三維政策工具解釋框架下的人才引進(jìn)政策
——來自區(qū)域中心城市的案例

□ 莫 倩

一、問題提出

以改革開放實(shí)踐為重要的時間節(jié)點(diǎn)，人才引進(jìn)政策在中國經(jīng)歷了恢復(fù)重建、改革破冰、市場轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)略推進(jìn)四個發(fā)展階段，具有斷續(xù)—依賴與轉(zhuǎn)軌—漸進(jìn)式平衡的特征。突破性的引才政策在改革開放以來趕超式增長的推進(jìn)下，呈現(xiàn)出視野廣闊、縱橫交錯、有機(jī)銜接的復(fù)雜圖景[1]。隨著國家人才引進(jìn)計劃的深度推進(jìn)，全國各城市先后出臺地方人才引進(jìn)政策，并在全國形成了多層次、多渠道、相互銜接的人才引進(jìn)競爭格局。

從改革開放前小規(guī)模、間斷性的人才引進(jìn)到新時期的“靶向引才”，引才磁吸效應(yīng)持續(xù)放大，不僅表現(xiàn)出我國緊跟知識經(jīng)濟(jì)時代潮流，對人才個體價值積極回應(yīng)，從視人口為“負(fù)擔(dān)”向以人口為“資源”轉(zhuǎn)變，也反映了我國在引才政策工具運(yùn)用上的日臻成熟?；仡櫸覈丝谶w移帶來的效益，人才流動帶來的知識溢出對人才引入地城市競爭力的提升效應(yīng)漸漸呈現(xiàn)。在新時期紛繁復(fù)雜的城市人才引進(jìn)政策實(shí)踐中，政府運(yùn)用了什么樣的政策工具？這些政策工具呈現(xiàn)出怎樣的特征并存在哪些問題？這些政策工具結(jié)構(gòu)是否能夠充分滿足各層次人才的需求，并達(dá)到精準(zhǔn)引才的效果？要回答上述問題，必須對我國新時期的城市引才行為和人才引進(jìn)政策做深入分析和比較，本文對此做出了嘗試性的探索。

二、解讀人才引進(jìn)政策：概念厘定與文獻(xiàn)梳理

（一）人才引進(jìn)政策的概念

早在先秦時期，《詩經(jīng)·小雅注》立足于周代豐富多彩的社會生活和感情世界，成為反映戰(zhàn)爭與勞役的優(yōu)秀詩歌作品?！叭瞬拧币辉~最先出現(xiàn)于其中,“君子能長育人才，則天下喜樂之矣”。因此人們通常用人才一詞形容那些在某方面具有才識學(xué)問或某種特長的人。人才是具備人力資本頂端優(yōu)勢的勞動者，社會性和生物性是其基本屬性，創(chuàng)造性勞動及層次差異是其與一般勞動者的根本區(qū)別。人才政策在內(nèi)容上基本可以劃分為引進(jìn)政策、激勵政策、培育政策、流動政策、安全政策、保障政策、評價政策等[2]。其中人才引進(jìn)政策作為兼具政府人才規(guī)劃和招聘配置性質(zhì)的工作，呈現(xiàn)了強(qiáng)制性和誘致性雙因素在政策制定過程中的共同作用。

（二）文獻(xiàn)梳理

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化轉(zhuǎn)型，人力資源市場競爭日益激烈，人才引進(jìn)環(huán)節(jié)逐步邁向精準(zhǔn)引進(jìn)階段并在全國范圍內(nèi)形成城市間激烈的人才引進(jìn)競爭?，F(xiàn)有研究對人才引進(jìn)政策的解讀呈現(xiàn)出多角度、縱深推進(jìn)的特征，研究數(shù)量不斷增加，且大量研究集中于時代背景下人才流動與政府治理的關(guān)系上。

全球化從各方面推動了臨時或永久的技術(shù)運(yùn)動，各主權(quán)國家（地區(qū)）和跨國企業(yè)更加重視新技術(shù)、新創(chuàng)意等無形生產(chǎn)要素。人才資源作為重要的生產(chǎn)要素，其國際流動復(fù)雜程度越來越高，這種動蕩而深刻的全球性人才流動可與國際金融市場的資金流動相提并論，并且正在自發(fā)調(diào)節(jié)著世界范圍內(nèi)的人才供需關(guān)系[3]。人才流入地通過優(yōu)越的競拍條件，淡化地域、種族等束縛，為該地新市場的產(chǎn)生發(fā)展提供智力支撐。與此同時，人才流出地的焦慮與日俱增，先天性的引才優(yōu)勢缺失導(dǎo)致難以將人才留在本地，知識外溢導(dǎo)致高技術(shù)勞動力需求的巨大壓力[4]。

