行政事業(yè)單位預算改革問題研究

周春蓮

摘 要：預算管理是行政事業(yè)單位順利運轉、促進社會資源優(yōu)化配置的關鍵。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)預算管理模式在行政事業(yè)單位運行中的弊端逐漸顯現(xiàn)，因此構建全過程預算管理體系則成為單位預算改革的基本方向。本文從預算管理的概念出發(fā)，對行政事業(yè)單位預算管理的重要性進行簡要分析，并結合行政事業(yè)單位預算特點從預算管理理念、預算編制、預算執(zhí)行、預算考核等角度分析預算改革中面臨的問題，進而探究相應的解決對策。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;預算改革;預算編制體系

所謂“凡事預則立，不預則廢”，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行中，無論是單位的長遠發(fā)展，還是行政事業(yè)單位的運行都需要預算的籌劃、規(guī)范與控制，這樣才能確保資源的有效配置。簡單來講，預算就是預先進行資源籌劃與利用的過程。在市場經(jīng)濟條件下預算管理主要通過資金的調(diào)度實現(xiàn)，行政事業(yè)單位在需要根據(jù)自身職能以及具體業(yè)務對財務資金進行充分、全面的預測和籌劃，并結合預算執(zhí)行及時改善和調(diào)整單位內(nèi)部管理方案，實現(xiàn)預算發(fā)展目標。與企業(yè)預算管理不同，行政事業(yè)單位預算資金的主要來源是國家財政撥款，因此，其在預算管理過程中對于效益的追求缺乏強烈的欲望，而這也在一定程度上影響了行政事業(yè)單位預算管理效率。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，行政事業(yè)單位應提高對預算管理的認識，通過預算改革規(guī)避傳統(tǒng)預算管理中的弊端，推動全面預算體系的構建則成為當前行政事業(yè)單位預算改革的基本要求。

一、當前行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

1.預算管理意識不足

雖然預算是行政事業(yè)單位各項業(yè)務開展的基本依據(jù)，但是由于行政管理工作的特殊性，預算在實際執(zhí)行過程中并沒有得到應有的關注。例如一些單位領導，在單位運行中將更多的注意力放在了財務管理上，缺乏對預算管理重視，在年初的預算編制中也只是按照國家要求進行基本的規(guī)劃，難以從單位自身發(fā)展以及國家財政資源優(yōu)化配置的角度進行科學設計，從而影響了預算執(zhí)行效果。此外，全面預算理念的滲透效果不佳，單位在預算管理過程中缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，一些預算執(zhí)行、預算監(jiān)督保障機制在行權利下形同虛設，難以形成相互聯(lián)系、相互制約的預算管理體系，從而影響了財政資金的利用效率。

2.預算編制體系不完善

編制工作是預算管理的起點，科學的編制方法、系統(tǒng)的預算內(nèi)容能夠為預算執(zhí)行提供明確、嚴格的依據(jù)。目前在大多行政事業(yè)單位依然采用傳統(tǒng)的增量預算編制法，即根據(jù)往年預算基數(shù)以及本年度的預算發(fā)展目標進行一定調(diào)整的預算方式，這樣的預算編制過程對于編制者的主觀經(jīng)驗依賴較強，缺乏對下一年度實踐業(yè)務的合理規(guī)劃，影響了預算的執(zhí)行效果。此外，在預算編制過程中，單位管理者將編制任務放在了財務部門，且缺乏對專門預算編制人員、編制時間的安排與規(guī)劃，從而影響了預算編制方案的整體質(zhì)量。

3.預算執(zhí)行過程缺乏力度

預算目標能夠最終實現(xiàn)的關鍵就在于預算執(zhí)行效果的好壞。目前一些行政事業(yè)單位之所以預算管理目標難以實現(xiàn)，其關鍵就在于預算執(zhí)行過程存下漏洞。例如各部門在預算執(zhí)行過程中態(tài)度不端正，對預算執(zhí)行過程缺乏規(guī)劃，甚至存在隨意調(diào)整、更改預算方案的情況，導致預算超支等問題時有發(fā)生;預算執(zhí)行缺乏統(tǒng)一標準，難以對各部門的預算執(zhí)行效果進行嚴格考核與檢驗，限制了預算執(zhí)行效果的反饋;相關部門對預算執(zhí)行偏差的分析和調(diào)查缺乏力度，工作效率低下，經(jīng)常出現(xiàn)“馬后炮”的情況，導致預算執(zhí)行與預算編制相脫節(jié)。

