中美國際學(xué)生法律法規(guī)比較研究

張林華 時(shí)玥

關(guān)鍵詞 中美國際學(xué)生 法律法規(guī) 富布萊特法案

基金項(xiàng)目：中國高等教育協(xié)會外國留學(xué)生教育管理分會2016-2017年來華留學(xué)教育科學(xué)研究課題“研究型大學(xué)來華留學(xué)預(yù)科教育課程體系研究”。

作者簡介：張林華，同濟(jì)大學(xué)國際文化交流學(xué)院助教，研究方向：來華留學(xué)教育;時(shí)玥，同濟(jì)大學(xué)國際文化交流學(xué)院助教，研究方向：國際學(xué)生思想教育。

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.245

黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。當(dāng)前，教育領(lǐng)域改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，各級高校的教育理念、教育方式和發(fā)展方向都發(fā)送深刻變化，急需全面推進(jìn)依法治校，不斷完善現(xiàn)代大學(xué)制度。高校不但應(yīng)在依法治校方面發(fā)揮主體作用，而且應(yīng)不斷提高法制化水平。近年來，來華留學(xué)教育方興未艾，許多政府層面的法律法規(guī)初步建立。高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)來華留學(xué)教育的發(fā)展形勢，積極作為，提高管理水平與效益，在維護(hù)教師隊(duì)伍、留管干部和國際學(xué)生各方合法權(quán)益的同時(shí)，全面提高國際學(xué)生人才培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育國際化。

面向高校國際學(xué)生的中國法律法規(guī)教育是一項(xiàng)與社會有著緊密復(fù)雜聯(lián)系的工作，不但要依靠社會力量，還要平衡中外學(xué)生之間的利益關(guān)系，還要調(diào)節(jié)社會輿論對來華留學(xué)教育的關(guān)注。另外，來華留學(xué)教育的國際化屬性進(jìn)一步促進(jìn)全社會法治水平的提高與進(jìn)步，教育管理法制化是我國高等教育水平受到國際認(rèn)可的必要條件。因此，作為國際學(xué)生輔導(dǎo)員以及留學(xué)生管理人員，必須要具備法治思維與法治能力，熟悉和掌握與國際學(xué)生相關(guān)的法律法規(guī)，推進(jìn)高校校內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)。

一、中國面向國際學(xué)生的法律法規(guī)

（一）發(fā)展沿革

當(dāng)前，我國關(guān)于國際學(xué)生管理的法律法規(guī)主要涉及三個(gè)層面：全國人民代表大會制定的法律、國務(wù)院有關(guān)部門制定的行政法規(guī)及最高人民法院的司法解釋和地方政府制定的相關(guān)法律。

第一層次是全國人大制定的相關(guān)法律包括：《中華人民共和國出境入境管理法》（2012通過）、《中華人民共和國教育法》（2015修正）、《中華人民共和國高等教育法》（2015修正）。其中，《中華人民共和國教育法》第八章第六十七條和第六十九條，明確規(guī)定了開展教育對外交流與合作的基本準(zhǔn)則。《中華人民共和國高等教育法》第一張第十二條、第四章第三十六條、第八章附則中規(guī)定高校教育國際交流與合作的行為。

這些法律以及相關(guān)條款專門針對國際學(xué)生在內(nèi)的教育對外交流與合作的基本原則以及外國人出境入境管理進(jìn)行了規(guī)范。

第二層次的行政法規(guī)和司法解釋分為兩個(gè)方面：一是適用于所有外國人的，包括《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》（1994通過）、《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（2010修改）、《中華人民共和國外國人入境出境管理?xiàng)l例》（2013通過）、《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》（2017修改）。其中，《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》第七條規(guī)定國際學(xué)生在中國宗教院校留學(xué)的處理依據(jù)?！吨腥A人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第十四條規(guī)定國際學(xué)在中國宗教院校留學(xué)須符合教育部42號令的有關(guān)規(guī)定。二是專門適用國際學(xué)生的，包括《關(guān)于外國留學(xué)生憑<漢語水平證書>注冊入學(xué)的規(guī)定》（1995發(fā)布）、《中國政府獎(jiǎng)學(xué)金年度評審辦法》（2000印發(fā)）、《關(guān)于中國政府獎(jiǎng)學(xué)金的管理規(guī)定》（2001印發(fā)）、高等學(xué)校要求外國留學(xué)生購買保險(xiǎn)暫行規(guī)定（2007印發(fā)）、《普通高等學(xué)校外國留學(xué)生新生學(xué)籍和外國留學(xué)生學(xué)歷證書電子注冊試行辦法》（2008試行）、《教育部關(guān)于外國駐華使、領(lǐng)館人員隨任配偶入我高等學(xué)校學(xué)習(xí)有關(guān)規(guī)定的通知》（2008通知）、《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》（2017施行）。這些法規(guī)首先適用關(guān)于國際學(xué)生的專門規(guī)定，在沒有專門規(guī)定的情況下適用所有外國人的一版規(guī)定。

