檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)的思考

柯國(guó)奎 肖之云

摘 要 《民事訴訟法》第二百一十條、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)作了嚴(yán)格限制，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的程序、保障、范圍的規(guī)定不夠具體，導(dǎo)致司法實(shí)踐運(yùn)行與立法出現(xiàn)脫節(jié)。本文圍繞公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)的概念和法律屬性、面臨的問題進(jìn)行深入探討，進(jìn)而提出完善公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使路徑，保障調(diào)查核實(shí)權(quán)在公益訴訟中的規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 調(diào)查核實(shí)權(quán)

作者簡(jiǎn)介：柯國(guó)奎、肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.284

隨著全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的全面普及，檢察機(jī)關(guān)如何在公益訴訟過程中立法和完善，規(guī)范利用調(diào)查核查權(quán)，以更好地指導(dǎo)公益訴訟實(shí)踐，需求越來越迫切。檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟是中國(guó)特有的，且采取的是試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、頂層設(shè)計(jì)、制度保障、全面鋪開這一實(shí)現(xiàn)路徑，目前對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)，僅是作了一個(gè)原則規(guī)定，從細(xì)節(jié)上沒有予以明確，因此，檢察機(jī)關(guān)在如何把握調(diào)查核實(shí)權(quán)的程序和范圍方面存在諸多問題，這對(duì)后續(xù)法院開庭的證據(jù)和勝訴極為不利。所以對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的予以明確細(xì)化和規(guī)定很有必要，以期對(duì)在實(shí)踐中開展公益訴訟工作能有所助益。

一、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)具有非強(qiáng)制性

在法律實(shí)務(wù)界和理論界，對(duì)檢察權(quán)的法律屬性一直有爭(zhēng)論，集中在檢察權(quán)屬于行政權(quán)、司法權(quán)還是法律監(jiān)督權(quán)。在許多學(xué)說中，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)的法律屬性被定義為“法律監(jiān)督權(quán)”。我國(guó)《憲法》第134條規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這也從根本上肯定了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的憲法地位。既然調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察權(quán)的派生權(quán)力，當(dāng)然也就具有法律監(jiān)督權(quán)的屬性，但又有其相對(duì)特殊性。

調(diào)查核實(shí)權(quán)，顧名思義就是檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中“調(diào)查”和“核實(shí)”的權(quán)力，具體到公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，指檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中收集證據(jù)，以查明案件，根據(jù)法定程序進(jìn)行的調(diào)查、詢問、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料、查閱案卷材料、勘驗(yàn)、鑒定等非強(qiáng)制性措施。調(diào)查核實(shí)權(quán)，重在“核實(shí)”的權(quán)力，它是一種了解行為、核查行為。

與之前的檢察院自偵部門的刑事偵查權(quán)不同，刑事偵查權(quán)具有限制人身自由的強(qiáng)制性，如逮捕、拘留等。而行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的方法僅限于詢問、查詢、鑒定、勘驗(yàn)等不得限制人身自由的措施，具有明顯的非強(qiáng)制性。

二、剛性不足是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)存在的最大問題

從上述規(guī)定可見，民事公益訴訟與行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)雖然在法律上分別規(guī)定，但是區(qū)別不大，都較為抽象籠統(tǒng)，在實(shí)踐運(yùn)用過程中較難把握和界定，運(yùn)用過程中存在諸多問題，集中表現(xiàn)在剛性不足。

（一）無明確專門立法規(guī)定

目前，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)主要規(guī)定在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中，該《辦法》第六條和第三十三條分別規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，采取調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種方式調(diào)查核實(shí)和對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。

除此之外，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作是我國(guó)特有的，并無可借鑒的樣本，而我國(guó)公益訴訟開展采取的是試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、頂層設(shè)計(jì)、制度保障、全面鋪開這一實(shí)現(xiàn)路徑，諸多因素導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體內(nèi)容難以界定，給當(dāng)下公益訴訟工作的開展造成了一定的困擾和影響。

（二）程序性保障措施缺乏

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》僅規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。 但是在不合作的情況下，且沒有提供補(bǔ)救保障措施，這種規(guī)定缺乏剛性。在公益訴訟過程中，尤其是利益競(jìng)爭(zhēng)比較強(qiáng)烈的公益訴訟中，存在行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等單位和個(gè)人不予配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的問題。程序性保障措施缺乏，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有剛性法律強(qiáng)制力，加之被調(diào)查人、單位的不配合，使得調(diào)查核實(shí)有時(shí)候舉步維艱。

