民辦教育新法新政背景下我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展現(xiàn)狀與走向

姚侃

摘要：2016年以來(lái)，我國(guó)民辦教育新法新政相繼實(shí)施，確立了民辦教育分類(lèi)管理的基本邏輯，同時(shí)也確認(rèn)了教育營(yíng)利的合法性。在新《民辦教育促進(jìn)法》起步實(shí)施的背景下，獨(dú)立學(xué)院作為民辦學(xué)校類(lèi)型中的一個(gè)特殊群體，必須擺脫過(guò)去轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程慢的局面，進(jìn)入到加速轉(zhuǎn)設(shè)、全面清理的新階段。應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、分類(lèi)指導(dǎo)、適度放寬，將成為新一輪獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的風(fēng)向標(biāo)。

關(guān)鍵詞：民辦教育;獨(dú)立學(xué)院;轉(zhuǎn)設(shè);趨勢(shì)

一、民辦教育新法新政的出臺(tái)與實(shí)施

2016年11月7日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）修正案。同年12月29日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)，簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院30條），中共中央同日頒布了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》（中辦發(fā)〔2016〕76號(hào)）。2017年9月1日，新《民促法》落地實(shí)施，標(biāo)志著民辦教育分類(lèi)管理四梁八柱性質(zhì)的法律框架已經(jīng)搭起，教育營(yíng)利的合法性得以確認(rèn)。

新《民促法》，歷經(jīng)三次會(huì)審，艱難出臺(tái)，也從一個(gè)側(cè)面預(yù)示了進(jìn)入正式實(shí)施階段的新法新政，并不可能一帆風(fēng)順。事實(shí)不出所料。按照教育部當(dāng)初的工作設(shè)想，從2016年11月7日通過(guò)修正案到2017年9月1日新法正式實(shí)施，中間的大半年時(shí)間，正是預(yù)留給各省醞釀出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)的黃金窗口期。而實(shí)際上，沒(méi)有1個(gè)省在2017年9月1日前出臺(tái)本省實(shí)施意見(jiàn)，黃金窗口期變成了地方政策觀望期。截至一年后的2018年9月，全國(guó)也僅有三分之二的省份相繼發(fā)布了本省實(shí)施意見(jiàn)。與此同時(shí)，國(guó)家層面的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》修訂工作也是蹣跚前行，2018年8月，距新《民促法》實(shí)施接近一年，司法部才遲遲發(fā)布了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（征求意見(jiàn)稿）。如今，半年又過(guò)去了，眾望所歸的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》尚未公布實(shí)施。正是因?yàn)樽陨隙碌姆煞ㄒ?guī)體系尚不完善，特別是具有操作性的實(shí)施辦法或細(xì)則仍待字閨中，導(dǎo)致各地民辦學(xué)校分類(lèi)選擇、稅費(fèi)優(yōu)惠、重新登記等具體實(shí)施工作的總體進(jìn)程遲緩，個(gè)別地方亦出現(xiàn)由于上位法或相關(guān)政策不明確而暫停民辦學(xué)校審批發(fā)證、民辦學(xué)校無(wú)法重新選擇等非正?，F(xiàn)象。

由此可見(jiàn)，新《民促法》以及相關(guān)配套法律法規(guī)的制定與實(shí)施，在艱難中出臺(tái)，在困頓中緩進(jìn)，在猶疑中挪行。這一現(xiàn)象，不僅發(fā)生在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也同樣存在，具有普遍性、傳導(dǎo)性、共通性。這一狀況的出現(xiàn)，體現(xiàn)了政策制定者與政策相對(duì)人錯(cuò)綜復(fù)雜、交叉往復(fù)、此消彼漲的博弈過(guò)程與膠著狀態(tài)，也在一定程度上反映出當(dāng)營(yíng)利性辦學(xué)與非營(yíng)利性辦學(xué)選擇了分道揚(yáng)鑣后造成的人性迷失、信念崩塌與潛在對(duì)抗。

