關(guān)于水利財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理問題的思考

倪錦生

[摘 要]近年來，財(cái)政已逐漸將績(jī)效管理作為預(yù)算管理成效評(píng)價(jià)的一種手段。如何進(jìn)一步推進(jìn)水利財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理，如何促使水利財(cái)政資金的使用效益最大化，成為當(dāng)前水利工程管理單位必須要重點(diǎn)考慮的問題之一。文章基于水利項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理視角，對(duì)現(xiàn)階段水利工程管理單位實(shí)施績(jī)效管理的必要性及存在的問題深入探討，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化水利項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，從而進(jìn)一步提高水利財(cái)政資金使用效益，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理效益的良性循環(huán)。

[關(guān)鍵詞]水利財(cái)政資金;預(yù)算績(jī)效管理;績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

[中圖分類號(hào)]F812.42

1 引 言

自2011年4月財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）及2014年4月上海市財(cái)政局印發(fā)《上海市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法》（滬財(cái)績(jī)〔2014〕22號(hào)），財(cái)政已逐漸將績(jī)效管理作為預(yù)算管理成效評(píng)價(jià)的一種手段。同時(shí)，自2011年中央一號(hào)文聚焦水利，對(duì)加快新形勢(shì)下水利改革發(fā)展做了重大決策部署，加大了對(duì)水利項(xiàng)目的投入，同時(shí)也將水利推進(jìn)了公眾的視線。水利行業(yè)作為關(guān)乎民生的重點(diǎn)行業(yè)，如何進(jìn)一步推進(jìn)水利財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理，如何促使水利財(cái)政資金的使用效益最大化，成為當(dāng)前水利工程管理單位所必須要重點(diǎn)考慮的問題之一。

2 水利項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的必要性分析

2.1 有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性

財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管的核心目標(biāo)是能夠?qū)⒖?jī)效管理理念有效地融入到預(yù)算編制和監(jiān)督的全過程中去，這種衡量單位預(yù)算管理效益的評(píng)價(jià)模式的導(dǎo)向是支出結(jié)果，基礎(chǔ)是項(xiàng)目成本。由此形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理、財(cái)政監(jiān)督“四位一體”的公共財(cái)政管理新體系。水利項(xiàng)目管理工作的重要手段是實(shí)時(shí)績(jī)效管理，這一手段是保證水利項(xiàng)目發(fā)展和運(yùn)行的基本制度和有效方法。通過對(duì)水利財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效管理，水利項(xiàng)目實(shí)施單位的“成本—效益”觀念可以得到增強(qiáng)，績(jī)效管理意識(shí)可以得到強(qiáng)化，預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性可以得到進(jìn)一步提高，并且可以增加預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，促進(jìn)水利項(xiàng)目成果的管理、利用和運(yùn)轉(zhuǎn)，水利財(cái)政資金的使用效益得到了提高，使得社會(huì)影響力和經(jīng)濟(jì)收益的得以最大化發(fā)揮。

2.2 有利于加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的系統(tǒng)性和實(shí)效性

在水利預(yù)算績(jī)效管理工作中，始終貫穿著由“事后考評(píng)”到“事前制定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督、事后實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)”的績(jī)效管理理念，這是一種由“過程”到“效果”的管理模式，其中涉及預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理等六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，這就需要水利工程管理單位將績(jī)效管理理念融入到單位的內(nèi)部控制管理體系中，建立起績(jī)效管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的系統(tǒng)性和實(shí)效性，切實(shí)通過改進(jìn)水利財(cái)政資金預(yù)算管理，不斷優(yōu)化各種資源配置，規(guī)范采購(gòu)行為，加強(qiáng)合同管理，切實(shí)提高水利建設(shè)項(xiàng)目和監(jiān)督管理工作質(zhì)量，從而強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任，提高水利財(cái)政資金使用效益。

3 當(dāng)前水利項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的現(xiàn)狀及問題

3.1 績(jī)效管理意識(shí)淡薄，重視程度不夠

雖然財(cái)政部推行預(yù)算績(jī)效管理改革已近十年，上海市財(cái)政局規(guī)定將績(jī)效管理目標(biāo)編制同步于年度預(yù)算編制申報(bào)中也有四年歷程，但就目前水利工程管理單位實(shí)行績(jī)效管理的意識(shí)還很淡薄，單位相關(guān)人員重視程度也不夠，“重使用、輕管理”，普遍認(rèn)為績(jī)效管理是財(cái)政部門和上級(jí)主管部門統(tǒng)籌預(yù)算資金規(guī)模、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的手段，對(duì)于基層單位編報(bào)績(jī)效目標(biāo)和開展績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)只需滿足最低編報(bào)比例和資金體量即可，缺乏整體控制水利財(cái)政資金使用效率的主動(dòng)意識(shí)。