4.預算監(jiān)督考核機制不健全

行政事業(yè)單位預算管理需要內(nèi)外監(jiān)督的全面約束，但是從內(nèi)部監(jiān)督來看，單位內(nèi)部監(jiān)督體系缺乏獨立性，領導意志的干預常常影響預算執(zhí)行，同時預算考核缺乏嚴格系統(tǒng)的評估標準，考核機制不健全，監(jiān)督辦法相對單一等也影響了預算監(jiān)督效果;從外部監(jiān)督形同虛設、缺乏力度等問題嚴重影響了預算執(zhí)行，降低了預算目標的完成度。例如在行政事業(yè)單位內(nèi)部的預算管理中，尚未形成專門的預算監(jiān)督考核部門，考核標準、考核辦法缺乏嚴肅性，影響了單位內(nèi)部對預算權威性的認識;在外部監(jiān)督中，監(jiān)管部門對于行政事業(yè)單位的社會公共服務情況缺乏控制力度，民眾監(jiān)督缺乏充分、真實的信息支撐等，影響了單位預算考核激勵和獎懲機制的建立，縱容了預算執(zhí)行過程隨意、散漫的問題。

二、行政事業(yè)單位預算改革的對策

1.轉變預算理念，推動預算改革

預算改革首先要從思想上進行轉變，樹立科學預算管理理念，從根本上為預算管理實踐的開展奠定基礎。具體來講，行政事業(yè)單位轉變預算理念從以下幾點入手。第一，重新認識預算的重要性，根據(jù)當前社會經(jīng)濟發(fā)展需要調(diào)整預算思路。單位領導者對預算改革具有示范帶頭、督促推動作用，因此，領導者應以身作則，主動摒棄傳統(tǒng)的預算管理理念，積極響應國家預算改革的號召，重新認識預算對于單位內(nèi)部有效運行以及社會公共服務的改善作用，并積極引入全面預算理念，維護《預算法》的權威性，用先進的理念支持預算改革，用嚴格的法律維護預算權威。第二，加強對員工的培訓，營造良好的預算管理氛圍。單位內(nèi)部人員是預算執(zhí)行、落實的關鍵環(huán)節(jié)，因此，提高各個部門工作人員的綜合素質(zhì)，營造全面預算管理氛圍對于推動預算執(zhí)行具有重要意義，例如單位內(nèi)部應加強預算管理宣傳，提高各部門、各負責人在預算管理中的責任感，提高其參與預算管理的積極性;著重培訓財務管理人員，利用財會管理落實預算考核，提高預算執(zhí)行效果。第三，統(tǒng)籌預算管理安排，構建全面預算管理制度，預算管理需要嚴格的制度保障，因此，行政事業(yè)單位在全面預算管理過程中，應從編制、執(zhí)行到考核制定科學制度規(guī)范，確保每一項預算支出都有據(jù)可依。

2.創(chuàng)新編制方法，保證預算質(zhì)量

行政事業(yè)單位應基于編制工作的基礎性，加強編制體系構建，為預算執(zhí)行與預算考核奠定基石。在預算編制過程中，行政事業(yè)單位首先要合理規(guī)劃預算編制時間，預算編制是一個復雜而煩瑣的過程，短時間內(nèi)很難完成對各項數(shù)據(jù)的收集、整合與分析，尤其是在當前社會經(jīng)濟發(fā)展形勢日漸復雜的背景下。因此，單位領導應合理規(guī)劃預算編制時間，并理順各環(huán)節(jié)工作，保證真實、全面、充足的財會信息在預算部門匯集，為預算編制提供數(shù)據(jù)支持。其次，成立專門的預算編制小組，明確編制責任。在行政事業(yè)單位預算編制管理中，領導者應根據(jù)工作需要成立專門的編制小組，該小組通常由財務部門牽頭，并挑選出業(yè)務水平過硬、工作經(jīng)驗豐富的財會人員擔任編制工作，財務部門應對會計信息匯總、整理、編報，進而形成編制方案。最后，創(chuàng)新預算編制方法，優(yōu)化預算編制結果，雖然增量預算法已經(jīng)沿用多年，且存在明顯優(yōu)勢，但是在當前社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下，單純采用增量預算編制已經(jīng)難以滿足對未來業(yè)務開展的規(guī)劃與預測，因此，編制小組應積極引入零基預算法，排除歷史經(jīng)驗和往年數(shù)據(jù)對下一年度預算工作的影響，同時兼顧上一年度的數(shù)據(jù)和社會行業(yè)數(shù)據(jù)，以最大限度地保證預算編制方案的全面性與科學性。