第三層次是地方人大和政府機(jī)關(guān)頒布的相關(guān)法規(guī)，包括《北京市關(guān)于外國留學(xué)生工作的若干規(guī)定》（2000頒布）、《北京市外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目管理暫行辦法》（2008施行）、《北京市外國留學(xué)生“一帶一路”獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目管理辦法（試行）》（2016施行）等。地方性法規(guī)只是針對本地區(qū)的相關(guān)情況進(jìn)行規(guī)定，其他問題依據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定施行。

（二）存在的問題

當(dāng)前，教育國際化事業(yè)不斷發(fā)展的同時(shí)，教育主管部門和高校都面臨許多新的問題。與教育發(fā)達(dá)國家相比，有關(guān)國際學(xué)生的法律法規(guī)從內(nèi)容和數(shù)量上還相對不足。急需不斷修訂和完善，提高高校法治化水平。

1.國際學(xué)生打工政策滯后

據(jù)了解，在部分國際學(xué)生中確實(shí)存在到校外擔(dān)任翻譯，或到語言培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、中小學(xué)、餐館等打工的現(xiàn)象，甚至有少部分國際學(xué)生從事一些低端工作。

一般情況下，盡管中國高校學(xué)費(fèi)相比發(fā)達(dá)國家較為低廉，但是由于我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，物價(jià)在幾十年內(nèi)上漲較快，自費(fèi)國際學(xué)生生活負(fù)擔(dān)普遍較重。許多來自發(fā)達(dá)國家的學(xué)生，他們沒有接受父母資助的習(xí)慣，主要靠借貸來支付留學(xué)的各項(xiàng)費(fèi)用?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的學(xué)生由于父母經(jīng)濟(jì)條件有限，往往不得不倚靠獎(jiǎng)學(xué)金維持學(xué)業(yè)，較難承擔(dān)相對昂貴的留學(xué)費(fèi)用。這些國際學(xué)生不但具有在校內(nèi)外勤工助學(xué)的需求，且允許國際學(xué)生勤工助學(xué)符合國際慣例。為此，應(yīng)參考其他國家經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際，盡快出臺相關(guān)規(guī)定。

2.“三非”國際學(xué)生處罰較輕

“三非”是指根據(jù)《中華人民共和國外國人入境管理?xiàng)l例》規(guī)定，存在非法入境、非法居留、非法就業(yè)的國際學(xué)生。近年來，許多國際學(xué)生因各種原因，非法在華居留時(shí)有發(fā)生。按照現(xiàn)行規(guī)定，對非法居留的國際學(xué)生處每日500元，總額不超過1萬元的罰款或者5日以上15日以下居留。這種懲罰性的措施往往可行性不強(qiáng)，有的學(xué)生家境不算寬?；蛄銜r(shí)湊不齊罰款，導(dǎo)致處罰失去了意義。另一方面，國際學(xué)生在華非法就業(yè)層出不窮。據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，非法就業(yè)的，處5000元以上20000元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上15日以下居留，并處5000元以上20000元以下罰款。國際學(xué)生非法就業(yè)多以語言培訓(xùn)為主，通常由雇傭單位支付罰款，對其很難形成有效震懾。

二、美國面向國際學(xué)生的法律法規(guī)

（一）發(fā)展沿革

美國面向國際學(xué)生的法律隨著美國國際教育政策的變化而變化。

二戰(zhàn)后，美國出臺《1946年富布萊特法案》（The Fulbright Act of 1946），該法案是1944年通過的《剩余物資法》的修正案，主要內(nèi)容是授權(quán)當(dāng)時(shí)的美國政府可以利用出售二戰(zhàn)后的剩余物資換取的資金作為國際教育交流資金，資助非美國人民到美國、夏威夷、阿拉斯加、波多黎各以及維京群島等地學(xué)習(xí)、研究、教學(xué)或從事其他與教育相關(guān)的活動(dòng)。在此之后，美國又接著出臺了《移民與國籍法案》（Immigration and Nationality Act，1952）、《1961年富布萊特——海斯法》Fulbright-Hays Act，1961）、《國際教育法》（The International Education Act，1966）、《教育交流促進(jìn)法案》（Educational Exchanges Enhancement Act，1990）。

“9·11”事件發(fā)生后，美國出臺了至關(guān)重要的《愛國者法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Actof 2001）、《加強(qiáng)邊境安全和簽證入境改革法案》（the Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002）。從此以后，美國國際教育發(fā)展暫時(shí)受到限。不但其他國家人員赴美留學(xué)的難度與日俱增，而且還限制留學(xué)生的學(xué)習(xí)專業(yè)和研究領(lǐng)域。這些限制性的政策對美國吸引優(yōu)質(zhì)國際生源產(chǎn)生了極大影響，引起新移民的普遍不滿。美國政府隨即調(diào)整了該政策。