在微觀決策上，人才遷移“用腳投票”行為的影響因素受到學(xué)界的廣泛解讀。企業(yè)人才相較于其他用人單位的流動性更大，并且45周歲以下的高學(xué)歷男性更容易受到引才政策的吸引[5]。伊萬諾夫基于生產(chǎn)要素國際流通和轉(zhuǎn)移的自由化邏輯提出，經(jīng)濟(jì)狀況、婚姻聯(lián)系、社會文化環(huán)境和個人選擇是勞動力遷移的重要影響因素。戶口、房屋所有權(quán)等作為遷移人才的永久居留象征及享受遷入地公共服務(wù)和社會保障權(quán)利的前提，很大程度上成為人才遷移的動機(jī)[6]。傳統(tǒng)職業(yè)保守觀念、負(fù)向心理情境、遷出地與流入地之間的崗位考評差異、潛在流動成本四類因素對在崗人才更換工作地點(diǎn)形成阻滯作用[7]?？紤]到人才引進(jìn)之后的融合性問題，“同化論”（熔爐論）和“多元論”對被引進(jìn)人才與當(dāng)?shù)刂髁魃鐣幕a(chǎn)生的社會融合問題都給予高度關(guān)注，有研究將差別、認(rèn)同、沖突等關(guān)系概括為新城市移民的文化融合、心理融合、身份融合和經(jīng)濟(jì)融合四個因子，這些因素也是影響人才遷移決策的障礙[8]。人才流出地雖然在一定程度上很難提供直接的經(jīng)濟(jì)誘因，但是生活成本、生活節(jié)奏、自然環(huán)境、醫(yī)療服務(wù)、家庭需求等依舊可以成為人才回流的影響因素。大量因素分析表明，中國廣泛存在的新移民運(yùn)動一定意義上已經(jīng)構(gòu)成了受制于制度政策、社會網(wǎng)絡(luò)和人力資本影響的“移民系統(tǒng)”，個體在這個動態(tài)系統(tǒng)中遵從理性經(jīng)濟(jì)人的一般性原則而做出城市間遷移的決定。

在人才引進(jìn)政策的作用研究上，人力資本理論為人才對城市提升作用提供了支撐。張霏霏借鑒美國學(xué)者霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Meter）的霍恩—米特模型，從政策的價值訴求、政策資源、執(zhí)行者屬性、執(zhí)行方式和系統(tǒng)環(huán)境五個重要變量角度，探究了“雙創(chuàng)”背景下科技人才引進(jìn)對城市競爭力的提升作用[9]。作為人才引進(jìn)政策的對象，人才成為探討政策執(zhí)行的關(guān)鍵。舒爾茨在《教育和研究的作用》中指出，人力資本表現(xiàn)為人的知識、技能、經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容，體現(xiàn)為人的體力、智力和能力等價值,人力資本理論的計算包含了數(shù)量、水平和時間的綜合計算,人力資本對經(jīng)濟(jì)增長和投資回報的作用是最高的，人力資本可以通過對人的投資獲取。20世紀(jì)80年代“新經(jīng)濟(jì)增長理論”時期，人力資本理論更強(qiáng)調(diào)人力資本對經(jīng)濟(jì)增長的積極作用，羅默（Romo）的知識推動模型及盧卡斯（Lucas）的人力資本模型更加驗(yàn)證了這種觀點(diǎn)。人才是一個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力，因此，作為一種稀缺資源，在中國，人才資源受重視程度日益增強(qiáng)。

高層次人才是現(xiàn)有研究的重點(diǎn)關(guān)注對象。高層次人才政策的創(chuàng)新及演進(jìn)可以分為4個階段。第一階段是“文化大革命”結(jié)束之后到1983年中央引進(jìn)外國智力領(lǐng)導(dǎo)小組成立的撥亂反正和摸索期,第二階段是1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》頒布至1999年的體系初建和發(fā)展期,第三階段是新世紀(jì)之初2000年至2005年的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和完善期,第四階段是2005年之后至今的自主創(chuàng)新和成熟期。這樣對我國高層次人才引進(jìn)工作的階段劃分明晰了各個階段高層次人才的發(fā)展思想、原則、組織機(jī)構(gòu)和實(shí)踐機(jī)制等內(nèi)容[10]。在人才的類型上，科技創(chuàng)新類人才和海外人才的研究較為全面。基于內(nèi)容分析法，人才引進(jìn)政策表現(xiàn)出可操作政策較為缺失，人才激勵、人才培養(yǎng)、人才評價、人才流動、人才保障等內(nèi)容關(guān)注度欠缺等問題[11]。

