加強檢察建議剛性提升法律監(jiān)督質(zhì)效

關鍵詞 檢察建議 剛性 監(jiān)督

作者簡介：高宇，天津市西青區(qū)人民檢察院，辦公室主任。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.287

檢察機關注重加強檢察建議工作，制定實施《檢察建議工作管理辦法》，通過嚴格辦理程序、有力跟進監(jiān)督、建策社會治理，助推寬領域法律監(jiān)督質(zhì)效提升。提出建議收到回復達到1：1是追求的效果，讓每一份檢察建議都能對癥下藥、落地落實，是社會治理的一種“良方”。

一、 全口徑歸集管理，助推規(guī)范性建設

一是統(tǒng)一標準，完善制發(fā)準備。以實行分類、規(guī)范、動態(tài)管理為目標，在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的基礎上，制發(fā)本級檢察建議工作管理辦法。對涉及再審檢察建議等六類檢察建議的制發(fā)原則、情形要件、文書格式、責任劃分等作出細化規(guī)定，加強可操作性，指導制發(fā)主體按照統(tǒng)一的工作標準開展檢察建議工作。二是系統(tǒng)發(fā)力，強化流程規(guī)制。要求各業(yè)務部門制發(fā)檢察建議在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中進行，全程留痕、全程監(jiān)督，具體運行方式為：承辦檢察官經(jīng)過調(diào)查分析進行先期起草;針對社會治理類檢察建議，綜合業(yè)務部對內(nèi)容合法性、說理性進行審核;檢察長審批決定或者提請檢察委員會討論決定;以院名義送達有關單位;檢察建議書、回復函入卷歸檔，復印件報綜合業(yè)務部備案。制發(fā)環(huán)節(jié)以綜合業(yè)務部為軸線樞紐，強調(diào)各部門分工協(xié)作，保證檢察建議質(zhì)量。三是優(yōu)化導向，注重評價運用。制發(fā)檢察建議必須進行統(tǒng)一登記編號、分類統(tǒng)計，定期對檢察建議的質(zhì)量進行評查，對檢察建議工作情況進行綜合分析和評估，形成評估報告，提請檢委會審議通過后，向責任部門反饋，實現(xiàn)對檢察建議工作的“體檢”，倒逼檢察建議規(guī)范性建設。

二、夯實案件化辦理，保障建議做成剛性

一是主動作為，逐件評估。檢察機關以上率下實行監(jiān)督工作一體化，檢察官在辦案中積極發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索、職務犯罪線索和公益訴訟線索，各部門在工作中發(fā)現(xiàn)各類檢察建議線索，按流程要求移送對口部門啟動評估工作。所有公訴案件結(jié)案后都對是否有制發(fā)檢察建議的必要性作出評估，對涉及綜合治理類檢察建議的案件召開員額檢察官會議進行討論，依案件化辦理流程啟動辦理程序。對建議制發(fā)的必要性與業(yè)務部門提前進行綜合分析，對已辦結(jié)公訴案件逐件評估，上下級院共同評估后制發(fā)檢察建議，包括綜合治理類檢察建議和案件完善類檢察建議。二是嚴格把關，防止濫用。以“偵查思維”推進法律監(jiān)督工作，制作《檢察建議調(diào)查辦理證據(jù)指引》，對各類檢察建議在調(diào)查辦理階段如何取證分別作出證據(jù)指引，分類列明證據(jù)標準，規(guī)范檢察建議調(diào)查核實工作。將糾正違法檢察建議、社會治理類檢察建議交由法律政策研究部門審核，對文書格式、必要性、合法性、說理性進行全面審核、統(tǒng)一把關，對文書使用不當、內(nèi)容釋法說理不夠等情形逐項列明意見建議。對送審的檢察建議統(tǒng)一制作臺賬和《審核意見反饋登記表》，記錄審核意見的主要內(nèi)容和業(yè)務部門反饋意見。針對檢察建議執(zhí)法過程中存在的問題提出各類意見建議20余條，不同意制發(fā)檢察建議3件。三是納入考核，評查追責。將檢察建議辦理情況納入員額檢察官的辦案數(shù)量考核內(nèi)容，在檢察官辦案情況統(tǒng)計表上增設“檢察建議案件辦理”欄目，使檢察建議成為檢察官履行監(jiān)督職責的重要手段。將檢察建議案件質(zhì)量納入案件質(zhì)量評查范圍，成立專班進行評查，設立考核其實年份，案件類型，例如對公益訴訟案件進行逐案評查，對行政機關整改落實情況進行隨機抽查，對掃黑除惡檢察建議開展聯(lián)合評查。針對評查發(fā)現(xiàn)的問題召開專題會議進行剖析，分析成因，制作評查通報，建立基層院檢察建議評查情況溝通機制，及時反饋問題，督促整改。

