淺析地方政府公信力的流失原因及提升對(duì)策

張卓

摘要：在公眾對(duì)政府權(quán)力及其政策成就的信任和認(rèn)可的基礎(chǔ)上，政府公信力是良性互動(dòng)政治關(guān)系的重要組成部分。當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國地方政府的公信力面臨著嚴(yán)峻的下滑趨勢(shì)，失去公眾信任的政府其合法性地位便難以穩(wěn)固，政府權(quán)威更無從談起。本文通過從政府自身、作為政策受眾的民眾群體以及外界客觀環(huán)境方面分析地方政府公信力流失原因，推動(dòng)地方政府加快轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府公信力，最終促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：政府公信力：流失;提升;依法行政;民主建設(shè)

地方政府公信力對(duì)于社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展具有基礎(chǔ)性支撐作用。新時(shí)代背景下，我國地方政府的職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變需加快推進(jìn)，進(jìn)而有效改善政府公信力流失的問題。通過服務(wù)型政府的職能定位，促進(jìn)政府與社會(huì)進(jìn)行良性互動(dòng)，強(qiáng)化俯身服務(wù)質(zhì)量，從而切實(shí)提高政府公信力，最終促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

一、政府公信力的基本理論

（一）政府公信力的內(nèi)涵

政府公信力從字面的釋義可簡單理解為政府從公眾中獲取信任的能力，即本質(zhì)上是一種能力。而這一能力應(yīng)當(dāng)包含政府對(duì)公眾所具有的影響力以及號(hào)召力，直接客觀地體現(xiàn)了政府的行政能力水平。因而可總結(jié)政府公信力即政府獲取公眾信任的能力，是政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任度。政府公信力的構(gòu)成基礎(chǔ)是政府誠信，政府誠信來自于政府在行政管理中的自始至終地執(zhí)行法律法規(guī)，履行自身職責(zé)，積極兌現(xiàn)向公眾許下的承諾，堅(jiān)決做到絕不失信于民?！罢\信最核心的一點(diǎn)就是要求政府必須履約踐諾，肩負(fù)起維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益要求的責(zé)任和使命?！闭谛姓Q策、執(zhí)行等方面時(shí)刻做到取信于民，從而達(dá)到公眾對(duì)政府行政行為的滿意結(jié)果，以獲取公眾對(duì)政府的信任，這一信任便是政府公信力的重要基石，而公眾的信任在特定情況下將轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的物質(zhì)力量，以維系政府的存在、持續(xù)、穩(wěn)定與發(fā)展。

（二）政府公信力的意義

政府公信力的意義可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)幾方面做出概述。第一，政府公信力涉及政府合法性基礎(chǔ)，“政府合法性是指社會(huì)公眾對(duì)政府的心理認(rèn)可程度，它是政府正常運(yùn)行的基本前提。”政府公信力不僅關(guān)乎民眾對(duì)社會(huì)公共利益的獲取，同時(shí)也事關(guān)政府自身的政治權(quán)威以及社會(huì)信任程度，而這二者構(gòu)成了政府合法性的根基。第二，有力的政府公信力是保障政府對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的前提條件，政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益者提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定合理的規(guī)則并保證其實(shí)施。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中契約或者合同是維護(hù)市場(chǎng)交易各方權(quán)益的重要保障書，而契約中所記載的權(quán)利與義務(wù)都需要各方誠信地去履行。第三，構(gòu)建誠信政府是構(gòu)筑社會(huì)誠信體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府公信力也是社會(huì)信用系統(tǒng)的核心。政府在社會(huì)生活中做到言行一致、信守承諾，不朝令夕改其所制定、發(fā)布與認(rèn)可的社會(huì)政策與法規(guī)，有助于政府取信于民，而其余民眾間的誠信關(guān)系也得到強(qiáng)化，公眾對(duì)政府的誠信表現(xiàn)做出效仿從而帶動(dòng)社會(huì)的誠信風(fēng)氣。保證政府高度公信力的形象有利于傳統(tǒng)的誠信文化在社會(huì)發(fā)展中得到人們的重視與繼承，政府在社會(huì)中所起到的導(dǎo)向性作用決定了政府公信力成為維護(hù)社會(huì)生活優(yōu)良秩序中的核心力量。

二、地方政府公信力流失的原因分析

（一）轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)分化和社會(huì)不公

我國當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這也正是當(dāng)前我國地方政府公信力不斷流失的社會(huì)歷史背景?！吧鐣?huì)轉(zhuǎn)型是指一國社會(huì)形態(tài)從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代的整體性變遷過程。”改革開放以來，新制度確立的速度尚未與舊制度的消解步伐相配合，在二者的交替碰撞中社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)日益分化的趨勢(shì)，隨之產(chǎn)生的社會(huì)不公現(xiàn)象也層出不窮。當(dāng)代中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)由政府主導(dǎo)的從體制轉(zhuǎn)型入手的自上而下的改革，而改革正是要將政府的權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行分流，然而這一過程是緩重與深刻的。在轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度夾層中權(quán)力往往更容易被資本所利用，對(duì)社會(huì)資源實(shí)行壟斷打破社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的公平屏障，也正是這一時(shí)期極易滋生的官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的利益集團(tuán)致使社會(huì)階層嚴(yán)重分化，加劇了社會(huì)的不公程度。

