城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)降低繳費(fèi)率的效應(yīng)分析

□ 劉 鈞

2019年4月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》規(guī)定，自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）單位繳費(fèi)比率。各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例高于16%的，可以降至16%的比例；目前低于16%的單位，要研究提出過渡辦法。這一政策措施的實(shí)施，對于各地用人單位的影響程度不一。原來實(shí)行繳費(fèi)率高于16%的統(tǒng)籌地區(qū)，可以降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，以減輕單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；原來繳費(fèi)率低于16%的統(tǒng)籌地區(qū)，則可能需要提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。

《降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》發(fā)布后，引起了學(xué)術(shù)界的爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，會造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)營的不可持續(xù)，會出現(xiàn)入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)。2019年4月10日，中國社會科學(xué)院世界社會保障研究中心發(fā)布的《2019—2050年中國養(yǎng)老保險(xiǎn)精算報(bào)告》得出結(jié)論，到2035年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌基金積累的資金會用完[1]。這一結(jié)論經(jīng)過媒體的廣泛傳播，就演變成了“養(yǎng)老金將于2035年耗盡，這屆80后可能拿不到養(yǎng)老金”[2]。由于對報(bào)告內(nèi)容的誤解，再加上媒體的傳播，使許多人對我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的可持續(xù)性產(chǎn)生了質(zhì)疑。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，即使降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)營依然是可持續(xù)的[3]，其問題可以得到有效應(yīng)對，沒有必要擔(dān)憂。

基于以上背景，本文分析我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)降低繳費(fèi)率的原因，并提出解決問題的對策建議。筆者認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)降低繳費(fèi)率是必要的，是黨和政府面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境做出的理性選擇。而通過多渠道籌集資金，能夠合理保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營和養(yǎng)老金長期穩(wěn)定支付。

一、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的收付方式

在談城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)營的可持續(xù)性之前，筆者先講述一下我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會統(tǒng)籌資金和個(gè)人賬戶資金的收付方式問題。

我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，用人單位繳費(fèi)部分用于社會統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)部分用于個(gè)人賬戶基金的積累。

（一）社會統(tǒng)籌資金的收付方式

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌資金的收付方式是以當(dāng)期用人單位的繳費(fèi)給付當(dāng)期的退休人員，這部分資金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，不存在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累。因此，在理論上講，社會統(tǒng)籌是不存在基金積累的。如果當(dāng)期籌集的資金不足以支付退休人員對養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的需求的話，由財(cái)政劃撥資金彌補(bǔ)資金當(dāng)期的缺口（見圖1）。

圖1 現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收付方式示意圖

從圖1可以看出，現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集通常是根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的給付確定的，其資金在從籌集到給付的過程中不應(yīng)當(dāng)存在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累。

為了防止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付不穩(wěn)定造成的缺口，管理部門通常會預(yù)留1～2個(gè)月的資金支付，其余的資金全部支付出去。例如，德國政府規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)波動儲備金保存的額度為1～1.5個(gè)月的支出額，波動儲備金的設(shè)置有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比率的穩(wěn)定。

（二）個(gè)人賬戶資金的收付方式

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶實(shí)行基金積累制，基金積累制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的收付方式是正在工作的職工為自己退休后儲備養(yǎng)老金的制度，這部分資金是職工在職時(shí)積累資金，到其退休后取出自己曾經(jīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的資金收付方式（見圖2）。

圖2 基金積累制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收付方式示意圖[4]

從圖2可以看出，由于職工從開始繳費(fèi)到領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇會經(jīng)歷很長期間（最長可達(dá)44年），職工繳納的這部分繳費(fèi)會積累下來，形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金?？梢?，個(gè)人賬戶基金屬于自我儲蓄、自我保障的基金長期配置方式。

（三）社會統(tǒng)籌資金同個(gè)人賬戶資金的保障功能對比

由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌機(jī)制的設(shè)置，當(dāng)期用人單位繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)就給付給了當(dāng)期退休人員，這也就實(shí)現(xiàn)了代際繳費(fèi)人的個(gè)人賬戶實(shí)際上是“空賬”運(yùn)行。造成我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)積累巨額基金的主要原因是制度改革初期設(shè)計(jì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過高。