三、新理念實戰(zhàn)運用，助推剛性化落實

一是變“直奔整改”為“說理論證”。改變以往檢察建議格式簡略、語言單調(diào)、篇幅內(nèi)容集中于整改建議的情形，更加重視檢察建議作為系統(tǒng)性工作，其中的調(diào)查研究過程、相關論證意見、選擇策略依據(jù)等，體現(xiàn)檢察建議的說理性和論證性。在論證工作中引入專家機制，借力檢察業(yè)務專家或者檢察系統(tǒng)外法學專家、行業(yè)經(jīng)驗人士等“外腦”力量，提高檢察建議可信度。如辦理的轄區(qū)內(nèi)某中學在校學生聚眾斗毆案件，涉案學生達65人之多，涉事地區(qū)影響惡劣，為審慎開展未成年人刑事檢察，區(qū)院邀請教育、關工、團委、婦聯(lián)等多個部門負責同志，及部分人大代表、政協(xié)委員，對罪錯未成年人臨界教育、分級處遇和保護處分制度等提出意見，完整表述于向涉案學校的檢察建議之中，收到良好反饋。二是變“文來文往”為“人來人往”。加強檢察建議跟蹤督促工作，強調(diào)各業(yè)務部門在發(fā)出檢察建議后，主動加強與被建議單位的溝通交流，防止“一發(fā)了之”、影響監(jiān)督效果。完善送達制度，分情況采用宣告送達、約談送達等方式，公開示證說理，聽取對方意見，展示檢察建議工作權(quán)威性;創(chuàng)新公開制度，對民事監(jiān)督、行政監(jiān)督、公益訴訟工作領域檢察建議，實現(xiàn)在12309檢察服務中心電子屏幕全部公開，接受各界群眾對檢察建議質(zhì)量和執(zhí)行情況的質(zhì)詢;探索訴前聯(lián)席會議，對建議對象為多個機關或組織、團體的情形，主動牽頭召集相關部門聯(lián)席碰面，共同商討問題整改方案，把矛盾問題協(xié)商、穩(wěn)妥、全面地解決在訴前階段，以更加高效的方式促進檢察建議落實。三是變“具體建議”為“類案監(jiān)督”。突破查糾問題泛泛、整改建議了了的工作惰性，引導承辦主體從表外現(xiàn)象深入矛盾本質(zhì)，找出關聯(lián)性、深層次原因，從個案性的具體建議向宏觀性類案監(jiān)督逐步過渡，追求“辦理一案、治理一片、惠及一方”的檢察建議效果。如區(qū)院以2014年至2018年五年間向區(qū)公安分局制發(fā)的書面糾正違法通知書及檢察建議書為樣本，進行實證分析與總結(jié)，針對公安機關在偵查工作中存在的一系列突出性、典型性問題制發(fā)專門檢察建議。該整體建議中，對涉毒案件取證問題高發(fā)，基層公安人員取證經(jīng)驗不足的問題，提出“加強禁毒部門指導工作、排查再犯罪治安隱患”的細目性建議，得到區(qū)委主要領導的密切關注，后續(xù)推動形成了關注毒品再犯人員動態(tài)、加大綜治宣傳力度、完善社會保障制度的地方?jīng)Q策，擴大了檢察建議影響力。

四、社會面檢察治理，助推公權(quán)力監(jiān)督

一是銜接公益訴訟。檢察建議作為公益訴訟的前置程序，通過切實發(fā)揮其在協(xié)調(diào)各方力量、促進自然資源保護和生態(tài)環(huán)境保護等民生領域的重大作用，實現(xiàn)檢察監(jiān)督在抗訴、糾正違法通知、檢察意見之外的監(jiān)督格局。如區(qū)院辦理的某公路側(cè)溝重金屬污染案，針對環(huán)境受污染和公共利益受損情況，先后向環(huán)境保護局、鎮(zhèn)政府、公路局制發(fā)檢察建議，提出整改措施，并對轄區(qū)內(nèi)10個街鎮(zhèn)第二次制發(fā)檢察建議，建議加大巡查執(zhí)法力度、保證區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量。目前相關單位已對受損環(huán)境進行全面治理、完成修復，國家利益和社會利益得到有效維護。二是保障行業(yè)自律。擴大檢察建議在參與社會綜合治理的邊界，通過對社會組織、社會團體、群眾自治組織及企事業(yè)單位等制發(fā)社會治理型檢察建議，保障行業(yè)自律、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境、服務發(fā)展大局。如針對垃圾污染和“防塵網(wǎng)”對高鐵運營造成的安全隱患，區(qū)院向津保鐵路有限責任公司制發(fā)了檢察建議，建議其作為涉案土地的產(chǎn)權(quán)單位，應積極履行保護、管理和合理利用涉案土地的職責，盡快做好對涉案地塊的規(guī)劃使用工作，當日就收到正式復函。三是消除法治隱患。發(fā)揮檢察建議在“已成犯罪事實”到“可以避免預防”的履職觀念轉(zhuǎn)變，著力維護群眾的法治公益。如區(qū)院在辦理一起盜竊犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)中國移動通信集團下屬某公司存在業(yè)務員明知手機卡并非辦卡人使用卻為其辦卡，并大量出售的現(xiàn)象，極易導致手機卡被用于違法犯罪用途，遂向該公司制發(fā)檢察建議，要求其嚴格執(zhí)行《電話用戶真實身份信息登記規(guī)定》，并對已辦理的手機卡進行回訪清查，完善管理監(jiān)督制度，杜絕類似行為發(fā)生。