（二）制度不健全導(dǎo)致權(quán)力濫用與權(quán)力尋租

政府作為被法律賦予行使公共管理權(quán)的主體，是主權(quán)者授意代表公共意志的被委托者。依據(jù)社會(huì)契約論的理論，政府行政人員必須遵從公意以履行自身職責(zé)，公權(quán)力的基本價(jià)值應(yīng)當(dāng)是維護(hù)公共利益并實(shí)現(xiàn)其最大化，任何背離公共利益的行政行為都是權(quán)力異化的表現(xiàn)。政府官員通過濫用人民所賦予的權(quán)力損公肥私，設(shè)租尋租謀取私利，這些逐利行為都直接導(dǎo)致政府為公形象受到極大損害?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系松散，法制約束力較弱，政府官員貪污腐敗行為呈現(xiàn)扎堆狀況，政府部門利用權(quán)力之便借機(jī)尋租，謀取不當(dāng)利益。政府以公眾委托的公權(quán)力來侵犯公共利益的行為不僅觸及法律底線，更因其背離了職責(zé)初衷而影響了在公眾中的形象，致使民眾對(duì)政府的信任受到損害，在社會(huì)對(duì)理應(yīng)為公卻最終為私的政府逐漸不滿的過程中政府公信力也在漸漸流失。

（三）政務(wù)信息不公開透明，民眾信息閉塞

“信息公開的透明程度決定了信息的輸出方與接受方所處的地位是否公平，信息不對(duì)稱使信息的接受方對(duì)輸出方不信任，從而促使了信任危機(jī)的產(chǎn)生。”當(dāng)前地方政府一方面出于對(duì)公眾監(jiān)督與責(zé)任承擔(dān)的回避，在信息公開的工作上非常滯后，從目前眾多地方政府用以政務(wù)公開的官方微博號(hào)的信息更新都停留在幾年以前便可見一斑。一方面政府官僚主義傳統(tǒng)致使政府信息還保有著一定的神秘作風(fēng)，政府的統(tǒng)治者思想根深蒂固而不能較好的轉(zhuǎn)變官民之間的對(duì)立角色，在信息公開上表現(xiàn)消極，涉及政務(wù)政策方面搞暗箱不透明。如此狀況令發(fā)生公共事件時(shí)的政府極為被動(dòng)，謠言肆機(jī)傳播動(dòng)搖公眾對(duì)政府信任，直接威脅政府公信力建設(shè)。

（四）公民意識(shí)日益覺醒，對(duì)權(quán)利訴求逐漸增強(qiáng)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平的不斷提高也帶來了公眾更多樣更高層次的需求。人們?cè)谌粘Ｉ钪谐岁P(guān)心個(gè)人的事務(wù)，也逐漸在公共事務(wù)中投注了更多的精力關(guān)心社會(huì)乃至國家問題。曾經(jīng)以來在傳統(tǒng)行政思想的影響下社會(huì)中長期存在畏官心理，政府掌控絕對(duì)權(quán)威行為上說一不二，然而公眾都以沉默回避的態(tài)度來對(duì)待。而這樣的民眾與如此的國家都談不上現(xiàn)代化，“因此也永遠(yuǎn)不會(huì)實(shí)現(xiàn)高速穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有效的管理，即使經(jīng)濟(jì)開始起飛，也不會(huì)持續(xù)長久?！比欢S著社會(huì)向著現(xiàn)代化的不斷轉(zhuǎn)變，民眾的公民意識(shí)也在不斷覺醒，公眾對(duì)政府的行政行為的關(guān)注度逐步提升，例如當(dāng)下在民眾中廣泛普及的微博平臺(tái)，正是公眾獲取公共信息以及參議政府作為的渠道之一，微博持續(xù)不降的熱度正是公民對(duì)自身的權(quán)利與義務(wù)的認(rèn)知在逐步提升的結(jié)果。公民在權(quán)利表達(dá)上更加積極，對(duì)公共利益的關(guān)注度也在增加，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督意識(shí)有所提升而在公共治理上也表現(xiàn)出了更高的主動(dòng)性。42然而當(dāng)前部分官員的“管制統(tǒng)治”思想還根深蒂固，并不承認(rèn)公民對(duì)其公權(quán)力所具有的知情、參與、監(jiān)督的權(quán)利，無法正視普通群眾與其干部身份相同的平等主體地位，由此導(dǎo)致在社會(huì)治理中與愈發(fā)積極主動(dòng)的公眾發(fā)生矛盾沖突，并因自身認(rèn)知錯(cuò)誤而信用意識(shí)較差，導(dǎo)致最終政府公信力的流失現(xiàn)象。