3.控制執(zhí)行過程，推動預算落實

預算執(zhí)行是將預算編制目標逐漸滲透到實際工作中來，并逐步推動資源配置方案落實的過程，在行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行過程中，其涉及各個環(huán)節(jié)之間的配合與協(xié)調(diào)，因此，要想保證預算執(zhí)行與預算編制相匹配，提高預算管理效果，單位內(nèi)部必須要建立系統(tǒng)的執(zhí)行流程，嚴格的執(zhí)行制度、完善的執(zhí)行標準，這樣才能推動預算編制方案層層下達至各個職能部門。在預算執(zhí)行過程中，預算編制一經(jīng)審批通過，就應該成為各部門工作的基本依據(jù)。各部門在執(zhí)行預算的過程中一方面要落實責任制，將預算目標不斷細化并落實到個人，確保每一個環(huán)節(jié)都有專門人員負責，避免出現(xiàn)預算執(zhí)行問題后相互推諉;另一方面要保證預算的權威性，預算資金的使用必須嚴格遵循編制方案，如有資金用途調(diào)整，則應及時上報，主管部門系統(tǒng)審查資金用途調(diào)整原因，并根據(jù)單位業(yè)務開展情況加以批準并落實，進而避免個人與部門隨意調(diào)整預算資金使用的弊端，對于隨意調(diào)整預算資金執(zhí)行標準的問題，一經(jīng)查出應嚴格追責。此外，在預算執(zhí)行過程中，相關部門應建立嚴格的監(jiān)督體系，落實監(jiān)督責任，通過績效考核等方式及時發(fā)現(xiàn)各部門乃至個人在預算執(zhí)行中存在的問題，對于預算資金落實不到位，預算超支、預算執(zhí)行推遲等問題進行全面追責，并及時整改，理順影響預算執(zhí)行中的關節(jié)，保證預算編制按計劃執(zhí)行，提高預算執(zhí)行效果。

4.健全考核體系，加強預算監(jiān)督

預算監(jiān)督是強化預算執(zhí)行力度，檢驗預算執(zhí)行目標完成度的必要環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位在強化內(nèi)部監(jiān)督過程中，應建立完善的預算績效考核體系，并通過績效考核結果及時發(fā)現(xiàn)預算管理工作中存在的問題，進而做出針對性地調(diào)整和改進。在預算績效考核過程中，單位應積極建立專門的監(jiān)督考核部門，并保持工作的獨立性，同時根據(jù)國家預算管理相關規(guī)定建立一套完善的評價標準，引入科學的評價方法，結合各部門的業(yè)務對預算資金使用情況進行全面考核。通過績效考核，單位應該建立相應的激勵機制，將各部門以及個人的工作情況與預算績效相掛鉤，將預算考核結果列入相關人員的薪酬、職級和獎懲的影響因素中，獎優(yōu)懲劣，激勵相關部門和工作人員對預算工作反思和總結。此外，外部相關部門也應加強對行政事業(yè)單位預算管理的監(jiān)督，建立全程監(jiān)督和定期檢查制度，評估單位預算資金的使用情況，結合監(jiān)督調(diào)查及時發(fā)現(xiàn)預算管理中存在的問題，并做出整改意見，優(yōu)化內(nèi)部預算管理制度，推動行政事業(yè)單位預算改革。

三、結束語

綜上所述，行政事業(yè)單位在預算改革過程中面臨的問題是多方面的，從預算管理意識，到預算編制、預算執(zhí)行、預算考核，這些問題的存在必然會影響單位內(nèi)部資源的合理配置與利用。針對此，在預算改革的背景下，行政事業(yè)單位應積極滲透全面預算管理理念，從創(chuàng)新編制方法，完善執(zhí)行過程，加強考核評價等環(huán)節(jié)入手，優(yōu)化預算管理過程，從而推動行政事業(yè)單位內(nèi)部健康有序運行。

參考文獻

1.張馨予.行政事業(yè)單位預算改革問題研究.智庫時代，2018（47）.

2.鄭愛蓮.新形勢下構建行政事業(yè)單位預算管理模式探析.財會學習，2018（26）.

（責任編輯：劉海琳）