精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的事權(quán)與支出責(zé)任問題研究

周波　韓金曉

摘要：從事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)視角審視我國(guó)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程發(fā)現(xiàn)，各扶貧主體職責(zé)范圍尤其是精準(zhǔn)扶貧交叉事權(quán)缺乏明確界定，將承擔(dān)扶貧支出責(zé)任與履行扶貧事權(quán)混淆等同，在中央政府各職能部門以及中央與省及以下各層級(jí)政府兩個(gè)維度，存在精準(zhǔn)扶貧事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)問題。為確保我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)效，應(yīng)處理好政府職能定位，在中央政府各職能部門橫向?qū)用嬉约爸醒肱c地方政府縱向?qū)用?，建立扶貧事?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;扶貧事權(quán);支出責(zé)任

中圖分類號(hào)：F32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-6378（2019）02-0108-10

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.02.016

一、引 言

貧困問題是人類社會(huì)發(fā)展過程中亟需解決的重要問題。對(duì)于處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，扶貧開發(fā)是促成全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最為重要的戰(zhàn)略方針。新中國(guó)成立以來，我國(guó)一直高度重視扶貧事業(yè)?？傮w而言，1978年之前，受到經(jīng)濟(jì)實(shí)力尤其是優(yōu)先城市發(fā)展路徑的影響，我國(guó)采取的一系列扶貧政策措施效果有限[1];1978年之后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展為扶貧工作提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)扶貧事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展通道，特別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工程取得突破性成就。通過比較改革開放之后我國(guó)歷次的扶貧歷程（表1），可見伴隨我國(guó)救濟(jì)式、開發(fā)式和綜合式扶貧類型的切換，我國(guó)始終在與時(shí)俱進(jìn)地制定扶貧目標(biāo)，并確定與之相適應(yīng)的扶貧重點(diǎn)對(duì)象和扶貧方式。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)更加注重解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。與此相適應(yīng)，亟需我國(guó)扶貧開發(fā)從解決溫飽為主要任務(wù)階段，轉(zhuǎn)入加速脫貧致富進(jìn)程以及享受接近全國(guó)平均水平的教育、醫(yī)療和住房保障等基本公共服務(wù)新階段。在此背景下，為解決扶貧開發(fā)工作中底數(shù)不清、目標(biāo)不明、施策不準(zhǔn)和效果不佳等問題，以新時(shí)期國(guó)家貧困治理體系“頂層設(shè)計(jì)”的“精準(zhǔn)扶貧”理念基石和機(jī)制體制創(chuàng)新總抓手為指導(dǎo)[2]，我國(guó)開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略①。

2013年11月，習(xí)近平指出，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。這標(biāo)志著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的初步萌芽。隨后，為提升國(guó)家貧困治理體系建設(shè)和治理能力，中央各部委以及各層級(jí)地方政府均基于“精準(zhǔn)扶貧”理念，密集出臺(tái)一攬子指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，相繼提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、實(shí)行扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案、把精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開發(fā)的基本方略、按照“六個(gè)精準(zhǔn)”切實(shí)提高脫貧實(shí)效、制定打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)等舉措，構(gòu)筑起“精準(zhǔn)扶貧”政策體系。與既往的救濟(jì)式、開發(fā)式和綜合式扶貧類型不同，精準(zhǔn)扶貧的最大亮點(diǎn)或者說突出挑戰(zhàn)在于，在識(shí)別扶貧對(duì)象、安排項(xiàng)目、資金使用、措施到戶、因村派人和脫貧成效等方面做到“精準(zhǔn)”[3]。

立足于政府的角度，政府強(qiáng)力推動(dòng)扶貧事業(yè)，不僅是政府承擔(dān)收入分配職能的理論要求，也是追求共同富裕的社會(huì)主義國(guó)家政府必須履行的道義責(zé)任。作為推動(dòng)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程最主要的行動(dòng)者，將保障貧困人口權(quán)利的道義責(zé)任，轉(zhuǎn)化為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，并具體細(xì)化為精準(zhǔn)扶貧政策措施實(shí)施，政府制定的承載著公共權(quán)力和扶貧資源的扶貧政策，則是政府向貧困地區(qū)提供公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)的具體載體[4]。值得注意的是，政府在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅應(yīng)動(dòng)員組織并分配大量財(cái)政資源和資金用于扶貧項(xiàng)目，更重要的是，應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，基于信息比較優(yōu)勢(shì)和扶貧事業(yè)外溢范圍，科學(xué)劃分中央和地方各層級(jí)政府間扶貧事權(quán)和支出責(zé)任，提高精準(zhǔn)扶貧過程中資源配置效率。

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，由精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)細(xì)化分解出來的具體的扶貧任務(wù)涉及有待脫貧人口的方方面面，包括教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。自然而然的，為完成精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下的扶貧任務(wù)，各級(jí)政府便隨之承擔(dān)起相應(yīng)的扶貧職責(zé)。而財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必然需為政府完成扶貧任務(wù)、履行扶貧職責(zé)提供相應(yīng)的資金保障。簡(jiǎn)而言之，作為政府層級(jí)中某一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，就精準(zhǔn)扶貧而言，扶貧事權(quán)應(yīng)立足于與扶貧有關(guān)的任務(wù)與職責(zé)，其體現(xiàn)的是行政管理層面的政府扶貧任務(wù)與職責(zé)分配，而支出責(zé)任則是在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，各級(jí)政府依托于現(xiàn)有的財(cái)政體制，為政府履行相關(guān)的扶貧事權(quán)而對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出義務(wù)與保障。