二、我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展現(xiàn)狀

獨(dú)立學(xué)院，是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校，性質(zhì)上歸屬民辦本科高校，是我國(guó)民辦教育發(fā)展歷程中的一只“獨(dú)角獸”。

（一）我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的總體情況

截至2017年，全國(guó)本科院校1243所，其中獨(dú)立學(xué)院265所，占比為21.3%。獨(dú)立學(xué)院教職工16.2萬(wàn)人，其中專(zhuān)任教師12.2萬(wàn)人，具有副高以上職稱專(zhuān)任教師4.58萬(wàn)人，占37.5%;在校生248.5萬(wàn)人，其中本科238.3萬(wàn)人，專(zhuān)科10.1萬(wàn)人。各省份（按學(xué)校由多到少排序，海南、西藏?zé)o）分布如下。

（二）我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的歷史沿革

20世紀(jì)90年代，一批由公辦高校創(chuàng)辦的國(guó)有民營(yíng)二級(jí)學(xué)院在江浙一帶悄然興起，隨后這一辦學(xué)模式迅速遍布全國(guó)。到2003年，這類(lèi)學(xué)院達(dá)300多所，教育部于當(dāng)年發(fā)布《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》（教發(fā)[2003]8號(hào)），為其正名為“獨(dú)立學(xué)院”，并提出“五獨(dú)立”（獨(dú)立校園和基本辦學(xué)設(shè)施，獨(dú)立教學(xué)組織管理，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)，獨(dú)立財(cái)務(wù)核算）要求。2006年，教育部《關(guān)于“十一五”期間普通高校設(shè)置工作的意見(jiàn)》，首次提出獨(dú)立學(xué)院“轉(zhuǎn)設(shè)”的概念，引導(dǎo)符合條件的獨(dú)立學(xué)院按高校設(shè)置程序可轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的民辦普通本科高校。2008年，教育部印發(fā)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部第26號(hào)令），提出5年過(guò)渡期的規(guī)定，按照“只減不增”的總體思路，分“考察驗(yàn)收合格發(fā)證辦學(xué)、符合條件轉(zhuǎn)設(shè)、充實(shí)辦學(xué)條件繼續(xù)辦學(xué)”三類(lèi)情形存續(xù)發(fā)展。

在2008～2013年的5年間，全國(guó)315所獨(dú)立學(xué)院，僅有23所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校，占總數(shù)的7.3%。鑒于此，2013年5月，教育部將獨(dú)立學(xué)院規(guī)范驗(yàn)收的時(shí)間延遲到2016年，要求近300所獨(dú)立學(xué)院在“十二五”期間按照“基本符合要求、擬停辦與暫緩驗(yàn)收”三類(lèi)情形完成驗(yàn)收。

2013年以后，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的進(jìn)度有所加快，截至2016年，全國(guó)共有61所（含2013年之前的23所）獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)，占總數(shù)的19%?？傮w來(lái)看，轉(zhuǎn)設(shè)比例仍然偏低，且轉(zhuǎn)設(shè)高校在區(qū)域分布上相對(duì)集中在東北地區(qū)的黑龍江、吉林、遼寧，以及湖北、河南、四川等省，而江蘇、浙江、河北、廣東、湖南等獨(dú)立學(xué)院大省轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量極少。[1]

2017年教育部高校設(shè)置工作處于暫停狀態(tài)，2018年河北、安徽、福建、吉林4省各提出一所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，教育部6月對(duì)前面3所獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了公示，12月對(duì)第4所獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了公示，至今仍未正式發(fā)文?？梢哉f(shuō)，2017年之后的兩年多時(shí)間，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作又進(jìn)入了“寒冬”。