三、提升地方政府公信力的對(duì)策

（一）擴(kuò)大社會(huì)公平，營造良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境

政府公信力的重建是涉及多方面的長期持續(xù)的改造與努力，而工作的首要?jiǎng)t是對(duì)公平正義的社會(huì)環(huán)境的重塑與鞏固。沒有以公平為基石的社會(huì)是無法實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)性穩(wěn)定，人民難以對(duì)公權(quán)力報(bào)以信任，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理也難以付諸行動(dòng)，政府公信力的重建無從談起，社會(huì)的發(fā)展也將面臨阻礙。因此就要“用法律保證建立一個(gè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，同時(shí)形成一個(gè)公平公開公正的執(zhí)法環(huán)境以保證經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行?！蓖瑫r(shí)要全面深入地打擊權(quán)力與資本勾結(jié)的違法行為以保證公共利益的公平分配，對(duì)占有大量公共資源的政府部門，要加強(qiáng)制度規(guī)范與監(jiān)督力度，杜絕政治因素導(dǎo)致的資源壟斷現(xiàn)象。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其相適應(yīng)的社會(huì)保障體系也要同步完善，例如對(duì)低保范圍不再過分局限于城鎮(zhèn)居民，讓福利的天平向農(nóng)村貧困人口有所傾斜，使社會(huì)普遍的弱勢(shì)群體同樣享受到社會(huì)進(jìn)步的紅利，從而對(duì)政府工作產(chǎn)生信任與認(rèn)同感。由政府致力推進(jìn)的社會(huì)公平，不僅營造出良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，同樣是對(duì)政府公信力提升的有力保障。

（二）完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化制度約束

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！睓?quán)力“利益化”對(duì)人性的誘惑是不可估量的，人具有自利性，作為人的政府官員同樣不能除外，因此對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督是必不可少的，只有監(jiān)督才能最終有效防止權(quán)力濫用與政府的腐化變質(zhì)。強(qiáng)化整體監(jiān)督力量要形成全方位的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人大、紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)察、檢察等專門監(jiān)督職能機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，強(qiáng)化政府問題的舉報(bào)制度。同時(shí)不可忽視社會(huì)監(jiān)督的巨大作用，加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督能夠有效督促政府依法行政，為民眾創(chuàng)造優(yōu)越的監(jiān)督條件。與監(jiān)督相配套的懲罰制度也要相應(yīng)建立完善，懲戒不到位則監(jiān)督便無力，在政府工作出現(xiàn)問題時(shí)必須追究相關(guān)人員責(zé)任予以懲罰。完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制對(duì)政府而言是一針清醒劑，要時(shí)刻做好本職工作為社會(huì)作貢獻(xiàn)。

（三）增強(qiáng)政治民主，推動(dòng)政務(wù)公開，保障公民知情權(quán)

“政務(wù)公開是指國家行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)涉及國家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密并有法律規(guī)定不得公開的以外，必須向公眾公開?！闭胍岣吖妼?duì)其的信任程度，首先要保證雙方在信息上的交流暢通無阻，讓群眾更加深入的了解政府，以了解與理解取代誤會(huì)與疑慮。只有確保權(quán)力的正確行使，將信息無所保留的向社會(huì)公開，以積極態(tài)度歡迎公眾對(duì)政府行政工作進(jìn)行了解監(jiān)督并提出意見建議，才能真正成為陽光政府。擴(kuò)大民主政治參與能夠使公眾清晰有序地表達(dá)政治需求，對(duì)公共政策執(zhí)行過程也具有推動(dòng)作用。地方政府主要還著重在網(wǎng)絡(luò)渠道上的發(fā)布信息，較為基層政府可以以聽證答疑會(huì)的方式以小區(qū)域劃分開展政務(wù)公開以及與民眾的溝通交流。政務(wù)公開擴(kuò)大民主參與能夠提高政府更好制定政策執(zhí)行決策的行政效率，也會(huì)提升公眾對(duì)政府的滿意度，在政府與民眾對(duì)社會(huì)的共同治理中改善政府的受信任狀況以提升政府公信力水平。

總之，切實(shí)提升地方政府公信力，需深刻認(rèn)識(shí)政府公信力的內(nèi)涵及意義，進(jìn)而主動(dòng)深研其流失的原因，有針對(duì)性地采取措施，轉(zhuǎn)變地方政府的職能，有效構(gòu)建起服務(wù)型政府，切實(shí)提高政府公信力，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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