遺憾的是，作為指導(dǎo)性文件，雖然能夠就扶貧戰(zhàn)略的重要性和重點(diǎn)工作進(jìn)行原則性概括，但未能就扶貧事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任做出明晰劃分，尤其是未能在中央所屬職能部門的“條條”間以及中央與省、市和縣等地方政府的“塊塊”間進(jìn)行明晰劃分?；诩扔蟹鲐氀芯砍晒?，本文針對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中我國(guó)扶貧事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀，分析突出問題，并嘗試從規(guī)范化和明晰化政府間扶貧事權(quán)與支出責(zé)任角度提出政策建議，以更好地凝聚精準(zhǔn)扶貧合力，助推精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。進(jìn)而言之，政府間關(guān)于精準(zhǔn)扶貧事權(quán)和支出責(zé)任問題探索及其制度構(gòu)建，將推動(dòng)我國(guó)權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

二、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及突出問題基于政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分角度，對(duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧所依托的條塊結(jié)合的管理架構(gòu)進(jìn)行考察，可發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中存在以下突出問題亟待解決：政府間橫向和縱向扶貧事權(quán)界定模糊，交叉重疊嚴(yán)重，政府將承擔(dān)扶貧支出責(zé)任混同為履行扶貧事權(quán)以及扶貧事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)等。

（一）政府橫向扶貧事權(quán)和支出責(zé)任劃分難題

1.條塊結(jié)合的精準(zhǔn)扶貧管理架構(gòu)。從現(xiàn)行的行政組織網(wǎng)絡(luò)出發(fā)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的管理架構(gòu)，依托于原有的傳統(tǒng)扶貧管理體制，仍呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)、條塊分割、點(diǎn)片重疊特征，大體可以從橫向政府職能部門間關(guān)系以及縱向不同層級(jí)政府間關(guān)系兩個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化分解。一是呈“條條”的橫向體系，即不同層級(jí)政府所屬的財(cái)政、發(fā)展與改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、水利、教育等不同職能部門間的扶貧事權(quán)劃分;一是呈“塊塊”的縱向體系，即從中央到縣級(jí)等不同層級(jí)政府的?？诜鲐殭C(jī)構(gòu)，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干[5]。雖然還存在定點(diǎn)扶貧、對(duì)口幫扶、東西協(xié)作等跨層級(jí)、跨區(qū)域的多元化扶貧形式，但總體上，精準(zhǔn)扶貧資金和項(xiàng)目等扶貧資源，主要在科層型管理架構(gòu)中進(jìn)行傳遞與執(zhí)行[6]。進(jìn)一步而言，我國(guó)地方政府層面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧職能，在接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)之余還需接受上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。因而，我國(guó)政府間扶貧事權(quán)與支出責(zé)任的明晰劃分及協(xié)調(diào)，受約束于條塊結(jié)合的管理體制。

2.中央政府層面各職能部門扶貧事權(quán)交叉重疊。在中央政府層面，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、民政部、交通部、水利部、住建部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、教育部以及中國(guó)殘聯(lián)等多家部門和機(jī)構(gòu)具體參與扶貧工作，并承擔(dān)相應(yīng)的扶貧事權(quán)以及支出責(zé)任。梳理我國(guó)針對(duì)扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧發(fā)布的相關(guān)文件①可以發(fā)現(xiàn)，為如期實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、脫貧目標(biāo)，我國(guó)各部委、各級(jí)政府密集出臺(tái)的大量政策文件，致力于在指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則和扶貧方略等方面做出規(guī)劃，進(jìn)而分部門承擔(dān)扶貧職能。民政部門管理救助扶貧、推動(dòng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接;交通部門主要負(fù)責(zé)通村公路建設(shè)、農(nóng)村客運(yùn)班車和危橋改造等;水利部門則主要負(fù)責(zé)貧困地區(qū)的人畜飲水;住建部門負(fù)責(zé)貧困地區(qū)貧困戶危房改造;國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村衛(wèi)生室、衛(wèi)生院建設(shè)以及衛(wèi)生技術(shù)人員配備等;教育部門主要負(fù)責(zé)完善貧困地區(qū)學(xué)前教育至職業(yè)教育階段的師資隊(duì)伍建設(shè)以及實(shí)施“雨露計(jì)劃”等培訓(xùn)項(xiàng)目等;國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)推動(dòng)少數(shù)民族特困地區(qū)和特困群體脫貧攻堅(jiān)。因而，如上列舉的中央政府職能部門將有關(guān)精準(zhǔn)扶貧各細(xì)分事項(xiàng)嵌套于本部門職能范圍內(nèi)。

考慮到扶貧事項(xiàng)的特殊性和復(fù)雜性，在某些特定行業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)特征的扶貧事項(xiàng)上，往往是多部門同時(shí)參與。如教育扶貧涉及教育部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等部門，生態(tài)扶貧涉及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門，健康扶貧涉及國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部等數(shù)十個(gè)部門和機(jī)構(gòu)。雖然《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》簡(jiǎn)要地列舉村級(jí)道路暢通、飲水安全、農(nóng)村電力保障、危房改造、特色產(chǎn)業(yè)增收、教育扶貧等十項(xiàng)工作的牽頭部門以及參與部門，但未就特色產(chǎn)業(yè)如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等具體產(chǎn)業(yè)列明牽頭扶貧部門，同時(shí)未就具體扶貧任務(wù)各參與部門的職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)劃分及規(guī)定。不僅如此，中央政府職能部門還承擔(dān)對(duì)不同省份的貧困縣進(jìn)行定點(diǎn)扶貧的任務(wù)，這使得我國(guó)精準(zhǔn)扶貧架構(gòu)愈加繁雜，進(jìn)而加劇了扶貧事權(quán)的交叉重疊。