（三）檢察官參與公益訴訟的專業(yè)性不足

公益訴訟屬于民事行政檢察監(jiān)督部門新生事物，在實(shí)踐中因?yàn)殚_展公益訴訟而增加專門人員的實(shí)例也并不多，而在傳統(tǒng)民事行政檢察監(jiān)督過程中，并沒有過多的立法對(duì)調(diào)查核實(shí)進(jìn)行規(guī)定，因此在實(shí)踐中，民事行政檢察部門調(diào)查核實(shí)時(shí)較多地采用電話約談當(dāng)事人、調(diào)閱法院卷宗以及查詢有關(guān)銀行賬戶等方式進(jìn)行。公益訴訟案件調(diào)查中所需證據(jù)專業(yè)性強(qiáng)且覆蓋面廣，還需要出庭舉證，承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)，涉及權(quán)利義務(wù)更為廣泛，對(duì)需要調(diào)查核實(shí)的證據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量也提出了更高的要求。當(dāng)前，民行檢察隊(duì)伍人員少，員額檢察官數(shù)量也少，而公益訴訟對(duì)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域、國(guó)土資源領(lǐng)域的調(diào)查核實(shí)有嚴(yán)格的專業(yè)性、技術(shù)性等要求，調(diào)查核實(shí)獲取證據(jù)的難度較大，民行檢察人員的專業(yè)水平不足，不能滿足開展調(diào)查核實(shí)的需要。

（四）調(diào)查核實(shí)方式不夠豐富

傳統(tǒng)調(diào)查核實(shí)手段比較單一，主要是查閱、復(fù)制有關(guān)記錄，詢問相關(guān)人員。與委托鑒定、勘驗(yàn)、評(píng)審、審計(jì)、收集物證、書證、音像資料等進(jìn)行比較，查閱、復(fù)制有關(guān)記錄，詢問相關(guān)人員的調(diào)查核實(shí)方式顯得更加快捷、高效、成本低，但前者在證明力上卻具有不可低估的作用?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》雖然規(guī)定了材料檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查和咨詢專業(yè)人員、有關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會(huì)等調(diào)查核實(shí)手段，但過去很少采取檢查、委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)和收集文件證據(jù)、物證等方式，視聽材料等，運(yùn)用不熟練，缺乏經(jīng)驗(yàn)且未具體規(guī)定鑒定、評(píng)估機(jī)構(gòu)等，在實(shí)踐運(yùn)用過程中，調(diào)查手段仍然形式比難單一，難以充分發(fā)揮調(diào)查核實(shí)權(quán)的作用，需要予以進(jìn)一步細(xì)化明確。

三、完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的路徑選擇

公益訴訟檢察是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的法律監(jiān)督職能，作為查明事實(shí)所必需的權(quán)利的調(diào)查和核實(shí)權(quán)，既是保證公訴案件質(zhì)量的關(guān)鍵，也是檢察公益訴訟取得監(jiān)督效力的重要前提。檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟工作過程中，應(yīng)從如下方面完善調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用。

（一）完善法律規(guī)定，明確調(diào)查核實(shí)權(quán)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，僅僅是《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》進(jìn)行了原則性的規(guī)定，目前試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束，應(yīng)該在總結(jié)試點(diǎn)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)可以在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)要高于普通的民事行政案件，所以對(duì)證據(jù)的要求就更高，而調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)證據(jù)的獲取具有重要意義。所以在后面的立法中，可對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)一步完善，結(jié)合《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)的范圍、方法、啟動(dòng)、終結(jié)，以及盡量減少適用調(diào)查權(quán)和核查權(quán)的困難，使調(diào)查和核查法得以運(yùn)作。

（二）細(xì)化程序規(guī)定，完善調(diào)查核實(shí)措施

一是對(duì)評(píng)估、委托鑒定等進(jìn)行細(xì)化，對(duì)勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)人員和咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門如何調(diào)查核實(shí)，以及如何確保收集和收集證據(jù)的過程是合法的，澄清了是否可以在審判中得到承認(rèn)，以及選擇哪個(gè)級(jí)別的評(píng)估機(jī)構(gòu)提供專業(yè)協(xié)助，使其具有強(qiáng)有力的證據(jù)有效性的問題。