三、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)緩慢的原因分析

根據(jù)辦學(xué)主體差異，獨(dú)立學(xué)院有5種實(shí)際辦學(xué)模式：一是公辦高校獨(dú)家舉辦（俗稱“校中?！保?二是公辦高校與地方政府合作舉辦;三是公辦高校與地方政府、國(guó)有企業(yè)合作舉辦;四是公辦高校與民營(yíng)企業(yè)合作舉辦;五是公辦高校與個(gè)人合作舉辦。前3種模式，沒(méi)有民營(yíng)資本參與辦學(xué)，僅在收費(fèi)上參照民辦高校的高收費(fèi)（成本收費(fèi)原則），從本質(zhì)上講，屬“公辦性質(zhì)”的獨(dú)立學(xué)院。[2]后兩種模式，以非國(guó)有的社會(huì)組織或個(gè)人辦學(xué)為主導(dǎo)，公辦高校大多以品牌、部分師資及管理的方式參與辦學(xué)并收取管理費(fèi)（10%～20%不等），是真正意義上的獨(dú)立學(xué)院。

（三）轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：適度放寬

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的主要障礙包括辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、投資方與母體學(xué)校難以達(dá)成共識(shí)兩方面。近年來(lái)，一些地方的獨(dú)立學(xué)院雖有轉(zhuǎn)設(shè)意愿，但由于教育部在轉(zhuǎn)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、條件上始終沒(méi)有放松，直接導(dǎo)致了轉(zhuǎn)設(shè)工作停滯不前。為了進(jìn)一步提高我國(guó)高等教育毛入學(xué)率，近些年各地高校招生政策不斷調(diào)整，招生總數(shù)逐年增加，不少高校包括獨(dú)立學(xué)院已經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，生均辦學(xué)條件持續(xù)下降。因此，在這種背景下，如果要提高獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)率，就必須對(duì)原有的轉(zhuǎn)設(shè)條件作出動(dòng)態(tài)調(diào)整。[4]原則上，體現(xiàn)軟實(shí)力的師資要求（高學(xué)歷教師占比、高職稱教師占比、生師比）不太可能降低，但在一些偏硬件方面的生均指標(biāo)（比如生均占地面積、生均校舍、生均教學(xué)行政用房等），將有可能適當(dāng)調(diào)低標(biāo)準(zhǔn)或不作這方面的剛性限制，而只要求總面積、總的教學(xué)行政用房等條件。在方法策略上，可采取轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)適度降低要求或不作要求，待學(xué)校完成轉(zhuǎn)設(shè)后規(guī)定學(xué)校在一定過(guò)渡期內(nèi)再達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)核發(fā)辦學(xué)許可證作為調(diào)控手段。此外，對(duì)于母體高校提出管理費(fèi)、“分手費(fèi)”的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有法律法規(guī)或政策性文件予以支持，特別是2018年8月，司法部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》，其中提出：“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)，并不得利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得以品牌輸出方式獲得收益?！币虼耍?019年教育部如能如期出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，完全有可能按照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的精神，對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的母體高校獲取收益的問(wèn)題作出限制性規(guī)定，比如，不允許母體高校從獨(dú)立學(xué)院獲得收益、不得向獨(dú)立學(xué)院收取管理費(fèi)、制定獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)“分手費(fèi)”參考標(biāo)準(zhǔn)等。這些指導(dǎo)意見(jiàn)，將切實(shí)增強(qiáng)母體高校轉(zhuǎn)設(shè)意愿，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院舉辦者雙方縮小分歧，盡快達(dá)成轉(zhuǎn)設(shè)協(xié)議。

參考文獻(xiàn)：

[1]方偉華，劉貝貝.獨(dú)立學(xué)院續(xù)存與轉(zhuǎn)設(shè)的發(fā)展路徑研究[J].陜西教育（高教），2018（1）：32.

[2]吳晉，彭華安.獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)執(zhí)行的政策困境及其出路[J].教育理論與實(shí)踐，2016（36）：3-5.

[3]闕明坤，闕海寶.基于實(shí)證調(diào)查的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策研究[J].復(fù)旦教育論壇，2015（13）：87-93.

[4]闕明坤.我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究[J].教育研究，2016（3）：64-71.

（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）