3.中央政府各職能部門將扶貧事權(quán)和支出責(zé)任相混同。我們注意到，扶貧進(jìn)程中，與重視扶貧事責(zé)劃分及其扶貧效果相比，我國(guó)甚至更強(qiáng)調(diào)對(duì)各政府職能部門扶貧支出責(zé)任進(jìn)行分解。一方面，將有關(guān)精準(zhǔn)扶貧各細(xì)分事項(xiàng)嵌套于本部門職能范圍內(nèi)的各國(guó)家部委視為承擔(dān)與各扶貧事項(xiàng)相關(guān)的支出責(zé)任。另一方面，承擔(dān)定點(diǎn)扶貧任務(wù)的中央部委，采取資金、項(xiàng)目和人員等方面措施，制定實(shí)施本單位定點(diǎn)扶貧工作計(jì)劃，向定點(diǎn)扶貧縣選派分管或協(xié)助分管扶貧工作的掛職扶貧干部，加深對(duì)深度貧困地區(qū)調(diào)研考察、督促定點(diǎn)扶貧縣黨委政府落實(shí)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任，幫助定點(diǎn)扶貧縣完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。比如，教育部2016年定點(diǎn)扶貧主要措施為扶貧調(diào)研、建立學(xué)生教育資助信息化公共服務(wù)平臺(tái)、扶貧培訓(xùn)、干部掛職扶貧、扶貧慰問、投入扶貧資金并協(xié)調(diào)財(cái)政部加大對(duì)該貧困縣所在省資金支持力度以及舊校舍改造新建、土操場(chǎng)改建等。中央政府各職能部門將承擔(dān)扶貧支出責(zé)任視同為履行扶貧事權(quán)，并進(jìn)而使中央政府職能部門扶貧事權(quán)，異化為對(duì)扶貧財(cái)政資金的分配和使用權(quán)力。因而，除上述中央政府職能部門分部門管理扶貧財(cái)政資金外，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理以工代賑扶貧資金，財(cái)政部門管理財(cái)政扶貧資金、推動(dòng)貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)等;審計(jì)署承擔(dān)跟蹤審計(jì)扶貧政策落實(shí)、監(jiān)督檢查扶貧責(zé)任落實(shí)以及相關(guān)扶貧項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用情況，促進(jìn)盤活統(tǒng)籌使用各領(lǐng)域財(cái)政資金等職責(zé)。

進(jìn)一步深入分析，綜合我國(guó)精準(zhǔn)扶貧資金來源的三種形式來看，用于扶貧攻堅(jiān)資金不僅包含專項(xiàng)扶貧資金投入、社會(huì)捐贈(zèng)投入，還包含體現(xiàn)為教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、水利和交通等行業(yè)部門的資金投入。如表2所示，我國(guó)扶貧資金來源主要包括中央扶貧資金、地方政府配套資金、國(guó)際扶貧資金，以及其他如對(duì)口幫扶、非政府組織資金和社會(huì)公眾捐款等。其中，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為當(dāng)年實(shí)際安排到縣的，專項(xiàng)重點(diǎn)用于貧困鄉(xiāng)村發(fā)展生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技推廣與培訓(xùn)以及支持村級(jí)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)等;以工代賑資金是縣級(jí)政府接收到的，專項(xiàng)用于支持貧困地區(qū)增加就業(yè)機(jī)會(huì)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等;省級(jí)財(cái)政安排的扶貧資金納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)安排扶持重點(diǎn)縣、貧困村的各項(xiàng)扶貧事項(xiàng)。行業(yè)扶貧資金依托于提供基本公共服務(wù)的現(xiàn)有財(cái)政體制。大體而言，中央政府和省級(jí)政府分別承擔(dān)扶貧投資總額的60%強(qiáng)和10 %弱。也就是說，中央政府承擔(dān)扶貧開發(fā)的主要財(cái)政支出責(zé)任。問題在于，無論是《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，還是中央各部委發(fā)布的行業(yè)扶貧方面的政策性文件，均提出財(cái)政資金向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，然而，如何傾斜以及傾斜程度，卻是模糊的，對(duì)應(yīng)地，中央各部委和各級(jí)政府的精準(zhǔn)扶貧職責(zé)存在自由量裁空間。

4.政府橫向間扶貧事權(quán)和支出責(zé)任劃分影響扶貧效果。首先，根本而言，中央政府所屬職能部門負(fù)責(zé)的扶貧事權(quán)及支出責(zé)任劃分，并不因?qū)嵤┚珳?zhǔn)扶貧戰(zhàn)略而與既往存在不同之處，相反，只是政府在履行本應(yīng)承擔(dān)的基本公共服務(wù)均等化的歷史欠債。進(jìn)而言之，中央政府所屬職能部門負(fù)責(zé)的扶貧事權(quán)和支出責(zé)任，局限于提供生產(chǎn)、生活條件和基本公共服務(wù)，對(duì)于提高貧困地區(qū)內(nèi)生反貧困能力的產(chǎn)業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持不足。如果說，中央政府職能部門基于職能范圍分工負(fù)責(zé)并在部分精準(zhǔn)扶貧事項(xiàng)上合作履行扶貧職能，定點(diǎn)扶貧模式則是各中央政府職能部門分別直接定點(diǎn)幫扶對(duì)應(yīng)貧困縣職能。進(jìn)而言之，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各中央政府職能部門扶貧職責(zé)形成脫貧攻堅(jiān)合力，就變得尤為困難，進(jìn)而出現(xiàn)部門之間扶貧事項(xiàng)交叉重疊以及扶貧事項(xiàng)難以“無死角”全覆蓋并存的狀況。

