我國民辦教育分類管理的邏輯理路、本質(zhì)屬性與價值選擇

黃炳超　肖昊

摘要：我國民辦教育實施分類管理是依法治校、規(guī)范發(fā)展的一項重大舉措，從法律法規(guī)層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關鍵問題，是對反對營利性教育傳統(tǒng)觀念的一種實踐性反思，也是民辦教育發(fā)展理念的創(chuàng)新性變革。新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》及其配套政策法規(guī)為深入推進“非營利性”和“營利性”分類管理提供了法律依據(jù)，為解決民辦教育領域不平衡不充分發(fā)展問題營造了制度環(huán)境，為民辦教育在國家教育分類體系中尋求了一條健康可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

關鍵詞：民辦教育;分類管理;邏輯理路;本質(zhì)屬性;價值選擇

改革開放40年來，我國民辦教育事業(yè)在改革開放春風帶來的時代“紅利”滋潤下如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。同時，民辦教育發(fā)展過程中也遇到了法人屬性不清晰、法律地位不平等、資源分配不均衡等一系列現(xiàn)實問題，這些成為了阻礙民辦教育健康發(fā)展的“制度困境”。馬克思唯物辯證法觀點認為，事物的發(fā)展是迂回曲折的，曲折性是事物發(fā)展過程中的顯著特征。新時代背景下，國家修訂并頒布實施《中華人民共和國民辦教育促進法》及其系列配套政策法規(guī)，開啟了民辦教育“非營利性”與“營利性”分類管理的新征程，體現(xiàn)了國家通過有效的制度安排科學合理地配置教育資源，分類管理的邏輯理路清晰可循、本質(zhì)屬性公平客觀、目標定位科學準確，為民辦教育在國家教育分類體系中尋求了一條健康可持續(xù)發(fā)展的路徑。

一、我國民辦教育分類管理的邏輯理路

歐美發(fā)達國家的私立教育發(fā)展一直走在全世界的前面，各國關于營利性學校的舉辦大多集中在私立高等教育領域。美國私立教育分類管理通過頒布《高等教育法案》《國內(nèi)稅收法》（Internal Revenue Code）等政策法規(guī)，提供政府資助、稅收優(yōu)惠和監(jiān)管的措施來實現(xiàn)，引導社會自主選擇舉辦不同類型的私立教育。英國通過頒布高等教育法案進行分類管理，立法允許設立營利性私立大學。澳大利亞實施教育分權(quán)制度，從州和地方政府層面給予營利性高等教育機構(gòu)合法生存空間，通過財政撥款和政府監(jiān)管來實現(xiàn)分類管理。日本頒布《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》，建立營利性學校特區(qū)，實現(xiàn)法律框架內(nèi)外分類管理?？偟膩碚f，歐美國家對私立教育發(fā)展的支持是比較明確的，私立教育發(fā)展較快的國家基本上都是通過教育立法的手段賦予營利性學校的合法地位，明確允許民營資本進入教育領域，同時加以扶持資助和監(jiān)督監(jiān)管。[1]

改革開放40年來，我國民辦教育事業(yè)在曲折中發(fā)展且不斷壯大，然而由于相關政策法規(guī)的缺失，導致民辦學校法律地位不平等、資源分配不均衡等現(xiàn)實問題逐步顯現(xiàn)，成為了阻礙其健康可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。新時代背景下，民辦教育實施分類管理是依法治校、規(guī)范發(fā)展的一項重大舉措，有利于鼓勵和引導民間資金進入教育領域，為各類民辦學校營造公平的政策環(huán)境，能夠有效促進民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。[2]經(jīng)過了幾十年的辦學實踐檢驗，我國民辦教育分類管理政策的發(fā)展脈絡和內(nèi)在邏輯理路逐步清晰起來，主要包括以下幾個方面。