人才引進(jìn)政策的相關(guān)研究都關(guān)注到了人才政策執(zhí)行所處的環(huán)境，重點(diǎn)關(guān)注了人才政策執(zhí)行的政府行為及其對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，但是當(dāng)前探討具有一些局限。第一，較多重視對地方政府的引才競爭行為現(xiàn)狀、特點(diǎn)、問題對策的探討，較少關(guān)注上級政府在其中的動員及激勵，未能指出人才引進(jìn)政策的政策工具作用。第二，在對人才個體的探討上，主要關(guān)注影響人才流動的因素分析，沒有與人才政策本身相聯(lián)系，忽略了人才市場當(dāng)中人的決定權(quán)及其對地方政府政策執(zhí)行產(chǎn)生的逆向強(qiáng)激勵作用。第三，目前人才引進(jìn)現(xiàn)狀的研究，或關(guān)注歷史縱向維度，回溯人才引進(jìn)政策在中國歷史長河中的演進(jìn)過程，形成對人才資源重要性的認(rèn)可；或從橫向維度對城市之間人才引進(jìn)政策的利弊得失進(jìn)行現(xiàn)狀分析，主要關(guān)注高層次人才、科技創(chuàng)新人才、海外人才等群體的研究。這些研究集中于現(xiàn)有政策及政策執(zhí)行方面存在的客觀問題，而未從社會環(huán)境出發(fā)，對中央政府及地方政府之間的關(guān)系和相互行為所造成的人才引進(jìn)政策差異進(jìn)行原因探討。

三、需求—供給—環(huán)境：人才引進(jìn)政策的三維解釋框架

（一）人才引進(jìn)政策“推拉模型”

政策工具研究始于西方公共政策領(lǐng)域的“執(zhí)行運(yùn)動”，具有代表性的學(xué)者包括英國學(xué)者克里斯托弗· 胡德（C. Hood）、美國學(xué)者B.蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）等。盡管對政策工具的認(rèn)識存在因果論、目的論、機(jī)制論的爭論，但共識基本在于政策工具是政府為了達(dá)成某一目標(biāo)而運(yùn)用的一套復(fù)合的政策手段、路徑或機(jī)制。政策研究一定意義上就是對政策工具的研究[12]，在對政策工具的分類中，邁克爾·豪利特（Michael Howlett）提供了一種較為普遍認(rèn)可的政策工具分類譜系，將政策工具三分為自愿型政策工具—混合型政策工具—強(qiáng)制型政策工具，政府通過對非政府主體不同程度地干預(yù)影響其決策。

圖1 人才引進(jìn)政策工具的類型劃分

羅思韋爾（Rothwell）和澤赫費(fèi)爾德（Zegveld）將科技創(chuàng)新政策劃分為一套復(fù)合的政策工具體系，具體包括環(huán)境面工具、供給面工具和需求面工具三個不同層面。這三個相對獨(dú)立卻又彼此緊密銜接的政策工具分別對應(yīng)了科技創(chuàng)新政策對政策客體的差別性影響[13]。國內(nèi)研究者以中國風(fēng)機(jī)制造業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、電子商務(wù)、動漫產(chǎn)業(yè)、新能源汽車政策等為例論證了該政策工具類型劃分的有效性并拓展了其解釋邊界。

羅思韋爾（Rothwell）和澤赫費(fèi)爾德（Zegveld）通過對政策工具類型的劃分方式構(gòu)建人才引進(jìn)政策三維分析框架，對識別現(xiàn)存政策中政府政策工具選擇和政府人才競爭特征，具有一定的解釋力。供給面政策包含地方政府人才引進(jìn)過程中涉及的人才培養(yǎng)、技術(shù)支持、信息服務(wù)等典型工具。需求面政策包括政府采購、價格補(bǔ)貼、貿(mào)易管制、稅收優(yōu)惠、對外承包等方案。環(huán)境面政策包括政府通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃等方案（如圖1）[14]。政策工具的三個維度之間沒有清晰的界限，典型政策工具常常也并非獨(dú)立出現(xiàn)，并且三種層面的政策工具常常綜合出現(xiàn)于一種政策當(dāng)中?；谶@種政策工具劃分方式，環(huán)境面政策工具通過間接影響提供有利于人才發(fā)展的環(huán)境和營造城市自身價值，供給面和需求面的政策工具具有直接的推動與拉動作用，從而建構(gòu)了三維政策工具在人才政策中的推拉模型（如圖2）[15]。推拉模型表明，人才引進(jìn)過程中的三種政策工具對人才個體起作用，供給面政策和需求面政策分別對人才產(chǎn)生推力和拉力作用，從而促進(jìn)人口流動。需求面政策直接接觸人才與人才流入地，成為調(diào)節(jié)人才流動與城市人才需求的直接力量。環(huán)境面政策在人才引進(jìn)過程中，在人才方面有著廣泛的影響力。