其次，中央政府各職能部門基于各自負(fù)責(zé)的職能從事具有行業(yè)特征的扶貧，且扶貧事權(quán)與支出責(zé)任相重疊的情況下，各部門安排扶貧資源時(shí)，易于形成相對(duì)獨(dú)立、單一的實(shí)施規(guī)劃，往往缺乏對(duì)整體扶貧資源的統(tǒng)籌把握，而將各自掌握的扶貧資源投向與自身職能和利益掛鉤的重點(diǎn)聯(lián)系片區(qū)和定點(diǎn)扶貧縣，難免會(huì)造成扶貧資源的懸殊分布，加劇扶貧資源的配置失衡和低效利用，進(jìn)而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧效果不佳。再次聚焦于我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的組織架構(gòu)，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的統(tǒng)籌指揮部門，主要承擔(dān)審定中央扶貧資金的分配計(jì)劃、制定扶貧開發(fā)重大戰(zhàn)略政策措施等頂層設(shè)計(jì)方面的職責(zé)。因而，事實(shí)上，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其轄下扶貧辦公室意在中央有關(guān)部委之上發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧統(tǒng)籌職能。從實(shí)際結(jié)果看，無論是專項(xiàng)扶貧還是行業(yè)扶貧，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組所能掌握的扶貧資金和資源無法較好地支撐其發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)部委單位的功能[7]，影響其扶貧事權(quán)的有效履行。此外，定點(diǎn)扶貧意味著，中央政府各職能部門在統(tǒng)籌安排全國(guó)性具有行業(yè)特征的扶貧資源的同時(shí)，又需要額外對(duì)其所負(fù)責(zé)的一個(gè)或幾個(gè)貧困縣進(jìn)行幫扶，如何在普惠與特惠之間建立較好的平衡機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

（二）中央和地方縱向各層級(jí)政府間扶貧事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，我國(guó)省級(jí)政府以下各層級(jí)地方政府自上而下地成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)推進(jìn)本層級(jí)應(yīng)承擔(dān)的扶貧工作。處于最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干和駐村工作隊(duì)，則在中央 省 市縣和鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)的“職責(zé)同構(gòu)”整體扶貧開發(fā)架構(gòu)下，制定并實(shí)施本地區(qū)的具體扶貧規(guī)劃、協(xié)調(diào)解決本地區(qū)扶貧開發(fā)工作中的重要問題。

1.中央、省、市以及縣各層級(jí)政府間扶貧事權(quán)劃分。伴隨我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)程不同階段的演進(jìn)，總體上，我國(guó)縱向不同層級(jí)政府間扶貧事權(quán)分工也在發(fā)生更迭。1978-1985年間，由于各種體制不夠健全，各級(jí)政府分工整體比較寬泛、粗略。中央政府主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政策、制定精神，縣級(jí)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各部門安排建設(shè)經(jīng)費(fèi)，而省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)檢查督促縣級(jí)政府扶貧成效。1986-2000年間以及2001-2010年間，各層級(jí)政府間扶貧分工模式基本沒有發(fā)生大的變動(dòng)。中央政府的扶貧職責(zé)更加豐富而具體，主要承擔(dān)統(tǒng)籌部署、監(jiān)督檢查、分配扶貧資源、制定扶貧政策規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)職責(zé)，省級(jí)政府承擔(dān)分配本省扶貧資源、制定具體扶貧計(jì)劃、組織協(xié)調(diào)職責(zé)，縣級(jí)政府仍具體落實(shí)省級(jí)政府制定的扶貧計(jì)劃。進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的2011年以來，與前三個(gè)時(shí)期相比，各層級(jí)政府間扶貧事權(quán)分工更為精細(xì)，具體扶貧職責(zé)大部分細(xì)化到層級(jí)相對(duì)較低的縣級(jí)政府。而且，省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府均按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則參與扶貧資金監(jiān)督檢查職責(zé)。尤為不同的是，為更精準(zhǔn)地識(shí)別貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)的致貧原因，我國(guó)在2014年全面推出并實(shí)行的扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案，對(duì)縱向?qū)蛹?jí)的政府分工提出更為精細(xì)的要求?？偠灾骷?jí)政府均參與至精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的首要環(huán)節(jié)即精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)，但是各級(jí)政府在其中的定位卻是各有側(cè)重，中央政府主要負(fù)責(zé)根據(jù)各地農(nóng)村貧困情況進(jìn)行全國(guó)性的扶貧統(tǒng)籌，省級(jí)政府作為“次級(jí)”調(diào)控政府，主要負(fù)責(zé)分解中央政府所分派的貧困規(guī)模，而縣鄉(xiāng)政府以及行政村憑借其既是貧困信息的提供者又是接收者身份成為精準(zhǔn)識(shí)別的“精準(zhǔn)”主要落腳點(diǎn)。