首先，從屬性邏輯的角度來看，我國民辦教育的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬逐步清晰，法律地位趨于平等，是社會主義公益性教育事業(yè)。新制度經(jīng)濟學者道格拉斯·諾思認為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，是決定人們的相互關系的一系列約束，由非正式約束和正式的法規(guī)組成?！盵3]上世紀九十年代開始國家教委部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和國家層面的立法逐步完善，先后頒布實施了《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，標志著中國教育工作進入全面依法治教的新階段。民辦教育政策法規(guī)經(jīng)歷了從《社會力量辦學條例》到《中華人民共和國民辦教育促進法》的頒布實施，為民辦教育的蓬勃發(fā)展提供了良好的土壤，直至國家“十二五”期間全國民辦學校數(shù)量和在校生人數(shù)達到了峰值。與此同時，由于民辦教育政策法規(guī)立法不夠完善，加上配套實施細則的“缺席”，民辦學校法人屬性、法律地位、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面并沒有相應法律法規(guī)進行規(guī)范。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視依法治國，全國人大針對教育領域法律法規(guī)進行了一攬子修訂，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》“千呼萬喚始出來”，于2016年11月正式獲得第十二屆全國人民代表大會通過。國務院及有關部委也及時頒布實施《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》，以及《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》等一系列配套法規(guī)，從而構(gòu)成了由國家教育法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性教育法規(guī)規(guī)章等組成相對完備、系統(tǒng)的民辦教育法律法規(guī)體系。由此可知，民辦教育事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分，具有公益性屬性，與公辦學校具有同等的法律地位，享有法人財產(chǎn)權(quán)，舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，教師的法律地位得到保障，等等，許多困擾其健康發(fā)展的重要現(xiàn)實問題得到了明確，民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境得到更大改善，進入了依法治校、規(guī)范管理的法治軌道。

其次，從制度邏輯的角度來看，我國民辦教育發(fā)展經(jīng)歷了“不以營利為目的”、允許“合理回報”和“非營利性或營利性”分類管理等三個階段，政策法規(guī)變遷歷程中發(fā)生了巨大的“制度斷裂”。在歷史制度主義看來，制度的發(fā)展是一個斷續(xù)式的均衡過程。民辦教育發(fā)展的三個階段之間出現(xiàn)了兩個重要的“歷史否決點”，也就是說“合理回報”是對前面制度“不以營利為目的”的否決，而“非營利性或營利性”分類管理是對“合理回報”的否決。從制度變遷的邏輯可知，民辦教育政策的重大制度變遷，是國家通過自上而下的立法手段和行政權(quán)力等外在強制力推行，屬于強制性制度變遷的結(jié)果。[4]我國是人口最多的教育大國，民辦教育改革的重大制度變遷有賴于國家整體力量中斷原來制度體系的巨大慣性，這種制度安排符合我國的國情和黨的教育方針。

縱觀民辦教育分類管理政策法規(guī)的變遷歷程，強制性制度變遷的痕跡尤為明顯，變遷情況如表1所述。1997年頒布實施的《社會力量辦學條例》第六條規(guī)定：“社會力量舉辦教育機構(gòu)，不得以營利為目的。”[5]1999年民政部頒布實施《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，要求各級各類民辦學校及民辦教育機構(gòu)登記為民辦非企業(yè)單位。民辦學校舉辦者辦學過程中遇到法律地位不平等、產(chǎn)權(quán)屬性不清晰、辦學收益難以分割等現(xiàn)行政策法規(guī)尚未界定清楚的現(xiàn)實問題。為進一步激勵民辦教育舉辦者的積極性，2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十一條規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報?！盵6]這是我國第一部關于民辦教育的法律，對促進民辦教育發(fā)展具有重要的里程碑意義。《民辦教育促進法》實施以來，民辦教育舉辦者及其利用相關者最關心的“合理回報”問題，在法律法規(guī)層面尚未完全界定清楚允許“合理回報”的細則，因此在現(xiàn)實辦學過程中難以操作。2016年修訂的《民辦教育促進法》第十九規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，但是不得設立實施義務教育的營利性民辦學校?！盵7]新修訂的《民辦教育促進法》通過“非營利性”和“營利性”分類管理的方式，解決了“合理回報”的法律邊界模糊的理論問題以及缺乏可操作性的現(xiàn)實問題，為民辦教育健康發(fā)展提供了法律依據(jù)。司法部制定的《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》，進一步增加和明確了扶持政策，從教學自主權(quán)、招生自主權(quán)、用人自主權(quán)和收費自主權(quán)等四個方面保障民辦學校的辦學自主權(quán)。[8]這為民辦教育推進分類管理和健康可持續(xù)發(fā)展釋放了更大的自主辦學空間。

