京津冀協(xié)同立法：立法技術、機制構建與模式創(chuàng)新

梁平　律磊

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進.應逐漸從政策引導轉向立法規(guī)范。經京津冀三地人大及常委會的共同努力，現(xiàn)已初步形成了“三地人大常委會聯(lián)席會議研究、各人大常委會主任會議批準”的協(xié)同立法模式，建立了比較系統(tǒng)的協(xié)同立法機制和程序.并制定了關于協(xié)同立法的法規(guī)文件和實施了一批協(xié)同立法項目，取得了歷史性突破和階段性進展。同時，也面臨著諸如對“協(xié)同”的認識差異、重點領域立法尚待突破、立法項目來源比較單一、缺乏剛性約束機制以及區(qū)域協(xié)同立法的質量提升與數(shù)量控制等問題，建議從三地的發(fā)展程度等歷史角度正確理解“區(qū)域協(xié)同”.以信息化為依托，充分發(fā)揮智庫優(yōu)勢和擴大公眾立法參與，建立京津冀區(qū)域標準化規(guī)范和問責機制，動員全社會力量共同促進法律制度的完善和實施，切實推進深層次、高水平的京津冀一體化。

關鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展;區(qū)域協(xié)同;協(xié)同立法;立法參與;協(xié)同治理

中圖分類號：F127.9

文獻標識碼：A

文章編號：1005-6378（2019）02-0057-06

DOI：10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.009

京津冀協(xié)同發(fā)展是以疏解非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點，實現(xiàn)京津冀三地整體協(xié)同下的特色發(fā)展和功能互補。京津冀協(xié)同發(fā)展既面臨著打破行政區(qū)劃壁壘、實現(xiàn)資源要素的充分流動，進而建立一體化的區(qū)域市場問題，同時也面臨著區(qū)域協(xié)同的制度創(chuàng)新和制度規(guī)范供給難題。習近平多次反復強調：“重大改革要于法有據。”京津冀協(xié)同發(fā)展因涉及到三個省級區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動，面臨著諸多重大的制度創(chuàng)新和改革實踐，也必然、必須在法律的框架內進行，這就要求三地首先應以立法為突破口，出臺有利于促進京津冀協(xié)同發(fā)展的法規(guī)和政策。白2014年2月26日習近平主持召開專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展T作匯報的座談會以來，京津冀三省市人大常委會即迅速反應，將三地協(xié)同立法提上日程，時至今日已取得了突破性的進展，同時也存在著有待進一步深化的空間，亟需從制度層面走向深度融合，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供更有力的法治保障。

一、基于立法技術的京津冀協(xié)同立法現(xiàn)狀

“立法”專指享有立法權的機關按照法定程序制定、修改或廢止法律法規(guī)等法規(guī)性文件的活動，是否具有立法權限事關立法活動的合法性和正當性，能否從現(xiàn)有法律框架內尋求制度支持，考驗著立法智慧。立法技術是指在整個立法過程中產生和利用的經驗、知識和操作技巧，包括立法體制確立和運行技術、立法程序形成和進行技術、立法表達技術等，反映了有別于實體法內容的、凸顯法律規(guī)范形成過程的技術性方法。對于區(qū)域協(xié)同立法而言，立法的技術性要求集中體現(xiàn)為在現(xiàn)有立法體制下進行的技術性協(xié)同，包括立法的程序、機制、模式以及反映這些內容的相關規(guī)范。京津冀三地的省市人大及常委會嚴格按照《立法法》的規(guī)定，創(chuàng)新性地建立了三地協(xié)同立法機制，并形成具有法律效力的制度規(guī)范，找準了協(xié)同立法的突破口。隨著協(xié)同立法項目的深入推進，這些比較成熟的經驗，可為跨省級區(qū)劃的協(xié)同立法提供有益參考，為探索跨省級區(qū)劃的協(xié)同立法提供樣本。

