社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)基層政府權(quán)威的流失與重塑

孫鵬

摘 要：在政府治理領(lǐng)域，基層政府目前還存在行政行為失范、政府權(quán)威流失和削弱等問題?；鶎诱畽?quán)威流失不僅直接影響著社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定，而且還直接影響著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。重塑基層政府權(quán)威對(duì)營(yíng)造社會(huì)環(huán)境、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以及建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要的作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，重塑基層政權(quán)權(quán)威一是加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，努力鏟除腐敗現(xiàn)象，二是規(guī)范基層政府行為，切實(shí)推行依法行政，三是規(guī)范委托代理人行為，提高基層政府領(lǐng)導(dǎo)集體的整體素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型期;基層政府權(quán)威;流失;重塑

社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制以及價(jià)值觀念等從一種形式向另一種形式轉(zhuǎn)換的過程，當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正進(jìn)行著經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域的變革。從政府治理領(lǐng)域來看，公共行政改革日趨完善，政府治理理念、治理體制、治理能力逐漸被公眾所接受和認(rèn)可，社會(huì)轉(zhuǎn)型取得重大成就;但同時(shí)也存在著基層政府行政行為失范、政府權(quán)威流失和削弱的問題，直接影響著社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著時(shí)代的發(fā)展和形勢(shì)的變化，重塑基層政府權(quán)威不僅是一個(gè)理論問題，還是一個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的實(shí)踐問題。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期重塑我國(guó)基層政府權(quán)威的重要性

（一）能為社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境

穩(wěn)定壓倒一切。穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本前提。社會(huì)環(huán)境的好壞直接取決于政府權(quán)威的增強(qiáng)與否。[1]當(dāng)前，我國(guó)正處于現(xiàn)代化初期與社會(huì)轉(zhuǎn)型交匯的特殊時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、價(jià)值觀念等發(fā)生著深刻的變化，這不僅帶來了諸多的社會(huì)失衡現(xiàn)象，而且還影響著社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，但現(xiàn)代化的過程卻滋生著動(dòng)亂”。只有增強(qiáng)政府權(quán)威，才能為社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的營(yíng)造，依賴于基層政府充分發(fā)揮政府權(quán)威組織和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)力量，主動(dòng)化解和克服各種矛盾沖突和艱難險(xiǎn)阻。

（二）能充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源

作為潛隱無形但卻客觀存在的稀缺政治資源，政府權(quán)威具有不可估量的能量。從人力資源來看，利益格局的變動(dòng)必然會(huì)帶來各社會(huì)階層權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系的調(diào)整，正確處理不同利益主體之間的關(guān)系，使其不因利益關(guān)系調(diào)整而阻礙現(xiàn)代化進(jìn)程，這就要求政府必須出臺(tái)能兼容各社會(huì)階層力量的現(xiàn)實(shí)政策;從財(cái)力和物力資源來看，由于缺乏完善的法律體系和行為規(guī)范，市場(chǎng)主體對(duì)有限社會(huì)資源的爭(zhēng)奪不僅會(huì)帶來社會(huì)行為的混亂，而且還會(huì)使社會(huì)秩序陷入無序狀態(tài)，這就要求政府充分發(fā)揮在社會(huì)資源配置上的作用，正確處理各種社會(huì)矛盾。由此可見，基層政府只有具有足夠的權(quán)威，才能充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，使各種社會(huì)力量形成合力，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

（三）有利于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

西方資本主義國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立依靠的是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的自發(fā)演變，但由于國(guó)情不同，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，必須依靠政府的外力推動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，傳統(tǒng)習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)上的阻力以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身所具有的自發(fā)性和滯后性特點(diǎn)，難免會(huì)使體制轉(zhuǎn)軌發(fā)生失誤，因此，要想在短時(shí)間內(nèi)建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，需要政府擁有足夠的權(quán)威。只有增強(qiáng)基層政府權(quán)威，使基層政府成為一個(gè)強(qiáng)政府，才能有效彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的內(nèi)在缺陷，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序運(yùn)行和發(fā)展提供保障。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)基層政府權(quán)威流失的原因分析