二是建立同步錄音錄像制度。在檢查物證、勘查現(xiàn)場(chǎng)、詢問行為人、詢問證人、查看執(zhí)法記錄等環(huán)節(jié)進(jìn)行錄音錄像，如實(shí)客觀地記錄調(diào)查核實(shí)的活動(dòng)，防止濫用調(diào)查核實(shí)權(quán)影響當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利。

（三）加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)，配齊配強(qiáng)民行檢察力量

一是要完善民事行政檢察人員的隊(duì)伍，配齊人員。公益訴訟屬于新增業(yè)務(wù)，工作強(qiáng)度和難度都很大，且無經(jīng)驗(yàn)可借鑒，各級(jí)檢察院尤其是基層檢察院要高度重視，為民行檢察部門配齊、配強(qiáng)人員，同時(shí)也要根據(jù)工作的難度和強(qiáng)度綜合平衡性別比。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)民行檢察人員的專業(yè)技能。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公益訴訟過程中，重視加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)、土地資源等領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)專門的執(zhí)法人員以及相關(guān)教授專家，并進(jìn)行實(shí)地研究，加強(qiáng)民行檢察人員的知識(shí)儲(chǔ)備。

三是建立專家咨詢制度。可以以地市檢察院為單位招聘環(huán)境保護(hù)、土地資源、會(huì)計(jì)、審計(jì)、食品藥品、安全監(jiān)督等專業(yè)的專家學(xué)者，建立專家咨詢制度，幫助檢察機(jī)關(guān)解決專業(yè)性的問題為公益訴訟提供專業(yè)性支持。選擇一批環(huán)保、會(huì)計(jì)、審計(jì)、食品藥品安全監(jiān)督、國(guó)土資源監(jiān)督等專業(yè)人才，及時(shí)協(xié)助檢察機(jī)關(guān)解決專業(yè)問題，為公益訴訟提供專業(yè)技術(shù)支持。

（四）健全保障機(jī)制，加強(qiáng)檢察建議剛性法

隨著反貪、反瀆等自偵部門的轉(zhuǎn)隸，并且而《辦法》一再?gòu)?qiáng)調(diào)調(diào)查核實(shí)不得采用限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，沒有剛性強(qiáng)制力的調(diào)查方式如查詢、調(diào)閱、復(fù)制等顯然不能約束不配合檢察院調(diào)查核實(shí)的單位和個(gè)人。因此，民行部門要充分發(fā)揮好檢察建議的作用。針對(duì)發(fā)出的檢察建議，應(yīng)當(dāng)在采納和執(zhí)行過程中及時(shí)理解和掌握，不可一發(fā)了之，同時(shí)可以向上級(jí)檢察院備案，爭(zhēng)取上級(jí)支持，形成調(diào)查核實(shí)的合力，保證檢察院公益訴訟過程中調(diào)查核實(shí)的順利進(jìn)行。

（五）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)溝通合作

一是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)。一方面加強(qiáng)與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的溝通，當(dāng)調(diào)查取證遇到困難時(shí)，要第一時(shí)間向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)相關(guān)情況，爭(zhēng)取支持和指導(dǎo)，借助上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人力物力技術(shù)等調(diào)查資源，實(shí)現(xiàn)調(diào)查的突破。另一方面，在單個(gè)檢察院內(nèi)要牢牢樹立全局意識(shí)，加強(qiáng)公訴、偵監(jiān)、民行檢察等部門協(xié)調(diào)，并組成一個(gè)綜合調(diào)查隊(duì)伍。

二是加強(qiáng)對(duì)外合作。檢察機(jī)關(guān)可以重點(diǎn)完善與環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土等行政執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立和完善信息共享和案件移交機(jī)制。同時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)與人民法院的聯(lián)系溝通，努力及時(shí)化解分歧。同時(shí)注意與律師的充分溝通，律師在辦理行政公益訴訟案件中消除對(duì)立思想等方面的作用也是不容忽視的。

總之，公益訴訟工作已經(jīng)在全國(guó)全面鋪開，當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用好調(diào)查核實(shí)權(quán)，無論是在出庭應(yīng)訴過程中保證勝訴率，還是在保護(hù)社會(huì)公益方面，都有著舉足輕重的作用，因而，為了保證檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步運(yùn)用好調(diào)查核實(shí)權(quán)，既不越權(quán)，也不畏首畏尾，探索和總結(jié)調(diào)查核實(shí)權(quán)在實(shí)踐中存在的問題，尋求完善調(diào)查核實(shí)權(quán)路徑和機(jī)制刻不容緩。