（一）探索出切實可行的區(qū)域協(xié)同立法模式

京津冀協(xié)同發(fā)展需以一體化的立法和制度規(guī)范作為保障，但《立法法》“沒有授權區(qū)域機構以及地方人大或政府聯(lián)合立法的權限”[1]，也沒有授權設立高于京津冀立法機關的更高層級的統(tǒng)一立法機構，當然，也有學者對全國人大授權京津冀聯(lián)合立法進行了深入研究[2]，此將另論。因此，從根本上來講，無論是省級還是設區(qū)市的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及自治條例、單行條例，只能由該行政區(qū)劃的人大及常委會或政府制定、修改、廢止或解釋，這是絕對不能突破的體制問題。但同時因京津冀三地協(xié)同發(fā)展的需要亦不能就此無所作為。鑒于此，2014年4月，在河北省人大常委會建議下，京津冀三省市人大常委會出臺了《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，建立了協(xié)同立法的基本框架，同時邁出了三地協(xié)同立法的“第一步”。由此形成的協(xié)同立法基本模式是：對于需三地共同立法的事項，由京津冀人大立法工作聯(lián)席會議通過后，分別提交各自的人大常委會主任會議研究，經主任會議批準后施行。現(xiàn)已出臺的《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯(lián)系辦法》等，即是按照此模式產生的。這種模式既遵循了我國的政治體制和《立法法》，又兼顧了區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實需要，實踐證明切實可行、行之有效，對“協(xié)同立法”的概念和運行模式的創(chuàng)新探索具有科學性。

（二）初步形成了區(qū)域協(xié)同立法的機制和程序

區(qū)域協(xié)同立法的關鍵在于“協(xié)同”，也就是將該區(qū)域作為一個整體，實行區(qū)域立法的一體化，這依賴于一套科學、順暢的機制和程序。2017年9月16日召開的第四次京津冀協(xié)同立法工作座談會，討論并原則通過了《京津冀人大法制工作機構聯(lián)系辦法》，明確了三地人大法制委員會和常委會法制工作機構是推進京津冀立法工作協(xié)同的綜合部門，逐漸探索確立了京津冀人大立法工作聯(lián)席會制度、立法協(xié)同例會工作機制、法制工作機構密切合作機制、立法規(guī)劃協(xié)同對接機制、重大項目聯(lián)合攻關立法機制、聯(lián)合擬法機制、立法信息及時通報交流機制、公眾參與立法協(xié)同機制、交叉?zhèn)浞輰彶闄C制、法規(guī)清理協(xié)同機制等具有鮮明的協(xié)同立法特征的機制，并形成了比較詳細的協(xié)同立法程序。這些程序主要包括兩個層面：一是區(qū)域內部的協(xié)同統(tǒng)籌。三地人大法制工作機構應與本地政府有關部門、有關專門委員會和常委會工作機構等做好協(xié)調，推動其對于涉及京津冀三地協(xié)同立法的事項，應與其他兩方進行協(xié)調和協(xié)同推進，以此保證任一省市區(qū)域內具有京津冀協(xié)同的意識和統(tǒng)籌者。二是區(qū)域之間協(xié)同立法的信息溝通、共享和同步論證、協(xié)同審查。比如，三地之間互相邀請召開會議、通報立法情況、征求意見和及時回復、各自同步草擬或一方牽頭草擬法規(guī)、法規(guī)交叉審查和備份等，這些明確、可操作的程序適用于立法的調研、論證、草擬、審查、批準等全過程，將京津冀三地緊緊地“捆綁”在一起，有效地避免了地方保護、重復立法、立法沖突等問題，保證了區(qū)域法制一體化。

（三）實施了一批協(xié)同立法的重點項目

京津冀三地已達成了協(xié)同立法的共識，出臺了相關文件，并在法規(guī)的制定與修改中開展了深度協(xié)作。比如，“京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛多以跨區(qū)環(huán)境污染糾紛為主”[3]，以廣受關注的區(qū)域環(huán)境治理為重點，《天津市大氣污染防治條例》中首次專設一章規(guī)定“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，并征求和吸收了京冀兩地人大的意見;《河北省大氣污染防治條例》也按照上述程序征求意見，并專設“重點區(qū)域聯(lián)合防治”一章，充分體現(xiàn)了協(xié)同立法的要求。以《天津市水污染防治條例》的修訂為例，京冀兩地提出的意見達到53條。此外，河北省人大常委會對與京津冀協(xié)同發(fā)展不適應、不合拍、相沖突的法規(guī)進行了專門清理，經過互相征求意見，先后多次打包修訂了《河北省水污染防治條例》《河北省實施（中華人民共和國防洪法）辦法》等幾十部法規(guī)，廢止了《河北省個體工商戶條例》 《河北省兒童計劃免疫條例》等法規(guī)亦達幾十部。再如，正在研究修訂的《河北省地方立法條例》（第一次征求意見稿）規(guī)定：“法規(guī)案涉及京津冀協(xié)同發(fā)展事項的，應當征求北京市、天津市人大常委會有關工作機構意見?！蹦壳?，三省市按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），率先選擇交通、生態(tài)環(huán)保、產業(yè)等重點領域協(xié)同立法，根據《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》，《天津市公路管理條例》《河北省道路運輸管理條例》等被列入2017年協(xié)同立法的重點項目。同時，為做好協(xié)同立法，京津冀立法工作聯(lián)席會議持續(xù)開展立法研究論證，相繼討論研究了《推進京津冀協(xié)同發(fā)展首都立法問題研究》《京津冀協(xié)同立法研究報告》《京津冀協(xié)同發(fā)展立法引領與保障研究報告》等，京津冀三地共同討論的這些研究成果，為協(xié)同立法提供了充分的理論依據。