總體而言，中央政府及其有關(guān)職能部門承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃以及設(shè)定扶貧項(xiàng)目、提供扶貧資金等職責(zé)。而在省及以下地方政府層面，由于長(zhǎng)期以來我國(guó)地市級(jí)政府秉持“優(yōu)先發(fā)展城市”戰(zhàn)略，加之，地市級(jí)政府既相對(duì)于省級(jí)政府缺乏宏觀統(tǒng)籌能力，又相對(duì)于縣級(jí)政府不具有更貼近貧困鄉(xiāng)村的信息優(yōu)勢(shì)，因而，省級(jí)和縣級(jí)政府成為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)程中對(duì)接國(guó)家層面政策舉措和具體落地實(shí)踐的兩個(gè)重要政府層級(jí)。具體而言，類似中央政府橫向職能部門扶貧事項(xiàng)劃分模式，省級(jí)政府及其所屬橫向職能部門是在本轄區(qū)內(nèi)分解和落實(shí)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的“次”調(diào)控中心，統(tǒng)籌本轄區(qū)項(xiàng)目、資金和人員，落實(shí)并監(jiān)督檢查扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和措施。因?yàn)楦煜け据爡^(qū)貧困成因以及居民訴求，縣級(jí)政府承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)制定并實(shí)施具體扶貧計(jì)劃，檢查督促鄉(xiāng)、村級(jí)脫貧工作、優(yōu)化本地扶貧資源配置以及建檔立卡的主要工作等，肩負(fù)著國(guó)家扶貧政策傳遞“最后一公里”的重責(zé)。這在扶貧政策性文件中也得到明確承認(rèn)和體現(xiàn)。比如，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，將責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)等落實(shí)到縣;《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》則進(jìn)一步指出，縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、扶貧資金使用和推進(jìn)實(shí)施等工作具體由縣級(jí)負(fù)責(zé)。

2.中央、省、市以及縣各層級(jí)政府間扶貧支出責(zé)任劃分。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧中具體的扶貧事項(xiàng)，梳理與精準(zhǔn)扶貧相對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)和行業(yè)扶貧支出責(zé)任劃分的一般性規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)：

首先，《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》指出，中央財(cái)政與地方財(cái)政均需依據(jù)各自的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)需要和財(cái)力情況，各自在年度預(yù)算中安排相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金。這表明，無論中央還是地方政府層面，專項(xiàng)扶貧資金投入都不是需要優(yōu)先安排的支出責(zé)任項(xiàng)目，繼而，受財(cái)力制約，中央和地方政府在加大專項(xiàng)扶貧資金投入方面具有較大自由量裁權(quán)。

其次，需要中央政府職能部門以及省、市、縣各層級(jí)政府及其組成部門共同完成的精準(zhǔn)扶貧事項(xiàng)，比如教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面，事實(shí)上對(duì)應(yīng)著公共服務(wù)均等化的短板。這些與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的支出責(zé)任劃分，主要在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制框架內(nèi)，由《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》予以規(guī)范。如表3所示，整體而言，針對(duì)人口較少的民族寄宿生增加安排生活補(bǔ)助所需經(jīng)費(fèi)、國(guó)家試點(diǎn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善所需費(fèi)用、部屬高等院校和科研機(jī)構(gòu)對(duì)貧困家庭大學(xué)生救助資金由中央財(cái)政單獨(dú)承擔(dān);建檔立卡實(shí)施過程中所需的費(fèi)用、地方試點(diǎn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善所需費(fèi)用、職業(yè)技能培訓(xùn)和技能鑒定由地方財(cái)政承擔(dān);家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、改善貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)?；巨k學(xué)條件、中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金、普通高中教育國(guó)家助學(xué)金、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、易地扶貧搬遷工程、農(nóng)村計(jì)劃生育扶貧，劃分了明確的中央與地方分擔(dān)比例或者中央對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助數(shù)額;其余扶貧事權(quán)所對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任劃分，雖提出與地方財(cái)力相掛鉤的原則，但并未制定明確的劃分方案。比如，產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、勞務(wù)輸出扶貧等關(guān)乎精準(zhǔn)扶貧根本的事項(xiàng)。

3.各層級(jí)政府間扶貧事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)影響扶貧效果。首先，在中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架內(nèi)推進(jìn)扶貧事權(quán)和支出責(zé)任劃分，雖然中央政府增加了中央財(cái)政單獨(dú)承擔(dān)事項(xiàng)支出，也明確劃分了部分公共服務(wù)事項(xiàng)的分擔(dān)比例，但仍有部分有關(guān)精準(zhǔn)扶貧事項(xiàng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分亟待加入明晰劃分列表。這意味著，一方面，應(yīng)改革現(xiàn)行財(cái)政體制，進(jìn)一步拓展并覆蓋到未明晰的精準(zhǔn)扶貧事項(xiàng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分;另一方面，應(yīng)該注意到，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下，大量扶貧事權(quán)下沉至地方政府，尤其是基層政府。地方財(cái)政單獨(dú)承擔(dān)的、分擔(dān)的和未明晰劃分中央和地方政府歸屬的扶貧事項(xiàng)支出，以及雖然公益性建設(shè)項(xiàng)目的配套資金要求已取消，但扶貧事項(xiàng)中仍有大量項(xiàng)目需要地方政府進(jìn)行資金配套，都會(huì)增加地方政府扶貧支出責(zé)任負(fù)擔(dān)。在中央政府向上集中財(cái)力而將事權(quán)和支出責(zé)任下壓到地方政府的現(xiàn)行財(cái)政體制下，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)嚴(yán)峻的地方政府尤其是基層政府，往往是狀況堪憂的“吃飯財(cái)政”，可用于基本公共服務(wù)均等扶貧的財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配，配套相應(yīng)資金要求也往往被擱置[8]。