最后，從效益邏輯的角度來看，我國民辦教育分類管理思路主要以經(jīng)濟效益作為考量的前提基礎和出發(fā)點，通過經(jīng)濟手段驅(qū)動社會資本參與發(fā)展民辦教育事業(yè)。王一濤（2018）認為：“我國民辦教育發(fā)展過程中經(jīng)濟邏輯占據(jù)重要地位，資本逐利性賦予民辦教育從無到有、從小到大的發(fā)展動力和競爭本能?！盵9]民辦教育在實行分類管理政策之前，舉辦者可以取得合理回報;但是實行分類管理以后，非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，辦學結(jié)余全部用于辦學。因此，民辦學校舉辦者及利益相關者為了把握對學校經(jīng)濟收入與管理的控制權(quán)和主導權(quán)，可能更多考慮選擇舉辦營利性民辦學校。但是，《民辦教育促進法》規(guī)定非營利性民辦學校舉辦者根據(jù)出資情況及辦學效益等因素，可以取得相應的補償或者獎勵。部分民辦學校舉辦者為了享受國家優(yōu)惠政策，謀求自身利益最大化，可能不會在短期內(nèi)完全放棄獲得經(jīng)濟回報的辦學動機，這也是他們利用國家政策進行“制度尋租”的主要考慮。

二、我國民辦教育分類管理的本質(zhì)屬性

《民辦教育促進法》把民辦教育事業(yè)定位為公益性事業(yè)并實行分類管理，公平客觀地兼顧非營利性和營利性民辦學校的普遍性和特殊性問題，促進教育資源科學合理配置，體現(xiàn)了教育的公益性、公平性和效率性的本質(zhì)屬性。

（一）公益性：明確定位為公益性教育事業(yè)

公益（Istis1ah）來源于伊斯蘭教法專用語，原意是“公共利益”或“福利”。教育的本質(zhì)屬性是傳遞知識與文明，促進人類的文明與社會化，代表人類的公共利益，可見公益性也是教育本質(zhì)的內(nèi)在追求?！睹褶k教育促進法》把民辦教育事業(yè)定位為公益性事業(yè)，明確指出是社會主義教育事業(yè)的組成部分，這與《教育法》和《高等教育法》所規(guī)定的不得以營利為目的的立法精神一脈相承，符合社會大眾所期許的希望能夠享受更好更優(yōu)質(zhì)的公益性教育服務。馬克思教育觀強調(diào)教育的公共屬性，他支持消滅文化或知識的壟斷，消滅教育的種種特權(quán)。民辦教育分類管理政策傾向于公益性的引導，非營利性與營利性扶持政策的差別比較明顯。從政策扶持、獎勵和優(yōu)惠的條件來看，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的土地、稅收優(yōu)惠政策，這是一種積極的、正向的政策引導，強調(diào)民辦教育不以營利為目的，大力鼓勵發(fā)展非營利性民辦學校，使得社會公共利益最大化。

（二）公平性：制定政策法規(guī)兼顧分類差異

新時代背景下，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。孔子曾說過“不患寡而患不均”，可見公平性已經(jīng)在人們的價值觀念中根深蒂固。教育公平一直都是黨和國家，以及社會各界高度關切的現(xiàn)實問題，也是各級政府制定教育政策法規(guī)過程中優(yōu)先考慮的問題。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，公平問題顯得尤為重要。民辦教育分類管理政策法規(guī)兼顧公平性的原則，其考量依據(jù)是非營利性或者營利性民辦學校為社會提供教育服務的社會功能并沒有本質(zhì)上的差別。民辦教育分類管理的公平性體現(xiàn)在政策制定過程中兼顧了非營利性與營利性兩類學校的普遍性與特殊性問題。雖然扶持獎勵、土地稅收優(yōu)惠等方面政策傾向于非營利性民辦學校，但是同時也給營利性民辦學校留出了一定的發(fā)展空間，營利性民辦學校同樣享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，以及享受地方政府的專項資金、購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施等形式的扶持，由此可見民辦教育分類管理的政策環(huán)境相對公平合理。