2019年5月1日以前，我國《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，用人單位的繳費(fèi)率不高于企業(yè)工資總額的20%，個(gè)人的繳費(fèi)率為個(gè)人工資總額的8%。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施的過程中，許多統(tǒng)籌地區(qū)要求用人單位繳納工資總額的20%。如果用人單位繳費(fèi)率為20%的話，加上個(gè)人繳費(fèi)率8%，兩項(xiàng)繳費(fèi)率合計(jì)大約為工資總額的28%；如果用人單位的繳費(fèi)率為14%的話，加上個(gè)人繳費(fèi)率8%，兩項(xiàng)繳費(fèi)合計(jì)大約為工資總額的22%。根據(jù)國際勞工組織對173個(gè)國家社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率的統(tǒng)計(jì)，中國單位和個(gè)人繳納五項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)率之和為40%左右，位列世界第13位。中國五項(xiàng)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率中，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高[7]。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，這一繳費(fèi)比例盡管過高，但用人單位和個(gè)人依然可以持續(xù)繳費(fèi)。但是，在我國經(jīng)濟(jì)面臨調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級的時(shí)期，用人單位承擔(dān)過高的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)就凸顯了出來。在這一背景下，國務(wù)院發(fā)布降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的規(guī)定是符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的。隨著這一措施的發(fā)布，一些專家、學(xué)者認(rèn)為，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率會造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不可持續(xù)。但這種觀點(diǎn)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)營當(dāng)成一個(gè)封閉的體系加以思考，未考慮到財(cái)政在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)營中發(fā)揮的作用，以至于得出同我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)狀況不相符合的結(jié)論。中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金出現(xiàn)入不敷出的情況時(shí)，財(cái)政就會劃撥資金，之間資金的轉(zhuǎn)移支付，具有互濟(jì)互助的功能。相反，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金是職工為自己儲存養(yǎng)老保險(xiǎn)金的資金配置方式，不存在代際之間的轉(zhuǎn)移支付問題，也不具有互濟(jì)互助的功能。

二、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的現(xiàn)狀

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌部分是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制資金運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)的，就沒有必要積累巨額的社會統(tǒng)籌資金。但是，為什么積累了相當(dāng)多的社會統(tǒng)籌基金呢？截止到2018年年底，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為5萬億元，可以支付17個(gè)月[5]。筆者沒法找到資料來確認(rèn)，剝離出5萬億元基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的積累中哪些資金屬于社會統(tǒng)籌部分的積累，哪些資金屬于個(gè)人賬戶基金的積累。按照中國社會科學(xué)院世界社會保障研究中心的說法，在“小口徑”（不考慮財(cái)政補(bǔ)貼）的情況下，2019年當(dāng)期結(jié)余總額為1,062.9億元，短暫地增長到2022年，然后從2023年便開始下降，到2028年當(dāng)期結(jié)余首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)-1,181.3億元，最終到2050年當(dāng)期結(jié)余墜落到-11.28萬億元。在“大口徑”（考慮財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政貢獻(xiàn)占30%）的情況下，2019年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為4.26萬億元，此后持續(xù)增長，到2027年達(dá)到峰值6.99萬億元，此后開始迅速下降，到2035年耗盡累計(jì)結(jié)余[6]。針對以上說法，筆者認(rèn)為，按照我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的設(shè)計(jì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌資金當(dāng)時(shí)就應(yīng)該花完。按照基金積累制資金收付方式，個(gè)人賬戶基金應(yīng)該積累下來，等繳費(fèi)人退休時(shí)支付。但是，在我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理的實(shí)踐中，社會統(tǒng)籌資金不夠用時(shí)，就用個(gè)人賬戶資金彌補(bǔ)了社會統(tǒng)籌資金的缺口，以彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的缺口，財(cái)政是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定運(yùn)營的最后擔(dān)保機(jī)制，真正體現(xiàn)財(cái)政資金“取之于民、用之于民”的社會效益[8]。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高的主要原因

從2019年5月1日開始，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率會降低。其中，用人單位繳納單位工資總額的16%，個(gè)人繳納工資總額的8%，兩項(xiàng)繳費(fèi)合計(jì)相當(dāng)于工資額的24%。筆者認(rèn)為，這一繳費(fèi)比例相比于其他國家依然偏高。造成我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)過高的原因主要有以下幾個(gè)方面。

（一）人口老齡化、人均預(yù)期壽命延長等是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高的人口原因

1.老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣黾?，是造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付增加的人口原因

截至2018年年底，我國60歲及以上人口為2.49億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%；65歲及以上人口為1.67億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%，這是造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付增加的人口原因?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付壓力的增加，反過來會影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資，最終導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的提高。

2.人口平均壽命延長

截至2018年年底，我國人口平均壽命已經(jīng)達(dá)到76.7歲。人口平均壽命的延長，導(dǎo)致退休人員對養(yǎng)老金的需求增加，這也會影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集，進(jìn)而影響到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率。

（二）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公共資源保障基礎(chǔ)較為薄弱

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)公共保障能力不足，如財(cái)政用于社會保障的支出占財(cái)政支出的比例仍具有一定的提升空間（見表1）。我國財(cái)政每年劃入全國社會保障基金的支出并未形成用于社會保障的實(shí)際支出。在計(jì)算財(cái)政支出比例時(shí)，應(yīng)當(dāng)將財(cái)政劃入全國社會保障基金的支出從財(cái)政社會保障支出中去掉，然后以這一金額除以同期財(cái)政支出，得出財(cái)政用于社會保障的實(shí)際支出占同期財(cái)政支出的比例。相比于其他國家，我國財(cái)政社會保障支出占財(cái)政支出的比例尚可進(jìn)一步提高[9]。財(cái)政資金劃入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以減輕用人單位的負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)降低帶來的資金壓力。