其次，聚焦于我國(guó)縱向各層級(jí)政府間扶貧事權(quán)和支出責(zé)任劃分來看，縣級(jí)政府是需要同時(shí)完成來自十余個(gè)國(guó)家部委、省和地級(jí)市“條”“塊”縱橫交叉扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的責(zé)任單位。但如以上關(guān)于中央部委精準(zhǔn)扶貧事項(xiàng)分工機(jī)制分析所表明，考慮到國(guó)家部委扶貧往往以指定專用用途的項(xiàng)目和資金進(jìn)行扶貧，縣級(jí)政府事實(shí)上只有嚴(yán)格落實(shí)和實(shí)施職責(zé)，而沒有依據(jù)本地區(qū)實(shí)際凋整項(xiàng)目和預(yù)算資金使用用途的權(quán)力。進(jìn)一步地，因全國(guó)普適性與貧困地區(qū)異質(zhì)性沖突，這可能降低扶貧攻堅(jiān)政策和措施效力。同樣，考慮到具有不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念的省以及地市級(jí)政府之間存在的東西協(xié)作與對(duì)口支援的交叉扶貧形式，旨在通過產(chǎn)業(yè)合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、人才支援、資金支持、社會(huì)參與來實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)①。但事實(shí)上，這種疊加于既有科層型扶貧管理體制的扶貧形式，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估與考核，具有較大的隨意性，難以有效保障扶貧效果。

再次，政府間扶貧事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，不僅體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧投入不足上，而且，在中央各部委和各層級(jí)政府共同參與扶貧治理模式以及各相關(guān)扶貧部門缺少統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)機(jī)制的情況下，扶貧資金審批程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)，不僅增加了扶貧資源在部門間傳遞造成的損耗，還會(huì)直接導(dǎo)致一些貧困對(duì)象無法在最需要的時(shí)間內(nèi)接收到扶貧資源，進(jìn)而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的管理效率較為低下。

（三）村級(jí)政府能力建設(shè)有待加強(qiáng)

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下，基于片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制整村推進(jìn)，是重要實(shí)施路徑。因此，基于貧困村戶進(jìn)行建檔立卡，將扶貧對(duì)象細(xì)化到農(nóng)村貧困人口，建立基礎(chǔ)貧困信息，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶和貧困村，對(duì)于明晰致貧原因、了解貧困人口和農(nóng)戶真實(shí)訴求，進(jìn)而制定有針對(duì)性的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃是至關(guān)重要的。就此而言，作為實(shí)施農(nóng)村減貧與發(fā)展的重要參與主體，村級(jí)政府既是扶貧開發(fā)對(duì)象，也負(fù)責(zé)具體實(shí)施大量扶持項(xiàng)目和措施[9]。這主要表現(xiàn)在初選貧困戶名單、填寫錄入《扶貧手冊(cè)》、制定針對(duì)貧困戶以及貧困村的幫扶計(jì)劃，以及組織制定村級(jí)項(xiàng)目申報(bào)，完善縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。應(yīng)注意到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”發(fā)展大背景下，貧困地區(qū)精壯勞動(dòng)力外流日益增多，貧困村空心化現(xiàn)象比較嚴(yán)重[10]。這不僅加劇精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)的人力資源難度，而且也對(duì)于基層村黨支部和村委會(huì)建設(shè)提出更高要求。具體表現(xiàn)在，克服較強(qiáng)利己性的權(quán)力尋租行為，防止扶貧資源鄉(xiāng)村精英俘獲[11]，以及進(jìn)而組織落實(shí)好精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目。

三、合理劃分精準(zhǔn)扶貧中的扶貧事權(quán)與支出責(zé)任的政策建議

（一）校準(zhǔn)政府精準(zhǔn)扶貧的職能定位

明確政府在扶貧中的職能定位，厘清政府與市場(chǎng)活動(dòng)邊界。一方面，確保政府尤其是中央和省級(jí)政府在公共服務(wù)均等化方面，充分履行精準(zhǔn)扶貧職能[12]，承擔(dān)主要支出責(zé)任，改善基層政府財(cái)力短缺狀況，補(bǔ)齊精準(zhǔn)扶貧短板;另一方面，為增強(qiáng)貧困地區(qū)白生脫貧致富能力，恰當(dāng)發(fā)揮政府尤其是縣級(jí)政府在特色產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出扶貧、金融扶貧等與市場(chǎng)聯(lián)系密切的扶貧事項(xiàng)方面的職能，避免出現(xiàn)“越位”或者“缺位”現(xiàn)象。在此過程中，要注重引導(dǎo)社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。鼓勵(lì)外部組織機(jī)構(gòu)投入扶貧資源，采取資源開發(fā)、技能培訓(xùn)、村企共建等形式參與扶貧開發(fā)，引導(dǎo)貧困地區(qū)村民脫貧致富。對(duì)各類市場(chǎng)主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)的項(xiàng)目，要在政策范圍內(nèi)優(yōu)先安排土地使用計(jì)劃，落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶持和信貸支持政策;與此同時(shí)，對(duì)扶貧社會(huì)組織的登記注冊(cè)程序予以簡(jiǎn)化以減少不必要的時(shí)間損耗，此外對(duì)符合條件的扶貧社會(huì)組織給予稅收上的優(yōu)惠，如允許社會(huì)組織將對(duì)扶貧事業(yè)的物資投入作為公益性捐贈(zèng)在繳納企業(yè)所得稅之前進(jìn)行扣除。