某種意義上講，與單一區(qū)域內的立法相比，跨區(qū)域協(xié)同立法的基本立足點是以現(xiàn)有的政治體制為基礎，特別是不得違反憲法和立法法確定的立法權限，這構成了協(xié)同各方行使立法權的邊界。因而，區(qū)域協(xié)同立法的關鍵點在于技術性協(xié)同，即建立各方常態(tài)的、全方位的協(xié)同立法機制，避免“各自為政”。京津冀協(xié)同立法的顯著特點在于：以三方聯(lián)席會議為紐帶，技術性地解決了三地立法權“并行”的難題，同時又以分別提請批準的方式賦予協(xié)同立法規(guī)范的法律效果;圍繞此思路，共同制定了多個立法協(xié)同文件，探索確立了協(xié)同順暢的協(xié)同立法機制。這既是京津冀協(xié)同立法的重要創(chuàng)新點，也是促成立法協(xié)同的重要原因。

二、京津冀協(xié)同立法面臨的現(xiàn)實困境

總體而言，京津冀協(xié)同立法的總體框架、基本規(guī)范、主要機制和程序已初步形成，且在實踐運行中得到了三地的緊密配合，取得了良好的效果，為進一步深化協(xié)同立法奠定了堅實的基礎。但立足于京津冀協(xié)同發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局，與實質意義上的“協(xié)同發(fā)展”仍存在較大差距，協(xié)同立法仍存在諸多有待深化之處。

（一）實踐層面對“協(xié)同”的認識存在一定差異

習近平明確指出：“推進京津冀協(xié)同發(fā)展，要立足各自比較優(yōu)勢、立足現(xiàn)代產業(yè)分工要求、立足區(qū)域優(yōu)勢互補原則、立足合作共贏理念，以京津冀城市群建設為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構建長效體制機制為抓手，從廣度和深度上加快發(fā)展?！本┙蚣絽f(xié)同發(fā)展并非不分層次的均等化、同質化，這在觀念層面比較容易理解，但落實到實踐層面則會產生認識分歧。比如，交通、養(yǎng)老和醫(yī)療保險等，這些可打破省級統(tǒng)籌的事項，因更側重于技術操作，而與各地的利益分配關系不大，京津冀三地協(xié)同的阻力相對小很多。據報道，自2018年3月16日起，凡持標有“交通聯(lián)合”標識的京津冀一卡通，均可在唐山市公交刷卡乘車，即為例證。但若涉及到重大利益分配時，三地的協(xié)調難度比較大，協(xié)同立法面臨著一定阻力。概言之，鑒于京津冀三地的發(fā)展程度不同，哪些事項應堅持同一標準、哪些事項應堅持區(qū)別原則，站在不同的角度，認知不完全一致，可能難以形成協(xié)同性的法規(guī)，或者即便寫入法規(guī)，也是比較原則性的規(guī)定，實踐落實中面臨著某些現(xiàn)實障礙。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展的重點領域立法尚待突破