圖2 推拉模型

（二）人才引進(jìn)政策三維解釋框架的再拓展

在中國人才引進(jìn)政策的治理過程中，地方政府引才指標(biāo)的剛性需求與地方政府之間引才競爭博弈始終存在并彼此互構(gòu)。這個有機(jī)互構(gòu)過程決定了人才引進(jìn)政策執(zhí)行過程中供給面政策、需求面政策和環(huán)境面政策不是單一的“推—拉”過程。需要補(bǔ)充的是，需求面政策最先確定了人才認(rèn)定類型和需求結(jié)構(gòu)，形成對人才的選擇機(jī)制，并生成全國范圍內(nèi)人才資源的相對稀缺性。供給面政策是地方政府間人才競爭手段多樣、力度加碼的主要陣地。環(huán)境面政策營造的時空載體則容納了行動者、政策工具及其相互關(guān)系。

圖3 三維政策工具對人才引進(jìn)活動的施力方式

供給、需求與環(huán)境三個維度在人才引進(jìn)政策執(zhí)行上的施力方式可以由圖3體現(xiàn)。需求面政策表現(xiàn)為一種拉力和篩選機(jī)制，體現(xiàn)了政府與人才市場的互嵌關(guān)系；供給面政策通過為人才提供生活保障與工作支持對被引進(jìn)人才產(chǎn)生吸引力；環(huán)境面政策通過內(nèi)外部環(huán)境的優(yōu)化起到消除阻力并留住人才的作用。供給面政策、需求面政策優(yōu)化組合能夠調(diào)節(jié)人才引進(jìn)過程中地方政府政策供給與人才需求之間的平衡，環(huán)境面政策優(yōu)化能改變城市競爭力和引才內(nèi)涵度，三維框架的質(zhì)量升級有助于實(shí)現(xiàn)有效引才、精準(zhǔn)引才的政策初衷[16]。

四、三維政策解釋框架下的引才政策演繹

城市及其所輻射的范圍是中國人才競爭中的基本單元。我國地理大區(qū)被劃分為東北、華東、華北、華中、華南、西南和西北，呈現(xiàn)出強(qiáng)中心與次中心相互交織的多層次城市網(wǎng)絡(luò)格局，國家區(qū)域中心城市在中國地理大區(qū)中相對于邊緣地帶處于資源要素聚集的核心區(qū)，除華北以外6個大區(qū)所對應(yīng)的區(qū)域中心城市分別是沈陽、南京、武漢、深圳、成都和西安。這些城市在人才引進(jìn)上較有競爭力、所發(fā)布的人才引進(jìn)政策的相關(guān)政策文件比較完整，人才引進(jìn)政策更具公開性和全面性。因此，本文選取沈陽、南京、武漢、深圳、成都和西安6個城市的人才引進(jìn)政策為研究樣本，根據(jù)三維分析框架劃分的政策工具比較人才引進(jìn)活動的作用方式對國家區(qū)域中心城市的人才引進(jìn)政策的影響作用（見表1）。

