淺議檢察機關在食品安全領域的職能調整

張晴 張嘯遠

關鍵詞 檢察機關 食品安全 職能調整 公益訴訟

作者簡介：張晴，宿州市埇橋區(qū)人民檢察院;張嘯遠，宿州市人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.362

食品安全問題引起國人的重視始于2008年的“三鹿奶粉”事件，含三聚氰胺的三鹿奶粉導致嬰兒變成“大頭娃娃”，輿論一片嘩然。但是經(jīng)過11年的整治，食品安全的形勢仍然不容樂觀。2019年，三全、金鑼、科迪等11企業(yè)的產(chǎn)品樣品被相關部門檢出非洲豬瘟病毒核酸陽性。2019年的“3.15”晚會，又曝光了辣條和土雞蛋兩個重大食品安全隱患。

司法機關的數(shù)據(jù)也能反映食品安全問題的嚴重性，根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)查詢的數(shù)據(jù)，僅2017、2018兩年，全國就有生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品案2612件;生產(chǎn)、銷售有毒有害食品案4036件。檢察機關如何將新增的公益訴訟檢察職能與刑事檢察職能相結合，保障人民群眾“舌尖上的安全”，是一個重要的研究方向。

一、檢察機關在食品安全領域的職能

（一）強化刑事訴訟檢察職能

因國家監(jiān)察體制改革，檢察機關的職務犯罪部門整體轉隸，檢察機關已經(jīng)不再偵查食品安全領域的貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪，在辦案過程中發(fā)現(xiàn)相關線索，也要移送監(jiān)察部門進行調查。當然，轉隸對檢察機關在食品安全領域發(fā)揮作用的影響并不大，因為從食品安全案件的數(shù)量來說，普通刑事案件的數(shù)量遠遠高于職務犯罪案件的數(shù)量。長期以來，檢察機關在食品安全領域是以刑事訴訟檢察為主，職務犯罪檢察為輔。

具體來說，檢察機關在普通食品安全刑事案件中發(fā)揮以下作用：刑事立案檢察監(jiān)督，監(jiān)督公安機關對食品安全案件立案或者撤銷案件;審查逮捕與審查起訴，對公安機關移送的食品安全案件進行審查，決定是否逮捕與是否起訴;出庭支持公訴與審判活動監(jiān)督，出席法庭支持公訴并對庭審活動進行法律監(jiān)督;刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督，對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的執(zhí)行進行法律監(jiān)督。

（二）新增民事、行政公益訴訟職能

2017年7月1日，修改后的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》正式施行。兩部訴訟法修改的亮點之一就是正式確立了檢察機關的行政公益訴訟權和民事公益訴訟權。2018年12月25日，最高人民檢察院通報了檢察公益訴訟十大典型案例，其中四起都是食品藥品領域的案件。這四起典型案例分別是：北京市海淀區(qū)網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案;寧夏回族自治區(qū)中寧縣校園周邊食品安全公益訴訟案;福建省閩侯縣食用油虛假非轉基因標識公益訴訟案;江西贛州市人民檢察院訴郭某某等人生產(chǎn)、銷售硫磺熏制辣椒民事公益訴訟案。因為食品安全案件的特殊性，侵犯的不特定多數(shù)人的權益，以往由于個體的被侵害人很少提起訴訟，導致不法企業(yè)或個人逍遙法外，所以檢察機關的公益訴訟職能對食品安全案件有天熱的適用性?？梢灶A見，公益訴訟制度將在以后的食品安全領域發(fā)揮更大的作用。

（三）刑事附帶民事公益訴訟職能

2018年3月1日，最高法、最高檢發(fā)布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理”，明確了檢察機關具有刑事附帶民事公益訴訟職能。其實這一規(guī)定只是《刑事訴訟法》第九十九條：“如果國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”的必要延伸。這一職能的確立，打通了檢察機關內(nèi)部刑事檢察部門與公益訴訟部門之間的壁壘，凸顯了檢察一體化辦案體制的優(yōu)越性，同時拓展了發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的案源。

二、刑事檢察職能在食品安全領域的發(fā)展方向

（一）注重行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺的運用

食品安全刑事案件的一個重要來源是行政機關在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)并移送公安機關，但行政機關以罰代刑、有罪不究的情況屢見不鮮。2011年，為督促行政機關及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理，檢察機關會同公安機關和有關行政執(zhí)法機關探索實行“兩法銜接”工作機制。兩法銜接信息共享平臺就是利用政務網(wǎng)的現(xiàn)有網(wǎng)絡、設施和有關數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各行政執(zhí)法機關與司法機關之間實現(xiàn)執(zhí)法資源共享。檢察機關應加強信息共享平臺的運用，形成行政執(zhí)法和刑事司法整體工作合力。一方面，督促行政機關及時填錄案件信息;另一方面，充分搜索平臺中可能涉嫌刑事犯罪的案件線索，發(fā)現(xiàn)案件線索后監(jiān)督公安機關立案偵查。

（二）做好刑事偵查活動監(jiān)督，保障食品安全案件質量

在以審判為中心的刑事訴訟改革背景下，案件質量的好壞很大程度上取決于在案的證據(jù)。但司法實踐中，因為食品安全案件的專業(yè)性，偵查機關往往存在取證遲滯甚至取證缺失的情況。而且偵查機關在取證時還要注意行政機關提取的言詞證據(jù)不能直接在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，需要由公安機關再次取證轉化的問題。為確保審判的效果，提高案件的質量，對于重大疑難復雜的食品安全案件，檢察機關要主動提前介入，引導偵查人員全面取證。同時，對于偵查活動中的違法行為，要發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議書，通知偵查機關及時整改。