“京津冀協(xié)同發(fā)展”的戰(zhàn)略表述非常清晰，可概括為兩個層面：一是疏解北京非首都功能是核心，這是解決北京“大城市”病的重要出路;二是優(yōu)化產業(yè)結構，帶動河北等發(fā)展不充分的地區(qū)發(fā)展，打造新型城市群。就此而言，京津冀協(xié)同立法可分為國家立法、協(xié)同立法和各自立法三種類型。其中，諸如“何為首都功能”，區(qū)域功能定位和空間布局、環(huán)境一體化保護、交通一體化、產業(yè)升級轉移、產業(yè)集群發(fā)展、公共服務均等化等，需要國家層面制定諸如《首都法》《京津冀區(qū)域規(guī)劃法》《促進公共服務均等化條例》等予以規(guī)范;而涉及到京津冀三地的統(tǒng)一市場建設、能源管理與供給、教育、農業(yè)與農村發(fā)展、養(yǎng)老醫(yī)療服務、旅游、人才與科技支撐等，需要京津冀三地經過充分論證，制定協(xié)同性法規(guī);對于主要涉及到某一地的事項，可白行立法，但應征求另兩方的意見。由于京津冀協(xié)同立法尚處于起步階段，前兩個層面涉及比較少，而這正是京津冀深度協(xié)同的重點領域。“總之，協(xié)同立法最為重要的準備工作是在立法準備階段開展協(xié)同，這種協(xié)同并不是嚴格意義上的‘齊步走，而是配合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，確定重點優(yōu)先領域的立法項目，使三地共同關注且需要共同應對的公共問題能夠通過三地人大的立法規(guī)劃得以協(xié)調”[4]，這是京津冀三地協(xié)同立法的關鍵。

（三）京津冀協(xié)同的立法項目來源比較單一

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，最終將形成一體化的區(qū)域環(huán)境，但此過程中因各類資源要素流動而引起利益格局調整、制度變遷、文化重塑等，均需順應新形勢新環(huán)境新條件之現(xiàn)實需求而予以立法規(guī)范，為各類主體提供明確的制度預期。因此，京津冀協(xié)同立法將是一個不斷深化的過程，立法需求也必然源于現(xiàn)實實踐，而不是單純的邏輯論證。當然，這并非意味著“頂層設計”不需要或無可能，而是指以科學的頂層設計為指導，協(xié)同立法的范圍更廣泛、內容更精細。這就需要更多地關注社會和公眾的需求，并將公眾作為協(xié)同立法的重要參與者。目前，因京津冀協(xié)同立法尚處于框架建構和初步探索階段，立法選擇的是對京津冀三地的影響更為直接、容易達成共識的急需、重點項目，因而，立法項目主要源于立法機構、政府及主管部門等，公眾相對缺位，且對與公眾密切相關的事項的關注和調研論證不很充分?？陀^地講，這可能是框架建構初期不可避免的一個必然現(xiàn)象，但京津冀的深度協(xié)同需要堅持“自上而下”與“自下而上”的結合。本質上講，立法不僅僅是制定規(guī)范，而是凝聚共識和民意達成的過程，除了作為成果的制度性規(guī)范外，更應重視京津冀三地的民意，避免區(qū)域協(xié)同立法成為權力武斷或恣意行為，損害協(xié)同各方民眾的利益。因此，京津冀協(xié)同立法項目應當立足于三地民眾的共同需求，以區(qū)域的整體利益為基準，注意吸納三地民眾的意見，確保立法真正成為民意“工程”。

（四）缺乏剛性的、有約束力的協(xié)同機制

聯(lián)席會議、信息共享等是京津冀協(xié)同立法的重要機制，正如前文所述，在京津冀三地各自提交人大常委會主任會議批準之前，這些機制的實踐創(chuàng)新不僅使三地協(xié)同立法成為現(xiàn)實，而且形成了比較務實的跨省級區(qū)劃協(xié)同立法模式。但從總體來講，這些機制盡管被三地協(xié)同制定的《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》等法規(guī)所確認，但仍屬于“軟約束”，主要依賴于三地的充分溝通協(xié)商。如果面對重大的立法分歧時，該如何裁決，目前尚未形成比較明確的標準和完善的機制?？梢灶A見，京津冀協(xié)同發(fā)展的深入推進，必將逐漸觸及到更深層的體制機制性問題，面臨更多的“硬骨頭”，這些問題如何解決，目前尚未完全提上日程。此外，這些機制的實踐運行也面臨著一些現(xiàn)實困難，比如前文已初步形成的區(qū)域協(xié)同立法的機制和程序是否穩(wěn)固，能否常態(tài)化;信息共享和立法溝通過程中面臨的成本與效率問題等，可能會影響到三地協(xié)同立法的動力，在類似于“聯(lián)合體”的協(xié)同立法模式中，如何使三地保持足夠的立法活力和持久性;諸如此類問題，亦需從更高的層面上予以思考。