表1 蓉寧漢深沈鎬人才引進(jìn)部分相關(guān)政策

（一）需求面政策——地方政府人才引進(jìn)的選擇力

需求面政策是一種拉力同時也是一種選擇機(jī)制，表現(xiàn)在政府通過“認(rèn)定”人才類型并引導(dǎo)需求型人才匯集，體現(xiàn)政府與市場之間的互嵌程度。政府通過采購和管制等措施，積極開拓人才應(yīng)用市場，拉動需求以減少人才市場的不確定性，需求面政策直接表現(xiàn)為引才類型的多樣。我國現(xiàn)階段人才引進(jìn)政策不夠成熟，在服務(wù)外包、海外機(jī)構(gòu)管理、示范工程、貿(mào)易管制等方面涉及比例較小。需求面政策在各個城市的政策文中最直接的表現(xiàn)就是緊缺人才需求目錄的發(fā)布及更新。人才引進(jìn)目錄較為詳細(xì)地說明了該市對引入人才的分類分級和遴選標(biāo)準(zhǔn)，目錄一般在年初發(fā)布，提出全市重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域急需緊缺崗位，其不斷更新反映政府對于人才市場供需的調(diào)整。各市人才目錄呈現(xiàn)出了一些顯著共性，如啟用“高端人才全球搜索系統(tǒng)”，引才范圍不斷向國際人才市場擴(kuò)張，并且力求實(shí)現(xiàn)人才供求信息的動態(tài)把握和精準(zhǔn)匹配；備選人才多為在某領(lǐng)域具有突出貢獻(xiàn)且已經(jīng)獲得榮譽(yù)稱號的專家；引進(jìn)人才的學(xué)科結(jié)構(gòu)以理工科為主，人文社科所占比例較?。换A(chǔ)學(xué)科的引進(jìn)相對薄弱，更傾向于應(yīng)用型新興學(xué)科等。其中西安市為搭建引才平臺，采取了擴(kuò)大引才范圍、降低引才條件的差異性等措施，將公務(wù)員、文化創(chuàng)意人員、自由從業(yè)者等多領(lǐng)域人才納入人才分類認(rèn)定范圍，這種人才需求面的擴(kuò)大將對普通人才產(chǎn)生更大的吸引力。

政府采購和對外承包工具運(yùn)用有利于促使企業(yè)集中力量培育品牌和技術(shù)創(chuàng)新。如南京市通過鼓勵支持財政性資金優(yōu)先采購和推廣應(yīng)用人才企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品，推動人才企業(yè)和大中型國有企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)和跨國企業(yè)對接新產(chǎn)品新技術(shù)，幫助人才及人才企業(yè)加快實(shí)現(xiàn)其市場價值。在鼓勵企業(yè)引才方面，武漢通過認(rèn)定人才引進(jìn)工作成果良好的中介機(jī)構(gòu)成為“合作單位”，鼓勵人才中介機(jī)構(gòu)積極參與高層次人才的引進(jìn)活動。在示范工程的典型工具運(yùn)用上，主要依托開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)、科研院所、高等院校等設(shè)立一批高水平崗位平臺，依托重大項(xiàng)目建設(shè)一批高技術(shù)項(xiàng)目平臺，依托留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園等孵化器搭建一批高效率孵化平臺，支持領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊領(lǐng)銜承擔(dān)科技計劃項(xiàng)目和重大科技專項(xiàng)。

需求面政策也反映出一些問題。一方面，各城市普遍傾向跟隨競爭潮流，側(cè)重于對成功人才的引進(jìn)，在國內(nèi)人才和國外人才的區(qū)分上，顯現(xiàn)出對海外高層次人才“一邊倒”傾向[17]；另一方面，人才引進(jìn)工作中過分注重成果、項(xiàng)目、帽子等光環(huán)的選擇機(jī)制存在不少弊端。而各地對服務(wù)外包、海外機(jī)構(gòu)管理、示范工程、貿(mào)易管制等政策工具的運(yùn)用較為缺乏，市場活力不足。

（二）供給面政策——個體遷移決策的直接推力

供給面政策體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的直接推力，根據(jù)人才生命周期的不同需求可進(jìn)一步分為福利性政策工具和發(fā)展性政策工具。福利性政策工具涉及人才需求中較為基礎(chǔ)的因素，目標(biāo)在于滿足人才的生存生活需求，主要包括工資薪酬、一次性補(bǔ)貼，解決住房、戶口、子女就學(xué)、配偶工作等方案；發(fā)展性政策工具的目標(biāo)在于激發(fā)被引進(jìn)人才的潛力和創(chuàng)造力，主要包括資金獎勵、技能培訓(xùn)、授予榮譽(yù)、職稱職務(wù)評定等（見表2）[18]。

1.福利性政策

戶口、住房、子女就學(xué)等問題是人才遷移普遍關(guān)注的問題。為解決人才在城市中的生存問題，6個區(qū)域中心城市普遍為較高層次人才優(yōu)先辦理落戶。在住房福利上，各市為不同類型的人才提供差別性的住房福利或住房補(bǔ)貼，這是解決人才遷入后融入當(dāng)?shù)厣畹那疤帷Ｔ谡吡Χ壬?，西安市在福利性政策上的吸引力較大，如出臺《西安市深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革 打造一帶一路人才高地若干政策措施》（人才新政23條）、《西安市進(jìn)一步加快人才匯聚若干措施》等。成都市分層分類提供住房、落戶、配偶就業(yè)、子女入園入學(xué)、醫(yī)療、出入境和停居留便利以及創(chuàng)業(yè)扶持等服務(wù)保障。沈陽市針對頂尖人才、杰出人才、領(lǐng)軍人才等開通高層次人才“綠色通道”。