（二）完善精準(zhǔn)扶貧管理體制，理順政府間扶貧事權(quán)劃分

推進(jìn)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)程中，中央政府所屬各職能部門、省及以下更低層級(jí)地方政府及其所屬職能部門等多元化主體共同參與，應(yīng)有效兼顧中央、地方、部門之間關(guān)系[13]，并著力完善橫向聯(lián)通、縱向貫通的扶貧管理體制架構(gòu)。

首先，強(qiáng)化中央政府精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，中央政府應(yīng)主要發(fā)揮利益協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌安排精準(zhǔn)扶貧事權(quán)，并主要承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧支出責(zé)任職責(zé)。基于我國(guó)橫縱結(jié)合的扶貧管理結(jié)構(gòu)，整合中央政府橫向職能部門扶貧職責(zé)與任務(wù)，研究制定專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧的扶貧事權(quán)清單及考核目標(biāo)，并明確完成次序和時(shí)限。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)重在建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制與信息傳遞和處理機(jī)制，加強(qiáng)部門間溝通與合作，克服部門利益藩籬，統(tǒng)籌扶貧資金進(jìn)而提高扶貧效果。

其次，在縱向維度，按照受益范圍原則、比較優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)原則，清晰劃分中央與地方各層級(jí)政府之間的扶貧事權(quán)?？傮w上，適宜由中央政府承擔(dān)的扶貧執(zhí)行權(quán)要上劃，減少中央代地方政府決策的扶貧事項(xiàng)。特別是省級(jí)政府層面的貧困規(guī)模分解，需增加省級(jí)層面的決策權(quán)，使之根據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際貧困情況，申請(qǐng)相應(yīng)的貧困規(guī)模，做到“應(yīng)扶盡扶”。具體而言，將受益范圍覆蓋全國(guó)的扶貧事權(quán)，如創(chuàng)建全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、制定與細(xì)化貧困標(biāo)準(zhǔn)等事權(quán)由中央負(fù)責(zé);地區(qū)性的扶貧事權(quán)由地方負(fù)責(zé)，跨省域的扶貧事權(quán)則由中央與地方政府共同負(fù)責(zé)。特別是連片特困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧和交通扶貧等扶貧方式涵蓋的基本公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，通常具有相同的區(qū)位、資源、生態(tài)特色以及扶貧潛力。以跨區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)扶貧為例，建議由中央單獨(dú)進(jìn)行規(guī)劃編制、項(xiàng)目評(píng)估、檢查驗(yàn)收、成果宣傳和檔案管理，地方政府則需根據(jù)各地不同的資源特色、貧困程度與致貧原因，明確產(chǎn)業(yè)扶貧工作的重點(diǎn)、策略和措施，充分整合各類扶貧資源，加強(qiáng)與中央制定的規(guī)劃的銜接，把產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)化為精準(zhǔn)細(xì)致的扶貧分類實(shí)施方法。

再次，充分發(fā)揮省級(jí)政府將中央精準(zhǔn)扶貧總體戰(zhàn)略部署進(jìn)行“二次頂層設(shè)計(jì)”的作用，使省級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中承擔(dān)更多扶貧事權(quán)。明確規(guī)定適宜由省級(jí)政府承擔(dān)的扶貧事權(quán)，并適當(dāng)?shù)纳蟿?，密切中央政府各?xiàng)扶貧制度與基層地方政府具體落實(shí)的配套與銜接。市縣級(jí)政府則負(fù)責(zé)具體落實(shí)扶貧政策，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)基層能力建設(shè)的監(jiān)督管理職責(zé)。

（三）建立精準(zhǔn)扶貧事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制

在規(guī)范化中央政府各職能部門以及各層次政府扶貧事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“誰的扶貧事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，明確劃定政府間扶貧事權(quán)所對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任。

1.基于現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制和基本公共服務(wù)均衡化框架，完善基本公共服務(wù)精準(zhǔn)扶貧支出責(zé)任劃分，使基本公共服務(wù)精準(zhǔn)扶貧事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。這不僅主要涉及到教育、交通、深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全、醫(yī)療救助和困難救助等目前財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案中的核心內(nèi)容的嚴(yán)格落實(shí)，也應(yīng)該考慮進(jìn)一步拓展到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、勞務(wù)輸出等與精準(zhǔn)扶貧密切相關(guān)的支出責(zé)任劃分。應(yīng)注意到，來自“條條”的各中央政府職能部門承擔(dān)主要的基本公共服務(wù)精準(zhǔn)扶貧支出責(zé)任，并不必然等同于各中央政府職能部門已經(jīng)履行了精準(zhǔn)扶貧事權(quán)。易言之，支出責(zé)任等同于事權(quán)是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)進(jìn)程中應(yīng)該高度重視摒弁的思維方式和理念。這進(jìn)而意味著，為防止我國(guó)中央政府各職能部門將承擔(dān)扶貧事權(quán)和支出責(zé)任異化為精準(zhǔn)扶貧資金分配和管理權(quán)力而非責(zé)任，應(yīng)在中央政府各職能部門之上建立溝通協(xié)商機(jī)制，作為提高精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效的體制機(jī)制保障。