（五）區(qū)域協(xié)同立法的質量提升與數(shù)量控制問題

立法是一項非常復雜且嚴肅的工作。根據2018憲法修正案以及《立法法》的規(guī)定，設區(qū)的市人大及其常委會可制定地方性法規(guī)，同級政府可制定地方規(guī)章，截止目前，享有地方立法權的主體包括31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和323個市（包括原有的49個較大的市以及新增的240個設區(qū)的市、30個自治州和4個未設區(qū)的地級市）[5]，而河北省設區(qū)的市有11個，地方立法主體的擴大有利于有效地激發(fā)地方活力，因地制宜、創(chuàng)新發(fā)展，但同時也意味著地方性法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量增加，以及省級區(qū)劃內和跨省級區(qū)劃的立法的協(xié)同和質量提升等問題。根據下位法不得與上位法相抵觸原則以及地方性法規(guī)和規(guī)章的備案審查制度，理論上講，可有效地防止立法沖突等，但規(guī)范性文件的審查亦是一項極具技術難度的工作，面對日益增多的地方性法規(guī)和規(guī)章，特別是涉及到價值判斷和利益衡平時，可能陷入“公說公理婆說婆理”的困境。此外，更應引起重視的是，除了地方立法主體按照立法權限和程序制定的法規(guī)規(guī)章外，還存在著大量的規(guī)范性文件，這些文件的操作性更強、更具現(xiàn)實指導性，如何在京津冀協(xié)同的理念下進行數(shù)量控制和質量提升，將是一項宏大的工程。“京津冀協(xié)同立法遇到了最大的瓶頸——缺乏調整區(qū)域內出現(xiàn)各種問題的法律，也就沒有協(xié)同立法可以參考的正式法律、法規(guī)、規(guī)章，僅可參照中央政策、方針和規(guī)劃進行立法”[6]，這種情況對于其他區(qū)域協(xié)同發(fā)展而言也是亟待解決的問題。除了京津冀外，長江經濟帶以及諸如珠江西江經濟帶、關中 天水經濟區(qū)等跨省經濟區(qū)域的設立，使跨省級區(qū)劃協(xié)同立法越來越常見，以京津冀協(xié)同立法進行管窺，協(xié)同立法面臨的共性問題在其他協(xié)同區(qū)域如何解決，能否從更高層面進行統(tǒng)一的立法而不是制定政策，不僅事關立法數(shù)量和質量，而且直接影響到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的速度、質量和效果。

如前所述，京津冀協(xié)同立法的突破口和重點在于技術性協(xié)同，出現(xiàn)上述問題的主要原因在于：一是協(xié)同立法仍存在一些技術性障礙，包括一些機制仍未理順，或者存在實踐操作不到位等問題;二是對于協(xié)同立法的事項無法達成共識，特別是區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡的事項，存在著“補短板”“破瓶頸”的現(xiàn)實困難，“協(xié)同發(fā)展”就意味著發(fā)展較快的一方需要讓渡一些利益或向發(fā)展較慢的區(qū)域投入更多的資源。這兩方面因素折射出的深層問題是，因歷史原因以及發(fā)展定位等，京津冀三地存在著嚴重的地位之差，導致協(xié)同各方存在著實質性的不平等，使某些協(xié)同事項成為“一廂情愿”，這制約著京津冀協(xié)同立法。

三、京津冀協(xié)同立法的深化進路

經過三年多來的實踐探索，京津冀協(xié)同立法逐漸深入推進，為三地協(xié)同發(fā)展提供了有力的法律支持，同時，應當立足于立法技術，著眼于模式創(chuàng)新，以機制構建為中心，形成立法技術、機制構建與模式創(chuàng)新“三位一體”的協(xié)同立法進路，進一步促進協(xié)同立法的廣度和深度，切實為區(qū)域協(xié)同打造高質量的法制環(huán)境。