表1 1998—2017年我國財(cái)政社會保障支出情況匯總表①

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集渠道單一，給城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)營造成較高的籌資壓力

支付壓力過高的主要原因之一是，單一地要求用人單位、個(gè)人負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資，結(jié)果造成用人單位不堪重負(fù)，以至于必須采取降低費(fèi)率的措施。其實(shí)，在國外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付不足時(shí)，政府會調(diào)劑石油、煙酒等方面的稅收專門用于社會保障。例如，挪威政府規(guī)定，從海洋石油收入中提取部分資金用于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。瑞典政府建立緩沖基金，以降低因人口老齡化加重而帶來的社會保險(xiǎn)稅不斷提高的問題[10]。我國政府于2001年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》規(guī)定，股份公司在初次發(fā)行和將來新股發(fā)行時(shí)，國有股的10%要以市場價(jià)發(fā)行，所得收入劃入全國社會保障基金，用于充實(shí)全國社會保障基金[11]。盡管我國政府從2001年就開始要求，減持國有股籌集社會保障資金，但是減持國有股籌集的資金一直存放在全國社會保障基金中，并未用于實(shí)際支付，這也就造成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集渠道單一。

（四）法定退休年齡偏低，造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的支付壓力增大

目前，我國女工人的法定退休年齡為50周歲，女干部的法定退休年齡為55周歲，男職工的法定退休年齡為60周歲。一些未達(dá)到法定退休年齡的人以特殊工種為由，提前5年退休，這也就是說，特殊工種的女工人45周歲、男工人55周歲就可以退休，這給城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的支付帶來了較大的壓力。同時(shí)，由于提高法定退休年齡又面臨著新生勞動力就業(yè)難等方面的問題，還面臨著一些人不愿意接受提高法定退休年齡等方面的問題，致使提高法定退休年齡的措施難以推出，加大了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付的壓力。延遲退休確實(shí)對就業(yè)會有影響，目前沒出臺主要是與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)放緩和就業(yè)形勢復(fù)雜有關(guān)系。

四、解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低問題的對策建議

社會保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)統(tǒng)一征收是國家的重要決定，關(guān)鍵在于下一步要做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)基數(shù)的做實(shí)對于社保制度的持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。由于名義費(fèi)率過高，導(dǎo)致做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)勢必會對企業(yè)造成很大的影響。因此，首先降費(fèi)率，然后再逐步做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù)。

（一）創(chuàng)造公平、穩(wěn)定的市場環(huán)境，讓企業(yè)獲得穩(wěn)定的營商環(huán)境

企業(yè)發(fā)展得好了，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展才會有穩(wěn)定的資金來源。當(dāng)前，給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)獲得穩(wěn)定的營商環(huán)境，是黨和政府結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況做出的理性選擇。只有企業(yè)掙錢了，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展才會有持續(xù)、穩(wěn)定的資金來源，財(cái)政也才會有穩(wěn)定的稅收來源，才能解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)營的根本問題。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，降低制度的運(yùn)營成本

面對老年人口的不斷增加和人口平均壽命的延長，政府有關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)未雨綢繆、做出統(tǒng)籌規(guī)劃，以切實(shí)緩解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的支付壓力。

（三）調(diào)整財(cái)政資金支付的結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度

改變我國財(cái)政用于社會保障支付比例過低的局面，加大財(cái)政資金投入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例，切實(shí)解決用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的問題。筆者認(rèn)為，財(cái)政應(yīng)當(dāng)做好長期規(guī)劃，應(yīng)對單位繳費(fèi)下降帶來的資金支付壓力大的問題，提高百姓對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任度，以提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的信譽(yù)[12]。

（四）多渠道地籌集資金，以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付的壓力

多渠道地籌集資金，是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)、穩(wěn)定的重要措施之一。截至2017年年底，全國社會保障基金積累的資金已經(jīng)達(dá)到2.22萬億元[13]。全國社會保障基金是應(yīng)對我國社會保障資金支付壓力建立的戰(zhàn)略儲備資金，全國社會保障基金自2000年8月成立以來，一直未支出過資金。有計(jì)劃地將部分全國社會保障基金劃入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下降帶來的資金支付壓力。同時(shí)，也可以將出賣國有資產(chǎn)的部分收入專項(xiàng)劃入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，專款專用，以切實(shí)解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來源問題。

（五）實(shí)行延遲退休激勵政策，以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力

提高法定退休年齡可以使個(gè)人從基本養(yǎng)老金的領(lǐng)取者變成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)者。針對當(dāng)前我國法定退休年齡偏低的問題，政府有關(guān)管理部門可以適時(shí)地出臺延遲退休的激勵政策，以激勵城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人主動地延遲退休，以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的壓力。