（一）從基層政府體系自身角度看

一是基層政府官員的腐敗行為嚴(yán)重，消解了基層政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。權(quán)力與經(jīng)濟(jì)的交換是腐敗的基本形式。[2]當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治體制不健全，尤其是監(jiān)督機(jī)制尚未建立健全，少數(shù)基層政府官員利用手中掌握的權(quán)力資源從富商手中取得豐潤(rùn)的黑色收入，權(quán)力資本化，滋生出種種腐敗行為。權(quán)錢交易的代價(jià)是出賣公眾的合法利益，目的是追逐和擴(kuò)充私利。腐敗是生長(zhǎng)在政府機(jī)體上的毒瘤，浪費(fèi)了國(guó)家擁有的最重要的資源，即政府的合法性，敗壞了政府的聲譽(yù)和形象，影響了政府與人民群眾的關(guān)系，消解了政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。從社會(huì)發(fā)展規(guī)律來看，腐敗現(xiàn)象作為一種頑疾在一定時(shí)期內(nèi)仍將處于高發(fā)期、多發(fā)期，能否有效遏制政府腐敗現(xiàn)象成為影響基層政府權(quán)威的決定性因素。[3]

二是基層政府官員的官僚作風(fēng)，削弱了基層政府權(quán)威的群眾基礎(chǔ)。部分基層政府機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)低，綜合能力弱，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，解決問題欠果斷，處事不成熟，不善于做耐心細(xì)致的思想政治工作，“唯我獨(dú)尊”、“老子天下第一”、“我是官，我最大”等“官本位”思想嚴(yán)重，不講政策和法律，該管的不管缺位嚴(yán)重，不該管的亂管硬管越位錯(cuò)位現(xiàn)象頻發(fā)，公共權(quán)力濫用，嚴(yán)重影響了群眾的生產(chǎn)和生活，引發(fā)了群眾的強(qiáng)烈不滿，嚴(yán)重削弱了基層政府的權(quán)威。

三是基層政府的不作為，消解了基層政府權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)。行政能力是衡量基層政府行政效率和行政質(zhì)量的基本條件。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層政府所承擔(dān)的責(zé)任對(duì)政府行政能力提出了更高的要求。但由于基層政府軟弱無力，在復(fù)雜繁多的社會(huì)公共事務(wù)尤其是經(jīng)濟(jì)管理方面顯得力不從心，得過且過，被動(dòng)應(yīng)付，使得基層政府在社會(huì)管理過程中的作用受到限制，不能實(shí)實(shí)在在為民眾服務(wù)，對(duì)民眾通過正常合法途徑反映的問題置若罔聞，難以獲得基層民眾的認(rèn)同，而且方針政策的制定，社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)，都未能從強(qiáng)力行政轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰π姓蟻?，基層民眾?duì)基層政府產(chǎn)生不滿、不信任和疏離感，基層政府權(quán)威難以樹立。

（二）從社會(huì)公眾的角度看

一是公眾利益觀模糊。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善促使各種經(jīng)濟(jì)利益朝著分化方向發(fā)展，各利益主體和利益單元在追求各自利益時(shí)矛盾沖突日趨加劇，部分社會(huì)成員個(gè)人利益欲望不斷膨脹，以集體主義為取向的利益整合機(jī)制被以個(gè)人利益為核心的利益觀所代替，在這種利益觀的驅(qū)使下，他們以是否對(duì)自己有利作為衡量一切政策的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)己有利的執(zhí)行，不利的摒棄，這種模糊的利益觀在很大程度上削弱了基層政府的權(quán)威。

二是權(quán)威與民主關(guān)系的認(rèn)知錯(cuò)誤。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，根據(jù)社會(huì)和國(guó)家發(fā)展的需要，政府職能從全能型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，政府將部分權(quán)力還給市場(chǎng)、社會(huì)和企業(yè)，企業(yè)成為自負(fù)盈虧自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立市場(chǎng)主體、市場(chǎng)成為調(diào)節(jié)資源配置的杠桿、社會(huì)公共事務(wù)交由社會(huì)處理，政府職能大轉(zhuǎn)變帶來了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的巨大進(jìn)步，這使得部分社會(huì)成員對(duì)權(quán)威與民主的關(guān)系產(chǎn)生了錯(cuò)誤的認(rèn)知，認(rèn)為權(quán)威和民主是相互對(duì)立的，為促進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，政府應(yīng)消除權(quán)威對(duì)民主的限制，充分發(fā)揮民主的作用，成為一個(gè)“無為政府”。[4]正是在這種錯(cuò)誤認(rèn)知的指導(dǎo)下，部分社會(huì)成員反對(duì)和抵制政府，極大地削弱了政府權(quán)威。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)基層政府權(quán)威的重塑策略