（一）以歷史的眼光正確理解“區(qū)域協(xié)同”的真實意蘊

不同區(qū)域的發(fā)展水平及其內在原因和制約因素是不同的，不能站在同一水平線上以同一標準予以衡量或搞“一刀切”，否則是不符合歷史思維的。區(qū)域協(xié)同發(fā)展本身蘊含著“協(xié)作”的因素，所謂“區(qū)域協(xié)作，本質上是政府與政府、地區(qū)與地區(qū)之間的交易的過程。交易是雙贏的，雙方各有所獲，區(qū)域協(xié)作的目的就是彼此協(xié)作，以降低各自的發(fā)展成本，最終使得兩個區(qū)域單元實現(xiàn)經濟一體化，提高整體競爭力”[7]。京津冀三地的發(fā)展程度存在較大差異，且當前發(fā)展階段面臨著各自的問題，特別是對于河北省而言，融入京津冀經濟圈，既是千載難逢的機遇，雄安新區(qū)的適時設立更是猶如一顆璀璨的明珠嵌入華北大地，同時也意味著產業(yè)需要進行自我革命式的跨越式轉型，而這直接事關到民眾的現(xiàn)實生活、發(fā)展機會等民生。以區(qū)域環(huán)境治理為例，2017年冬天的霧霾治理成效異常顯著，這很大程度上得益于河北省的貢獻，但被關停的企業(yè)或小作坊如何轉型，環(huán)境治理如何持續(xù)，在共同受益的同時，需要進一步深化補償機制，否則可能會使一些民眾陷入生活困境而影響社會穩(wěn)定。教育、醫(yī)療、人才等方面亦是如此，應當在共同目標的指引下，立法應當堅持區(qū)別對待原則，發(fā)展較好的地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)進行必要的對口支援，通過發(fā)揮“長板”效應來補齊“短板”。某種意義上講，立法在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中具有引領和規(guī)范作用，而區(qū)域協(xié)同的推動力主要來源于市場主體，只有立法科學，才能激活市場，引導市場主體在產業(yè)分工和轉移中發(fā)揮主導作用，最終實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。

（二）以信息化為依托推進京津冀協(xié)同立法工程

現(xiàn)代信息技術的廣泛應用，其最大特點是有利于破除信息不對稱、打破隱形或顯性的壁壘，促進信息公開透明，提高決策的科學性?！熬┙蚣降貐^(qū)是我國人口密集、創(chuàng)新能力和綜合能力都較強的區(qū)域，其作為優(yōu)質生產要素富集的載體，已成為當今世界最活躍的區(qū)域經濟中心之一”[8]，亟待發(fā)揮立法的引領作用，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。近年來，京津冀三地協(xié)同進行法規(guī)的制定和清理，但需要進行協(xié)調立法的領域和項目繁多，且面臨著更多的規(guī)范性文件的審查和清理，以及日常的溝通協(xié)調等事務性工作，可謂需要付出巨大的時間和精力成本。鑒于此，建議以信息化為依托，建立統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網，分級設立不同的板塊，既作為京津冀開展協(xié)同立法工作的主要平臺，也是對民眾進行普法宣傳教育的基本載體。該網站的主要功能初步構想為：一是作為京津冀三地規(guī)范性文件的集合地，由三地人大常委會、政府及組成部門等對地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件上傳向全社會公開，有關部門進行內部審查過程中可有效地進行規(guī)范性文件的數(shù)量和質量控制，避免重復立法、沖突立法或質量不高等現(xiàn)象。二是作為京津冀協(xié)同立法的辦公平臺，除了研究表決等確需召集聯(lián)系會議外，其他的大部分工作均通過該平臺進行內部的信息傳輸和溝通，以此節(jié)約成本、提高效率。三是作為公眾參與立法的重要平臺，有關部門對規(guī)范性文件進行立改廢時可通過該平臺向公眾征求意見，公眾也可針對自己關切的事項提交立法建議，以此實現(xiàn)二者的雙向互動。此外，立法應堅持謙抑原則，京津冀區(qū)域協(xié)同立法亦是如此，不能單純以立法數(shù)量來衡量法制一體化的程度，而應當注重規(guī)范性文件的解釋以及實施效果，該網站可開辟典型案例專欄，對有關文件進行“以案說法”，達到普法宣傳和抑制立法擴張的效果。技術層面，通過統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網輔助推進京津冀協(xié)同立法工程，關鍵在于運用信息關聯(lián)技術等進行網絡功能的擴容和優(yōu)化，從最高人民法院主推的司法公開四大平臺建設來看，這已不存在較大的技術障礙。