表2 各城市部分福利政策比較

2.發(fā)展性政策

職稱職務(wù)評定、成果轉(zhuǎn)化獎勵（免征所得稅或給予補(bǔ)助）、科研啟動金、人力資源服務(wù)（培訓(xùn)）等發(fā)展性政策，旨在促進(jìn)人才充分發(fā)揮其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，在激勵因素上體現(xiàn)在物質(zhì)層面激勵和精神層面激勵兩個方面。資金激勵主要用于獎勵具有特殊技能、榮獲國際性獎勵的具有突出貢獻(xiàn)的人才。如深圳市對兩院院士和杰出人才發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為100萬元的工作經(jīng)費(fèi)，對引進(jìn)海外高層次人才團(tuán)隊，給予最高8,000萬元的專項(xiàng)資助。精神層面激勵主要表現(xiàn)在相關(guān)職稱職務(wù)評定、榮譽(yù)稱號的授予或人力資源服務(wù)的提供。例如，南京市對企業(yè)引進(jìn)的高層次人才給予職稱評定方面的支持。武漢市建立專業(yè)技術(shù)職稱評定綠色通道，入選人員可直接根據(jù)能力和業(yè)績申報高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格。西安市允許特別優(yōu)秀的高級技師晉升特級技師，待遇參照正高級工程師執(zhí)行。對于高層次人才來說，在物質(zhì)層面激勵基本滿足的情況下，需求開始轉(zhuǎn)向精神層面的提高，職稱等榮譽(yù)關(guān)系到人才的事業(yè)發(fā)展，成為各個城市在物質(zhì)激勵之后吸引人才創(chuàng)新手段之一。

在供給面政策工具的運(yùn)用上，各城市表現(xiàn)出一些共有的特點(diǎn)。首先，重視福利性政策工具的運(yùn)用，發(fā)展性政策工具的運(yùn)用不足。表現(xiàn)在各城市的人才競爭已經(jīng)轉(zhuǎn)變成突出人才激勵資金補(bǔ)助的競爭，這些資金競爭的項(xiàng)目包括一次性補(bǔ)助、一次性獎勵、安家補(bǔ)助、科研啟動金、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等名目。大多數(shù)城市通過劃分層次對引進(jìn)人才進(jìn)行資助，人才分層的評定工作過度關(guān)注于人才已經(jīng)獲得的成就，對人才的獎勵過分關(guān)注福利性政策供給，忽略發(fā)展性政策供給，在發(fā)展性政策方面過分關(guān)注物質(zhì)性發(fā)展政策工具的運(yùn)用。其次，全國區(qū)域的供給性政策存在差異。一般來說經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好的城市提供的物質(zhì)性政策及發(fā)展性政策越優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的城市人才引進(jìn)的門檻越低，非物質(zhì)性獎勵越多樣。華東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較高，因此依托強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為容易吸引人才，西北受限于地理因素和經(jīng)濟(jì)水平，要想達(dá)到意想中的成果，必須在降低門檻的同時關(guān)注精神層面發(fā)展性政策工具的運(yùn)用。華北、東北等地正處于新舊動能轉(zhuǎn)換時期，人才是拉動經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的重要增長力量，因此，比較注重政策優(yōu)惠力度和激勵手段創(chuàng)新。

（三）環(huán)境面政策——人才發(fā)展的時空載體

環(huán)境面政策工具為人才引進(jìn)活動提供良好的外部發(fā)展環(huán)境，其表現(xiàn)不是政府財政的直接支出，而是通過建立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如人才服務(wù)平臺、門戶網(wǎng)站建設(shè)、建立健全法律制度等間接影響人才的遷入決策。人才引進(jìn)的環(huán)境因素主要包括制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境[19]，涉及人才的身份管理、人才配置、人才培育、人才激勵等多方面。圍繞著中央進(jìn)一步強(qiáng)化人才是“第一資源”的指導(dǎo)思想，為促成本地人才引進(jìn)工作的順利進(jìn)行，各個城市均運(yùn)用相應(yīng)的環(huán)境面政策工具對人才工作提供支持。目標(biāo)規(guī)劃類政策工具能夠?yàn)槿瞬乓M(jìn)工作提供前進(jìn)路線圖，有序?qū)崿F(xiàn)總體統(tǒng)籌和各級政府的人才引進(jìn)目標(biāo)。稅收優(yōu)惠等政策工具的使用能夠?yàn)閯?chuàng)業(yè)就業(yè)人才減少成本，從而促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)類政策工具的運(yùn)用能夠在社會中營造尊重人才、重視創(chuàng)新的氛圍，如西安市舉辦以“倡導(dǎo)創(chuàng)新文化、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)”為主題的知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新峰會，建立“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營綜合新平臺，打造知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)高地。

