，以互動性參與、合作性協(xié)商的方式尋求利益最大化，從而實現(xiàn)治理主體的自我管理和獨立運行。因此，在兩級管理體制改革縱深推進的大背景下，高職院校二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心，尤其是黨政班子成員必須轉(zhuǎn)變管理理念，更新管理思維，由傳統(tǒng)的“單一權(quán)力中心”向“多元事務(wù)核心”轉(zhuǎn)變，由原先的“高度集權(quán)，統(tǒng)包統(tǒng)攬”向“合理分權(quán)，專業(yè)分工”轉(zhuǎn)變，由習慣性的“發(fā)號施令，不容商量”向“相互合作，共同協(xié)商”轉(zhuǎn)變，切實從大局出發(fā)，深化思想認識，牢固樹立現(xiàn)代治理理念，培育現(xiàn)代治理思維，為二級學院推進內(nèi)部治理改革奠定思想基石。

2.加快制度建設(shè)，明晰內(nèi)部治理主體權(quán)責內(nèi)容

隨著二級學院大治理格局的建立與形成，不同治理主體也將各就各位。如何發(fā)揮治理主體作用，必須要讓其清楚自身權(quán)力范疇和職責要求等。因此，建章立制，加快制度建設(shè)，明晰劃定治理主體的權(quán)責內(nèi)容顯得尤為必要。

一方面，宏觀設(shè)計，頂層謀劃。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，建立現(xiàn)代大學制度，制定和完善學校章程。在章程中，首先必須制定操作原則和運行規(guī)則，始終強調(diào)堅持相互依存、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，建立政治、行政、學術(shù)、民主管理四大權(quán)力交融、互補、協(xié)作的治理共管網(wǎng)絡(luò)。如學院黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，代表政治權(quán)力;學院院長負責是關(guān)鍵，代表行政權(quán)力;教授治學是根本，代表學術(shù)權(quán)力;民主參與是保障，代表民主權(quán)力。其次，還可以為二級學院其他組織定義。如二級學院教授委員會是二級學院最高的學術(shù)權(quán)力機構(gòu)，專門承擔專業(yè)設(shè)置、職稱評聘、學術(shù)成果遴選申報等治學相關(guān)的學術(shù)性事務(wù)。

另一方面，微觀著眼，制度配套。雖然章程從宏觀層面對二級學院治理主體的權(quán)力類型、結(jié)構(gòu)及責任要求提出了指導(dǎo)性意見，但隨著二級學院內(nèi)部治理模式由集權(quán)式“一核多中心”模式向分權(quán)式“一中心多核”模式的轉(zhuǎn)變，探索建立二級學院治理主體的權(quán)責清單制度顯得尤為必要。明確治理主體結(jié)構(gòu)和實施組織，劃分不同治理主體的權(quán)力類型，明晰不同治理主體的責任內(nèi)容，切實構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、院長負責、教授治學、其他組織參與的“政治、行政、學術(shù)與民主管理”四大權(quán)力共治共管的大治理格局。如下頁表1所示。

3.健全相關(guān)機制， 確保內(nèi)部治理模式運行效果

一旦二級學院由集權(quán)式“一核多中心”模式向分權(quán)式“一中心多核”模式轉(zhuǎn)變，意味著二級學院由單一主體行政主導(dǎo)的管理模式向多元主體協(xié)商共治的管理模式轉(zhuǎn)變。那么，對于履行不同職責的治理主體，必須建立健全相關(guān)機制，對其治理效率與結(jié)果開展監(jiān)督與評估，增強治理主體的責任感，確保二級學院作為獨立辦學主體高效、穩(wěn)定和持續(xù)地運行。所以，要因地制宜，立足實際，宏觀謀劃，建立符合二級學院治理特征和運行規(guī)律的績效評估機制。

首先，明確評估主體，組建機構(gòu)，解決“誰來評估”的問題。為確?？冃гu估的客觀性和公正性，組建二級學院績效評估委員會，其成員除了二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心之外，還應(yīng)包括學院教授代表、教職工代表、學生代表，校外合作的企業(yè)代表等，實現(xiàn)評估主體多元化。

其次，明確評估內(nèi)容，設(shè)置指標，解決“評估什么”的問題。對于績效指標的設(shè)置，主要還是以治理主體的權(quán)力類型與責任要求為參考依據(jù)，建立“政治、行政、學術(shù)與民主管理”四大維度的評估指標體系。如政治領(lǐng)導(dǎo)力、行政執(zhí)行力、學術(shù)治學力和民主管理力作為一級指標;其他相對應(yīng)的具體責任要求作為二級指標。再如，學術(shù)委員會的責任內(nèi)容包括專業(yè)發(fā)展與規(guī)劃、科研成果申報與遴選、職稱評聘、教師人才隊伍培育與引進等。

最后，明確評估路徑，多措并舉，解決“如何評估”的問題。第一，采用過程與結(jié)果相結(jié)合的評估方式。對于二級學院的績效評估，不僅要注重平時過程與進度的督查，而且要注重年終結(jié)果與實效的考核。第二，建立績效結(jié)果反饋及運用機制。一方面，對于最終的績效評估結(jié)果，績效評估委員會以書面報告的形式及時反饋給各個治理主體，告訴其問題與原因所在，并要求其總結(jié)教訓(xùn)、限期整改。另一方面，充分合理地運用績效評估結(jié)果。為達到獎勤罰懶、舉優(yōu)黜劣的目的，績效評估委員會直接將績效評估結(jié)果與獎懲掛鉤。

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（責任編輯：楊在良）