2.在中央與省及以下更低層級(jí)政府間的縱向維度，基于政府間精準(zhǔn)扶貧事權(quán)劃分，確定各層級(jí)政府間支出責(zé)任。關(guān)鍵點(diǎn)在于，以列舉法明確規(guī)定中央和省級(jí)政府扶貧事項(xiàng)上的支出責(zé)任劃分，并關(guān)于扶貧資金管理過程中所涉及的來源、范圍、主體、規(guī)則等要素進(jìn)行規(guī)范化、制度化。其中，對(duì)于專項(xiàng)扶貧中省級(jí)政府的支出責(zé)任，則應(yīng)明確設(shè)定省級(jí)政府支出的最低比例;地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任應(yīng)該主要集中在省級(jí)政府，不應(yīng)向縣及以下層級(jí)的基層政府轉(zhuǎn)移支出責(zé)任;在中央政府層面各職能部門進(jìn)行扶貧事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整改革的基礎(chǔ)上，省級(jí)政府在承擔(dān)支出責(zé)任的過程中，應(yīng)避免扶貧資金在省級(jí)政府各職能部門層面上的部門化和利益化，同時(shí)加強(qiáng)扶貧資金統(tǒng)籌，確保有限的扶貧資金取得最大的扶貧效果;省、市級(jí)政府委托縣、鄉(xiāng)政府承辦的精準(zhǔn)扶貧事權(quán)，要足額安排對(duì)縣、鄉(xiāng)財(cái)政的專項(xiàng)撥款，不得留資金缺口，不得要求縣、鄉(xiāng)財(cái)政安排配套資金。最后，為各級(jí)政府的支出責(zé)任劃定實(shí)施條例，以穩(wěn)定化中央與地方共同扶貧事權(quán)所對(duì)應(yīng)支出責(zé)任的劃定。

3.與清晰界定中央政府各職能部門精準(zhǔn)扶貧事權(quán)、中央政府各職能部門承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧主要支出責(zé)任并統(tǒng)籌安排精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金相對(duì)應(yīng)，規(guī)范和完善精準(zhǔn)扶貧資金轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧資金轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)[14]。首先，對(duì)精準(zhǔn)扶貧涉及的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付扶貧項(xiàng)目進(jìn)一步整合及規(guī)范，審慎地論證并甄別擬繼續(xù)保留的精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將委托地方政府履行的扶貧事權(quán)所對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金直接轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)投向邊境地區(qū)和革命老區(qū)，用于生產(chǎn)生活補(bǔ)助以及增加就業(yè)。教育轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先保障“三州三區(qū)”深度貧困地區(qū)教育發(fā)展和建檔立卡貧困學(xué)生接受教育，科技轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先安排貧困地區(qū)重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目。統(tǒng)籌目標(biāo)相近、方向類似的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付用于農(nóng)村公路建設(shè)，并繼續(xù)實(shí)施車購(gòu)稅對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移政策。不斷探索多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，逐步擴(kuò)大貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償受益程度。其次，嚴(yán)格落實(shí)在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目取消縣級(jí)政府和西部連片特困地區(qū)地市級(jí)配套資金的政策，通過調(diào)整國(guó)家財(cái)政收入增量方式，完善中央和省級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，提高縣級(jí)政府扶貧資金的財(cái)政保障能力。再次，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)、稽查等T作，提高資金使用績(jī)效。

（四）加強(qiáng)村級(jí)扶貧治理能力建設(shè)，保障精準(zhǔn)扶貧實(shí)施效果

首先，以選拔貧困村黨組織負(fù)責(zé)人和選舉村委會(huì)干部為重點(diǎn)，形成有干勁、有韌勁、政治素質(zhì)好、扶貧開發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)工作能力強(qiáng)、敢于擔(dān)當(dāng)、擅于做群眾工作的扶貧攻堅(jiān)工作隊(duì)伍，加強(qiáng)村級(jí)黨組織和村委會(huì)扶貧治理能力建設(shè)。一方面，承擔(dān)真實(shí)反映貧困人口和貧困村實(shí)際情況和真實(shí)訴求職能，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家扶貧政策，為精準(zhǔn)識(shí)別奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);另一方面，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧識(shí)別、扶貧政策和項(xiàng)目等信息公開制度建設(shè)，將村級(jí)黨組織和村委會(huì)作為治理對(duì)象，防范精英俘獲，更好地服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目落地以及取得實(shí)效。其次，加強(qiáng)貧困村致富帶頭人建設(shè)，提升貧困農(nóng)村發(fā)展能力。借鑒青海省《關(guān)于開展貧困村致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作的實(shí)施意見》的有益經(jīng)驗(yàn)，以村干部、種養(yǎng)殖大戶、有創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷的人員、大學(xué)生村官等為重點(diǎn)對(duì)象，以多種形式開展貧困村致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)而帶領(lǐng)貧困地區(qū)脫貧致富。

總結(jié)起來看，精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，各扶貧主體職責(zé)范圍尤其是精準(zhǔn)扶貧中的交叉事權(quán)缺乏明確的界定，將承擔(dān)扶貧支出責(zé)任與履行扶貧事權(quán)混淆等同，中央政府各職能部門以及省及以下各層級(jí)政府都具有一定的策略選擇空間，與有限的財(cái)政扶貧投入約束相結(jié)合，降低精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、政策和措施有效性。為確保我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)效，應(yīng)處理好政府職能定位，在中央政府各職能部門橫向?qū)用嬉约爸醒肱c地方政府縱向?qū)用?，處理好扶貧事?quán)和支出責(zé)任問題。經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)并運(yùn)行成熟后，應(yīng)制定效力較高的《反貧困法》，就扶貧對(duì)象、基本原則、各層級(jí)政府及其所屬職能部門構(gòu)成的各主體間扶貧事權(quán)與支出責(zé)任劃分、扶貧資金籌集、分配和監(jiān)管規(guī)則等內(nèi)容，進(jìn)行明確規(guī)定[15]，對(duì)涉及各級(jí)次扶貧主體的資金、權(quán)利、職責(zé)、義務(wù)的劃分方面予以特別重視。

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