（三）組建專業(yè)化辦案團隊，借力“外腦”提升辦案質效

食品安全領域的案件主要涉及兩個罪名，生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪。這就需要對涉案的食品是否為不符合安全標準的食品、有毒有害的食品作出判斷，而作出判斷或者審查判斷是否準確都需要專業(yè)知識，這些知識往往是辦案人員所欠缺的。因此，在食品安全案件多發(fā)的地區(qū)，抽調業(yè)務骨干，組建專業(yè)化辦案團隊勢在必行。另外，根據(jù)最高檢《關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》，可以聘請有專門知識的人參與辦案，借助外腦的專業(yè)知識對案件關鍵情節(jié)把關。

（四）強化刑事裁判監(jiān)督，避免食品安全案件輕刑化處理

從以往食品安全案件的裁判結果來看，部分案件的被告人被判處緩刑，并處的罰金數(shù)額也整體偏低。在社會效果上，遠遠達不到“打擊一個、教育一片”的威懾效果。為實現(xiàn)刑法的特殊預防與一般與反，確保被告人罰當其罪，檢察機關要做好兩方面的工作。一方面要根據(jù)被告人的法定量刑情節(jié)和酌定量刑情節(jié)，在庭審時提出較為準確的量刑建議;另一方面對量刑畸輕的案件，要堅決的提出抗訴，請求二審法院正確量刑。

三、公益訴訟檢察職能在食品安全領域的發(fā)展方向

（一）平衡刑事檢察與公益訴訟檢察發(fā)展力度

最高檢以反貪職能轉隸為契機，以內(nèi)設機構改革為突破口，著力破解“重刑輕民”，提出刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展的大目標。但長期以來，檢察機關的優(yōu)勢資源都大量的投入在刑事檢察部門上，對于民行部門及新成立的公益訴訟部門投入不足，這一問題在基層檢察院或者案多人少地區(qū)的檢察院尤其突出。要解決這一難題，首先要求檢察機關的領導認識到公益訴訟工作的重要性，才能選拔優(yōu)秀人才充實到公益訴訟部門。

（二）多渠道拓展食品安全公益訴訟案件的線索來源

巧婦難為無米之炊，檢察機關辦理食品安全公益訴訟案件需要充足的案件線索，但是因為公益訴訟相對檢察機關其他業(yè)務來說還是一個比較年輕的事物，所以案件線索來源一直是一個重要的問題。當前要在食品安全領域拓展案件線索來源，可以從以下五個方面入手：

一是在檢察機關內(nèi)部挖掘案件線索，從刑事檢察、民事行政檢察等部門的辦案過程中發(fā)現(xiàn)案件線索，其他部門的辦案人員也建立發(fā)現(xiàn)食品安全公益訴訟案件線索主動移送的意識。

二是在控告申訴檢察部門的接訪和舉報中獲取案件線索，檢察機關的控申部門設有來訪群眾接待窗口以及圍繞12309建立的一整套電話、網(wǎng)站等案件線索受理機制，可以從中篩選出食品安全公益訴訟案件的相關線索。

三是在與行政機關聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)案件線索，無論是從專業(yè)性還是認知度來說，與行政機關開展聯(lián)合執(zhí)法，借助行政執(zhí)法人員的專業(yè)力量發(fā)現(xiàn)案件線索都是一件事半功倍的事情。

四是與本地的消費者權益保護協(xié)會建議信息共享機制，因為消費者受到食品安全方面的侵害，很可能向消費者協(xié)會投訴，所以可以定期從消費者協(xié)會獲取相關線索并進行篩選查證。

五是從輿論媒體的新聞報道中發(fā)現(xiàn)案件線索，隨著網(wǎng)絡及自媒體的發(fā)展壯大，輿論媒體的公共監(jiān)督功能越發(fā)強大，檢察機關可以從媒體對食品安全的相關報道中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。

（三）加強公益訴訟訴前程度的監(jiān)督剛性

根據(jù)公益訴訟試點地區(qū)的相關數(shù)據(jù)，公益訴訟最終以訴訟程序結案的案件僅占訴前程序案件的11.6%、占案件線索數(shù)的8.9%。絕大多數(shù)的案件是以訴前程序結案。在食品安全領域，要做好下面三個方面的工作，以加強檢察機關訴前程序的監(jiān)督剛性：

一是提高發(fā)出檢察建議的質量，在對案件事實和法律法規(guī)充分了解的前提下，針對案件事實釋法說理，準確提出行政機關在食品安全領域執(zhí)法中存在的問題。

二是對于收到檢察建議后仍不整改的行政機關，可以與本級政法委或上級主管部門進行溝通，督促該行政機關進行整改。

三是對于整改后仍然不見效果的行政機關，可以向黨委政府作出專題匯報，或者通過人大執(zhí)法檢查、政協(xié)民主監(jiān)督等方式，對相關行政機關施加解決問題的壓力。盡量讓問題在訴前程序中得以解決，畢竟公益訴訟提起訴訟是解決問題最后的選項。