環(huán)境面政策工具的使用頻率總體來看差異較小，各個城市均積極營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的競爭環(huán)境，但環(huán)境面政策相對于供給面政策的成熟運(yùn)用仍然存在一定差距，并且空洞化效應(yīng)明顯?！皟?yōu)化引才機(jī)制”等話語經(jīng)常出現(xiàn)在各地人才引進(jìn)政策中，但落實(shí)在人才表達(dá)權(quán)、社會保障機(jī)制、社會融合、平臺建設(shè)等問題上的具體措施比較有限。尤其對成功者來說，他們在自身發(fā)展的過程中已經(jīng)逐漸淡化對基礎(chǔ)性需求層次的側(cè)重，開始關(guān)注更高的需求層次，對于大學(xué)畢業(yè)生等處于職業(yè)生涯初期的人才來說，他們更關(guān)注生活條件的改善。大多數(shù)城市一味地認(rèn)定高層次人才類型，采納其他地方政府引才策略提高激勵因素，并未關(guān)注到最終留住人才的是他們的生活壓力減小前提下人生價值的實(shí)現(xiàn)和生活的便宜，導(dǎo)致不同政策的“吞噬”效應(yīng)。

五、結(jié)論及進(jìn)一步的延伸思考

通過對6個城市需求面政策工具、供給面政策工具和環(huán)境面政策工具的比較分析可以認(rèn)為：體制環(huán)境及發(fā)展瓶頸中的中國區(qū)域中心城市，現(xiàn)階段普遍表現(xiàn)出“人才焦慮”，重視人才引進(jìn)競爭。但由于不同地區(qū)的地理環(huán)境、人文歷史、經(jīng)濟(jì)水平、制度慣性等存在差別，各地對政策工具的選擇存在異性偏好。

一是在需求面政策上，各城市通過對人才分類分層以確定引進(jìn)優(yōu)先級并突出高層次技術(shù)型人才的緊缺性，過分關(guān)注塔尖人才而缺乏對潛力型人才的激勵，導(dǎo)致物質(zhì)和非物質(zhì)性資源普遍向高層次人才聚集。政府通過購買人才公共服務(wù)逐漸重視市場在人才引進(jìn)中的作用，突出企業(yè)的主體性。二是在供給面政策工具上，東中西部區(qū)域的政策力度差異明顯，東部地區(qū)提供的物質(zhì)待遇優(yōu)于西部地區(qū)，西部地區(qū)的發(fā)展性政策工具力度較大，各城市逐漸從重視物質(zhì)激勵向重視戶籍、榮譽(yù)稱號授予等非物質(zhì)性福利供給面政策工具轉(zhuǎn)變，以期打通人才流動通道，形成對人才的強(qiáng)吸引力。三是在環(huán)境面政策上，制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境相關(guān)工具的運(yùn)用逐漸形成對人才遷移決策的潛在影響，但具體配套政策的空洞化效應(yīng)明顯。基于政策工具角度對中國區(qū)域中心城市人才引進(jìn)政策工具的比較，本文提出以下有效引才的優(yōu)化路徑。

（一）加強(qiáng)需求面政策工具的運(yùn)用，理順政府與市場的關(guān)系

需求面政策的運(yùn)用主要體現(xiàn)了政府與市場的互補(bǔ)關(guān)系，其中市場角色的優(yōu)化將有效促進(jìn)城市引才的效益。當(dāng)前各個城市激烈的人才競爭當(dāng)中，政府需求面政策運(yùn)用較單一。在短期來看，政府規(guī)制工具的使用直接引起了各個城市間形成的人才競爭，有助于城市引才效率的提高。就長期而言，市場作用的缺失將導(dǎo)致人才市場的長期成效不足。理順政府與市場關(guān)系的首要路徑是 “分開”，即要確定人才引進(jìn)過程中主體的邊界[20]。在中央及地方人才引進(jìn)政策的表述中，大都規(guī)定了“以政府為主導(dǎo)，以市場為主體”的人才引進(jìn)治理結(jié)構(gòu)，而我國6個區(qū)域中心城市中，少數(shù)幾個城市通過政府購買、合同承包、稅收優(yōu)惠等措施激發(fā)市場引才積極性，市場要素的主體性尚未充分發(fā)揮，人才引進(jìn)部分權(quán)力尚未下放給用人單位。政府在增加規(guī)制政策運(yùn)用的同時應(yīng)該進(jìn)一步理順政府主導(dǎo)與市場主體的關(guān)系，通過政府采購、價格補(bǔ)貼、貿(mào)易管制、稅收優(yōu)惠、示范工程、對外承包等典型政策工具的廣泛運(yùn)用，消除部門、地域和所有制的界限，培育并擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的市場需求，真正讓市場從跟隨者變?yōu)樽耘苷?、領(lǐng)跑者，發(fā)揮市場在人才引進(jìn)中的主體作用。