（二）存在的問題

自從“9·11”恐怖襲擊以后，美國各大學(xué)致力于提高國際學(xué)生的安全和跟蹤措施，同時(shí)正在努力吸引具有較高研究需求領(lǐng)域的國際學(xué)生。當(dāng)前美國國際學(xué)生的法律法規(guī)領(lǐng)域面臨三個(gè)問題：國際學(xué)生的經(jīng)費(fèi)資助、國際學(xué)生的語言能力和新的永久居留獲得途徑。

1.國際學(xué)生的經(jīng)費(fèi)資助

近年來，越來越多的國際學(xué)生選擇赴美從事專門STEM領(lǐng)域?qū)W習(xí)和研究，并且延伸到與STEM相關(guān)技能和應(yīng)用領(lǐng)域。尤其是在STEM領(lǐng)域內(nèi)能夠提供研究助理和其他研究崗位的大學(xué)對國際學(xué)生極具吸引力。此外，通過國際學(xué)生本科教育可以為大學(xué)提供重要的收入來源。因此，國際學(xué)生在STEM學(xué)習(xí)的人數(shù)占比比較大。

另外，美國國內(nèi)對于STEM和非STEM的一個(gè)持續(xù)爭論長期存在，主要在于國際研究生能否獲得獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金。盡管這些國際研究生沒有資格接受政府的直接資助，但是他們中的大多數(shù)都接受了來自大學(xué)的工作崗位。與美國本土研究生相比，占比比較大。

2.國際學(xué)生的語言能力

由于國際學(xué)生的英語能力很差，美國國內(nèi)有人對國際學(xué)生的支持者提出批評。國際學(xué)生必須通過托?？荚?，以此證明他們能夠熟練運(yùn)用英語學(xué)習(xí)和研究。在有的亞洲國家發(fā)生了考試作弊事件。有的英語水平很差的學(xué)生花錢找人替考，以此取得英語水平證書，并申請進(jìn)入美國大學(xué)學(xué)習(xí)。美國大學(xué)在學(xué)生抵達(dá)美國之前，難以確定他們所獲得的英語水平證書是不是通過替考獲得的。盡管語言能力仍然是許多課程的一個(gè)問題，但是許多大學(xué)不接受有來自托福成績作弊的國家的學(xué)生申請研究生，或者要求申請者做額外的面試，并要求將面試成績作為錄取標(biāo)準(zhǔn)之一。

3.新的永久居留獲得途徑

在STEM及其相關(guān)培訓(xùn)領(lǐng)域的雇主發(fā)現(xiàn)，招聘那些在美國留學(xué)的國際畢業(yè)生有非常好的前景。因此，在STEM及其相關(guān)領(lǐng)域的畢業(yè)生中，美國本土畢業(yè)生越來越少，國際學(xué)生越來越多，本土美國學(xué)生與國際學(xué)生的比例逐步走低。對于那些持有F類非移民簽證的國際學(xué)生，可以選擇在公司培訓(xùn)期間與雇主建立聯(lián)系。畢業(yè)后的12個(gè)月內(nèi)，這些國際學(xué)生可以在美國公司實(shí)習(xí)，而無需更換簽證。一些公司認(rèn)為這種選擇很有吸引力，因?yàn)樗梢詭椭M(jìn)公司所需要的技能人才，與此同時(shí)不受到數(shù)量的限制或者是H-1B非移民技術(shù)工人簽證的嚴(yán)格限制。

對于那些選擇與雇主進(jìn)行選擇性培訓(xùn)的國際學(xué)生來說，這段培訓(xùn)期成為與雇主發(fā)展良好關(guān)系的寶貴機(jī)會，最終可能可以通過就業(yè)獲得永久居留。任何希望通過就業(yè)獲得合法永久居留（LPR）身份來到美國的外籍人士必須讓雇主提交一份申請書。由于在STEM培訓(xùn)的畢業(yè)生中，美國本土畢業(yè)生對國際學(xué)生的比例越來越低，一些雇主傾向于延長選擇性培訓(xùn)期，并為在美國高等教育結(jié)構(gòu)學(xué)習(xí)的國際學(xué)生創(chuàng)造了獲得永久居留（LPR）申請的直接途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1]李聯(lián)明.后“9·11”時(shí)代美國高等教育國際化新發(fā)展研究[D].南京大學(xué)博士論文，2012：63.

[2]馬毅飛.中美國際教育政策研究——基于比較視角的理論與實(shí)例分析[D].華東師范大學(xué)博士論文，2014：55.

[3]靜煒.二戰(zhàn)至20 世紀(jì)末美國國際學(xué)生政策變遷[J].教育發(fā)展研究，2012：63-67.

[4]許軍珂.關(guān)于完善外國留學(xué)生法制化管理的幾點(diǎn)建議[J].河北北方學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010：70-73.

[5]陳強(qiáng)，王恩林.國際學(xué)生教育管理實(shí)務(wù)（來華留學(xué)篇）[M].天津：天津大學(xué)出版社，2015：20.