（三）效率性：促進教育資源科學合理配置

分類管理政策充分調(diào)動最有效的社會資源，鼓勵民營社會資本參與發(fā)展教育，把民辦教育“蛋糕”做大。分類管理既是對現(xiàn)有民辦教育市場中非營利性和營利性定位的分流，更是對現(xiàn)有市場的改造提升，提高可供選擇的多樣化教育資源的供應。[10]管理大師彼得·德魯克在《有效的主管》一書中指出：“效率是以正確的方式做事?！庇纱丝梢姡哉_的方式做事是提高效率的有效管理。分類管理政策堅持民辦教育公益屬性的原則，這是堅定社會主義辦學方向的正確體現(xiàn)，同時在兼顧“公平”基礎上注重“效率”優(yōu)先，最大效度地配置與使用社會資源以滿足人們的愿望和需要。非營利性與營利性的分類管理把民辦教育推向市場，使得民辦學校必須同時按照教育規(guī)律和市場規(guī)則辦學，接受市場對辦學質(zhì)量和社會效益的全方位檢驗。由于市場采取的是優(yōu)勝劣汰的機制，真正優(yōu)質(zhì)的民辦教育才能在競爭中勝出，而辦學質(zhì)量較差的民辦學校將逐步被淘汰，這樣一來可以在更大程度上滿足人們期盼接受多樣化、高品質(zhì)教育服務的現(xiàn)實需求，解決高等教育大眾化發(fā)展的不平衡不充分發(fā)展問題，使教育資源配置科學合理，進而提高整個社會資源配置的效率。

三、我國民辦教育分類管理的價值選擇

我國關于民辦教育營利性與公益性的矛盾辨析、舉辦者可否取得合理回報等現(xiàn)實問題，長期以來引起社會各界廣泛討論，成為了困擾民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展的難題。關于教育是否可以商品化與營利化，不僅取決于教育本身屬性，而且關乎公民的基本權(quán)利，反對教育營利的觀點認為“教育領域不是市場領域，教育作為一種公共物品，如果淪為商品則損害了教育的公共性”;支持教育營利的觀點認為“教育與商品具有共性特點，教育市場化、營利化有利于教育自身發(fā)展”。[11]從本質(zhì)上來說，教育事業(yè)作為推動人類文明與進步的社會公共活動，不宜追求直接的經(jīng)濟回報。然而，從近幾十年國內(nèi)外教育發(fā)展歷程來看，教育與市場的界限越來越模糊，教育與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合越來越緊密。舉辦營利性教育是國內(nèi)外教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的趨勢，美國在1989～2004的15年間，四年制的營利性大學從53所增加到318所，兩年制營利性大學從272所增加到490所。隨著西方新自由主義（Neoliberalism）和經(jīng)濟主義（Economism）的傳播及對教育領域的滲透，教育產(chǎn)業(yè)化、市場化的趨勢大大推動了我國教育事業(yè)的發(fā)展。據(jù)教育部公布《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有各級各類民辦學校17.76萬所，占全國比重34.57%;各類民辦教育在校生達5120.47萬人。新時代背景下，我國鼓勵民間力量參與社會主義現(xiàn)代化建設，民營企業(yè)家進入教育領域投資舉辦營利性學校是對反對營利性教育傳統(tǒng)觀念的一種實踐性反思，也是民辦教育發(fā)展理念的創(chuàng)新性變革。

《民辦教育促進法》的修訂及其配套系列政策法規(guī)的頒布實施，為民辦教育非營利性與營利性辦學的合理性爭論劃上了休止符，為新時代民辦教育分類發(fā)展明確了目標定位。非營利性或者營利性分類是兩種截然不同的辦學類型，扶持激勵政策存在很大差異，非營利性學校享受與公辦學校同等的各項政府扶持政策、稅收優(yōu)惠政策和土地優(yōu)惠政策，舉辦者可以根據(jù)自身實際情況自主選擇，國家按照分類管理政策的規(guī)范實行不同程度的激勵、限制與監(jiān)管等方面的措施。余雅風（2018）認為，“辦學收益、收費辦法、剩余財產(chǎn)、辦學領域則是對兩類民辦學校采取的限制措施，其中對非營利性民辦學校在辦學收益、剩余財產(chǎn)處理方面作了明確限定”[12]，民辦教育分類管理政策差異對照分析詳見表2所示。