（二）避免供給面政策過溢，提升城市綜合吸引力

價格信號能夠較為有效地調(diào)節(jié)人才供需關(guān)系，因此供給面政策尤其是福利性政策激勵依舊是決定人才引進(jìn)效果最大影響因素[21]，這就意味著各個城市采用供給面政策吸引人才具有絕對的優(yōu)先性，但是一味通過較高待遇和資助項(xiàng)目吸引人才的模式往往限制了城市綜合吸引力的提升，并造成為引進(jìn)而引進(jìn)的人才政績現(xiàn)象。在人才失衡下，各個城市爭相用“送戶口、送補(bǔ)貼、送房子”的方式吸引人才，折射出了人才資源的緊缺性，基層政府往往為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字指標(biāo)（如人才入籍量）而“一哄而上”，甚至“惡性競價”互挖墻腳，這些引才政績看似是從“為增長而競爭”向“為創(chuàng)新而競爭”的轉(zhuǎn)變，實(shí)則沒有脫離布雷頓“競爭性政府”分析范式下“政績—晉升”的政治激勵。人才引進(jìn)是一項(xiàng)長期工作，一定的物質(zhì)保障是吸引人才的基礎(chǔ)，但是對于高層次人才來說福利性政策工具激勵不能完全激發(fā)遷移動力和長期居留需求，綜合運(yùn)用多種政策工具，提升城市綜合吸引力才能“匯聚天下英才”，并實(shí)現(xiàn)城市真正的增長。

（三）警惕環(huán)境面政策不足，走內(nèi)涵式引才之路

環(huán)境面政策工具為人才引進(jìn)活動提供良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，是“引得進(jìn)，留得住”實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式引才之路的時空載體。人才引入后的生活和事業(yè)常常因環(huán)境改變而發(fā)生變化，因此城市綜合吸引環(huán)境面政策在影響遷移決策的同時，也扮演著人才心理平衡調(diào)節(jié)器的角色，決定了城市是否能夠真正留住人才[22]。需求面政策工具和供給面政策工具推拉作用力不能完全保證個人在工作平臺中潛力和價值的長期發(fā)揮。因此需要更加注重環(huán)境面政策工具的運(yùn)用，營造尊重人才、成就人才、服務(wù)人才、發(fā)展人才的良好環(huán)境，走內(nèi)涵式引才之路。

受限于已有政策工具選擇范圍的絕對有限性，轉(zhuǎn)型過程中政府宏觀治理模式逐漸穩(wěn)定。目前，我國絕大多數(shù)的人才引進(jìn)是政府主導(dǎo)、推動的政策變遷過程，即在政策工具的選擇上，該領(lǐng)域的政策常常會因路徑依賴而難以在政策框架上發(fā)生重大變革。因此，在結(jié)合需求—供給—環(huán)境三維分析框架對我國人才引進(jìn)政策比較研究的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，人才引進(jìn)政策工具突破性的轉(zhuǎn)變往往難以實(shí)現(xiàn)。更多的技術(shù)性邊際調(diào)整應(yīng)該在未來被廣泛運(yùn)用，即在基本政策工具結(jié)構(gòu)緩慢調(diào)整的情況下，應(yīng)改革某些具體人才引進(jìn)管理[23]，如建立專業(yè)規(guī)范的人才市場，改革戶籍制度，加強(qiáng)城市本土人才的教育投入，改進(jìn)職稱職務(wù)評審體系，增強(qiáng)人力資本存量投資等。

本文對人才引進(jìn)政策工具進(jìn)行需求面、供給面及環(huán)境面的三維劃分以解讀我國地方政府間引才競爭的特征和目前存在的缺陷，并從政策工具的運(yùn)用角度提出改善建議。對人才引進(jìn)實(shí)踐而言，要在全球知識經(jīng)濟(jì)時代的背景下提升我國人才競爭力及城市競爭力，把握三維分析框架下政策工具的組合運(yùn)用、施力重心及技術(shù)性邊際調(diào)整，強(qiáng)化對人才的精準(zhǔn)激勵作用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)引進(jìn)和內(nèi)涵式引才仍有巨大的探討空間。