（三）發(fā)揮智庫優(yōu)勢和推進公眾立法參與

“協(xié)同立法說到底是通過立法手段對各區(qū)域主體利益的再分配、再調整”[9]，京津冀協(xié)同發(fā)展的立法項目大體上可分為兩部分：一是立法的頂層設計，以《規(guī)劃綱要》為基本依據，對于諸如前文提到的《首都法》《區(qū)域規(guī)劃法》等國家層面或京津冀協(xié)同層面的法律法規(guī)，應當主要以全國以及地方人大及其常委會、政府為主導，對相關問題進一步建構框架，形成《規(guī)劃綱要》的系統(tǒng)支撐。此為京津冀協(xié)同發(fā)展的重大立法項目，應當充分發(fā)揮高校、科研機構、民間智庫等人才優(yōu)勢，加強與專業(yè)智庫的合作，委托其對立法項目開展科學論證，“在直接進入立法程序的條件尚不充分的情況下，可先借助高校、研究院等科研機構對立法進行前期研究，形成法規(guī)預案，待立法條件成熟后再納入立法計劃”[10]。從已開展的京津冀協(xié)同發(fā)展高端論壇或決策咨詢報告來看，京津冀三地的智庫有擔當且有能力承擔相關論證工作，深化立法項目的深度合作，有助于提升頂層設計的科學性和系統(tǒng)性。二是涉及市場主體和民生的立法項目，在京津冀協(xié)同發(fā)展的實踐中將不斷出現(xiàn)，應當以《規(guī)劃綱要》及系統(tǒng)的支撐性立法為依據，堅持問題導向，開展調適性立法。該類立法項目的來源以及論證，應當高度重視市場主體和公眾的現(xiàn)實需求，加強對民意的調研，特別是以社會治理和市場監(jiān)管中涌現(xiàn)出的矛盾糾紛為中心，不斷探索凝練具有普適性的規(guī)則。亦即，公眾是此類立法的重要推動者，除了通過征求意見和提出立法建議等直接參與外，及時掌握和深入分析其法律需求更為關鍵，各級政法委、公檢法司以及政府部門可加大對輿情的動態(tài)監(jiān)控，對于需要進行立法規(guī)制的事項適時地提出立法項目建議，將京津冀三地的公眾需求及時地轉化為立法。

（四）推進京津冀區(qū)域標準化立法和建立問責機制

京津冀協(xié)同立法不能以友好型的情感為紐帶，而應建立剛性的促進和約束機制?！捌胶鈪f(xié)調系區(qū)域協(xié)同的精神內涵所在”[11]，當涉及區(qū)域之間的重大利益分歧時如何進行調節(jié)，一種觀點認為，“在我國目前的司法體制下，可以考慮在獨立于京津冀三地的全國最高法院設立專門負責保障全國人大相關立法得以實施的法庭，或者京津冀三地協(xié)商設立三方共同信任的仲裁庭，專門負責審理圍繞三地合作協(xié)議發(fā)生的訴訟”[12]。這既不可行亦違背現(xiàn)行政治體制和法律。立法行為盡管具有具體性，但不屬于法院或仲裁庭可受理的“糾紛”類型，且由其進行審查違背人大領導下的一府一委兩院制。可行的方案是：一方面，京津冀人大協(xié)同制定《京津冀區(qū)域標準化促進條例》，并由各部門針對具體事項協(xié)同制定標準化規(guī)范，建立客觀的衡量標準，盡量從源頭杜絕分歧;另一方面，對于無法進行標準化的事項發(fā)生的分歧，如果三地協(xié)商無法解決，可提請全國人大常委會或國務院進行裁決，若任何一地有違或不認真落實京津冀協(xié)同的法規(guī)，可白上而下進行問責，包括全國人大常委會或國務院對省市級的問責以及省內依照隸屬關系或監(jiān)督權限對下級機構的問責。

綜上所述，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，應逐漸從政策引導轉向立法規(guī)范。自2014年提出該戰(zhàn)略以來，京津冀三地的人大及常委會創(chuàng)新性地開展協(xié)同立法，從協(xié)同機制的構建到協(xié)同立法實踐均取得了重大突破，凝練了可適用于其他區(qū)域協(xié)同立法的參考經驗，但目前仍處于協(xié)同立法的初期，未來將面臨著更具實質性的立法工作，建議繼續(xù)完善和切實用好已形成的協(xié)同立法機制和程序，同時堅持開放性立法的思維，加大智庫和京津冀公眾的立法參與，動員全社會力量共同促進法律制度的完善和實施，使區(qū)域協(xié)同立法成為協(xié)調區(qū)域各方的民眾利益的主渠道，切實推進深層次、高水平的京津冀區(qū)域一體化。

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