（一）非營利性民辦學校

非營利組織的名稱來源于美國國內(nèi)稅法，即非營利組織是組織的一種，該組織限制將盈余分配給組織的人員，包括組織成員、董事或者理事等。[13]根據(jù)“民辦教育新政”有關規(guī)定，正式批準設立的非營利性民辦學校，根據(jù)自身條件情況可以登記為民辦非企業(yè)單位或者事業(yè)單位。從法理角度上來講，非營利性民辦既要遵從非營利組織的管理規(guī)范，也要按照教育政策法規(guī)進行辦學。我國民辦教育誕生于市場經(jīng)濟環(huán)境之中，具有濃厚的經(jīng)濟邏輯屬性，尋求民辦教育的經(jīng)濟邏輯和教育邏輯的平衡一直是我國民辦教育的關鍵性問題之一。[14]黨的十九大報告指出，隨著進入中國特色社會主義新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾逐步凸顯，在教育領域表現(xiàn)為人們對接受教育的需求逐步向多樣化、高質(zhì)量方面轉(zhuǎn)變，這就有賴于政府加大對民辦教育的扶持和投入，滿足人們對教育多樣化選擇的需求。教育部有關負責人介紹，《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》在普遍扶持的基礎上，對非營利性民辦學校予以進一步傾斜，突出鼓勵舉辦非營利性學校的導向。舉辦非營利性的民辦高校，要保證學校辦學的非營利屬性，落實和擴大學校的辦學自主權(quán)，基金會辦學模式是目前比較有效的通行方式。非營利性學校辦學可以采取建立基金會形式，把全部獲得的社會捐贈、學生學費、政府扶持經(jīng)費等收入納入基金會進行統(tǒng)一管理和使用，任何人不得擠占、挪用，所有經(jīng)費必須用到投資辦學上，從而有效避免“家族式”或“壟斷式”的管理，有利于學校規(guī)范管理和健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）營利性民辦學校

根據(jù)“民辦教育新政”有關規(guī)定，營利性民辦學校與非營利民辦學校最大的差異就是擁有法人財產(chǎn)權(quán)，需要進行財務清算，明確財產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關稅費，辦理新的辦學許可證，依法到工商行政管理部門登記，執(zhí)行《中華人民共和國公司法》及有關法律規(guī)定的財務會計制度。我國民辦教育發(fā)展的重要政策導向是“政府支持”與“規(guī)范發(fā)展”并重，黨的十九大報告強調(diào)“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”。民辦教育政策以規(guī)范為基調(diào)，進入分類管理階段以后，政策基調(diào)需要由規(guī)范向支持轉(zhuǎn)變，大多數(shù)民辦學校將選擇登記舉辦非營利性民辦學校，民辦教育發(fā)展將由經(jīng)濟邏輯逐步向教育邏輯過渡，因此有賴于政府加大對民辦教育的支持力度。[15]教育部有關負責人介紹，“《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》放開民辦學校融資，舉辦者可以依法募集資金舉辦營利性民辦學校，即可以依法發(fā)行股票、債券以及設立公益性基金等方式進行募資”[16]。“民辦教育新政”支持社會資金進入教育領域，有利于擴大教育資源、提高教育質(zhì)量，從而有利于增進教育的公益性。弗里德曼（Milton Friedman）認為：“通過市場價格機制完全可以解決公辦教育效率低下的弊端，市場機制與教育的公益性并不矛盾?！盵17]營利性民辦學校的辦學自主性要大大增強，可以通過上市募集資金支持學校辦學，改善各項辦學條件，建設一流的教學環(huán)境、學習環(huán)境和生活環(huán)境;同時改善教職員工的薪酬待遇，吸引更多高層次人才，為學校人才培養(yǎng)建立一支高層次、高素質(zhì)的師資隊伍。營利性民辦高校通過上市募集辦學資金的，除了接受教育行政部門的監(jiān)管外，還要接受金融體系的監(jiān)管和媒體的監(jiān)督，也有利于進一步規(guī)范管理和提高效率，從這個意義上說資本運作與教育公益性并不矛盾，還進一步拓寬了營利性民辦教育發(fā)展壯大的路徑。

四、結(jié)語

總的看來，我國民辦教育雖然與歐美發(fā)達國家相比發(fā)展起步比較晚，但可喜的是在改革開放以來的短短幾十年間取得了跨越式的發(fā)展，大力推動了國家高等教育結(jié)構(gòu)的改革和促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。在新時代歷史背景條件下，新修訂的《民辦教育促進法》及其配套政策法規(guī)的頒布實施，充分尊重了民辦教育投資辦學的歷史和國情，充分考慮了利益相關者的現(xiàn)實需求，破解了阻礙民辦教育健康發(fā)展的“制度困境”，在很大程度上改善了促進民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境，為深入推進“非營利性”和“營利性”分類管理提供了法律依據(jù)，必將推動民辦教育更快更好健康可持續(xù)發(fā)展。

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（責任編輯 鐘嘉儀）