（一）加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，努力鏟除腐敗現(xiàn)象

腐敗是發(fā)生在黨和國(guó)家肌體上的瘟疫，嚴(yán)重破壞了黨和政府的形象，直接關(guān)系著人心的向背。從本質(zhì)上來看，腐敗是權(quán)力職能的蛻變，是公共權(quán)力的異化。[5]因此，需要加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，在基層政府人員中普及現(xiàn)代公共政治理念，構(gòu)筑政府誠(chéng)信服務(wù)的行政理念，促使基層政府從全能政府、權(quán)力政府向服務(wù)政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，努力實(shí)踐全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，逐步提高基層政府人員的信用責(zé)任意識(shí);要求一切行政活動(dòng)必須尊重公眾的利益需求，應(yīng)無差別為社會(huì)提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正與平等;根據(jù)政治現(xiàn)代化的規(guī)律要求，公開行政，公平行政，科學(xué)配置權(quán)力，合法地運(yùn)用公共權(quán)力，切實(shí)推進(jìn)法治，加大腐敗查處力度，對(duì)任何腐敗行為和腐敗人員一查到底絕不姑息，使基層政府工作人員不能、不敢徇私腐敗，有效糾正社會(huì)不平等不公正現(xiàn)象。

（二）規(guī)范基層政府行為，切實(shí)推行依法行政

在社會(huì)發(fā)展中，基層政府主要通過規(guī)范的行政行為來發(fā)揮作用。具體來說，首先，要加快規(guī)范基層政府行政行為的法律法規(guī)的制定，明確基層政府在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、公共管理等方面的職責(zé)和角色，確保政府行政活動(dòng)在法律范圍內(nèi)高效運(yùn)作，滿足社會(huì)需要，反映公眾意志;其次，不斷加快建設(shè)法治政府的步伐，切實(shí)推進(jìn)依法行政;再次，合理設(shè)立權(quán)力運(yùn)行程序，以法律形式規(guī)范基層政府開展行政活動(dòng)的方式、步驟和時(shí)限，提升基層政府行政效率。以法律限制政府權(quán)力，加強(qiáng)政府權(quán)威。真正實(shí)現(xiàn)依法行政必須確?；鶎诱男姓袨樵趹椃ê头梢?guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，不能隨意解釋和踐踏法律，更不能出臺(tái)與法律相違背的行政法規(guī)和行政規(guī)章。

（三）規(guī)范委托代理人行為，提高基層政府領(lǐng)導(dǎo)集體的整體素質(zhì)

基層政府領(lǐng)導(dǎo)作為公共權(quán)力的委托代理人，他們的素質(zhì)不僅代表著政府的整體形象，影響著公眾對(duì)政府權(quán)威的認(rèn)同，而且還直接影響著政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行績(jī)效。因此，規(guī)范委托代理人行為，提高政府領(lǐng)導(dǎo)集體的整體素質(zhì)既是重塑基層政府權(quán)威的核心，也是強(qiáng)化政府權(quán)威的關(guān)鍵。規(guī)范委托代理人行為既要通過健全法制、強(qiáng)化監(jiān)督等方式規(guī)范委托人代理人行為，維護(hù)基層政府的公信力和誠(chéng)信度，減少瀆職、失職、權(quán)力尋租等不規(guī)范行為，又要盡量減少組織內(nèi)耗和沖突，保證代際關(guān)聯(lián)，維護(hù)政策的連續(xù)性，增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)集體的內(nèi)部凝聚，維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)集體配合能力和執(zhí)政能力帶來的公信力，增強(qiáng)公眾對(duì)社會(huì)預(yù)期的穩(wěn)定心態(tài)。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及受經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定和影響的社會(huì)關(guān)系是政府權(quán)威存在的基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)自身力量的薄弱決定了基層政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?，隨著基層政府社會(huì)自我管理能力的不斷增強(qiáng)，基層政府逐漸從原有的管理社會(huì)領(lǐng)域退出，政府管理社會(huì)與社會(huì)自我管理之間無法對(duì)接和耦合的現(xiàn)象，削弱了基層政府的權(quán)威，使得基層政府權(quán)威在社會(huì)轉(zhuǎn)型期面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。孱弱無能的政府連自身立足都難以為繼，更別說推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展了。因此，重塑基層政府權(quán)威成為一個(gè)值得研究的現(xiàn)實(shí)問題。

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