3.2 績(jī)效目標(biāo)適用性缺乏、評(píng)價(jià)指標(biāo)客觀性不足

盡管現(xiàn)階段四維績(jī)效目標(biāo)體系已經(jīng)初步成形，但是投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力這四維目標(biāo)下的子目標(biāo)并沒有針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)而作具體設(shè)置，而水利工程管理單位在編報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)，通常是為了應(yīng)付財(cái)政申報(bào)要求，并未結(jié)合水利行業(yè)的特點(diǎn)和不同水利預(yù)算項(xiàng)目之間的差異性進(jìn)行，因此常常簡(jiǎn)單套用通用目標(biāo)體系，缺乏績(jī)效目標(biāo)的適用性、合理性。同時(shí)，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置中，項(xiàng)目指標(biāo)體系過于注重項(xiàng)目評(píng)價(jià)效果的合規(guī)性和可見性，設(shè)置較多的主觀性指標(biāo)，忽視了對(duì)項(xiàng)目本身的可量化指標(biāo)的審查，忽視了項(xiàng)目實(shí)施所帶來的各種潛在效益的評(píng)價(jià)，水利項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系整體缺乏客觀性，從而無法對(duì)水利財(cái)政預(yù)算資金使用效益進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)地評(píng)價(jià)。另外，當(dāng)業(yè)務(wù)工作缺少相關(guān)水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)章規(guī)范時(shí)，也會(huì)對(duì)水利財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

3.3 預(yù)算管理和績(jī)效管理脫節(jié)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用效果不佳

現(xiàn)階段，財(cái)政部門關(guān)于水利財(cái)政資金還沒有建立專門的績(jī)效管理結(jié)果過程管理體制，水利工程管理單位對(duì)績(jī)效考核結(jié)果僅應(yīng)用于反映預(yù)算執(zhí)行情況和存在的問題，并沒有真正將績(jī)效管理進(jìn)行系統(tǒng)性的應(yīng)用，例如與預(yù)算編制、財(cái)務(wù)資金安排、績(jī)效結(jié)果的問責(zé)掛鉤。預(yù)算績(jī)效管理還處于淺層應(yīng)用階段，預(yù)算管理和績(jī)效管理脫節(jié)，即使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想，相關(guān)水利預(yù)算項(xiàng)目的資金撥付依然不受影響。這不利于準(zhǔn)確進(jìn)行預(yù)算編制，也影響了績(jī)效管理工作的嚴(yán)肅性。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生后沒有形成正向激勵(lì)，這也不利于有效開展預(yù)算績(jī)效管理工作。預(yù)算管理缺乏和績(jī)效管理之間的有效銜接，最終將不利于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和單位預(yù)算的執(zhí)行，無法真正實(shí)現(xiàn)水利財(cái)政資金預(yù)算管理效益的良性循環(huán)。

4 推進(jìn)水利項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的對(duì)策和建議

4.1 增強(qiáng)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)

為了提高水利財(cái)政資金的使用效率，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的有序開展，一方面，財(cái)政部門和上級(jí)主管部門實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)制，通過績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與基層領(lǐng)導(dǎo)班子考核掛鉤，加強(qiáng)水利項(xiàng)目實(shí)施單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效管理的重視度，全面認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的重要性，逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重使用、輕管理”的觀念，重視水利項(xiàng)目“成本—效益”思想，從而樹立起正確的績(jī)效管理理念。另一方面，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員及工程項(xiàng)目管理人員關(guān)于績(jī)效管理實(shí)務(wù)操作方面的培訓(xùn)工作，使相關(guān)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容、意義和具體操作流程進(jìn)行全面的了解，由原先被動(dòng)接受評(píng)審向主動(dòng)自覺評(píng)審轉(zhuǎn)變，使其能更有效地參與到預(yù)算績(jī)效管理工作中，加強(qiáng)對(duì)水利財(cái)政資金的使用過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督、反饋工作，從而進(jìn)一步提高水利財(cái)政資金的使用效益，為規(guī)范使用水利財(cái)政資金提供良好的保障。

4.2 細(xì)化績(jī)效目標(biāo)層級(jí)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

水利財(cái)政資金預(yù)算項(xiàng)目所支出的范圍比較廣泛，從項(xiàng)目類型上分為經(jīng)常性項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目，從項(xiàng)目?jī)?nèi)容上包括有建設(shè)購(gòu)置類、工程監(jiān)督類、水利維修類等項(xiàng)目，在同類的項(xiàng)目中也存在較大的差異性。只有建立起一個(gè)完善的涵蓋水利行業(yè)預(yù)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，才能更好地加強(qiáng)水利財(cái)政資金的績(jī)效管理。同時(shí)，完善水利工程項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、建設(shè)水利工程項(xiàng)目的資料庫(kù)非常重要，這些信息應(yīng)當(dāng)全方位涵蓋項(xiàng)目的全過程，例如項(xiàng)目前期的調(diào)查研究和可行性分析、項(xiàng)目立項(xiàng)信息以及立項(xiàng)后實(shí)施過程、項(xiàng)目進(jìn)行中的監(jiān)督檢查、項(xiàng)目結(jié)束后的驗(yàn)收結(jié)算等，通過對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)和項(xiàng)目情況進(jìn)行深入研究，在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，細(xì)化績(jī)效目標(biāo)層級(jí)，量化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。從而提高績(jī)效目標(biāo)的適用性和實(shí)效性，建設(shè)完整且系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，達(dá)成水利項(xiàng)目全過程的績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)全維度地監(jiān)控水利財(cái)政資金使用效益，從而健全水利財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理體制，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，有效提升水利財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

4.3 加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理有效銜接，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算管理的科學(xué)性、合理性在很大程度上是通過績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得以體現(xiàn)。通過設(shè)置適用于水利行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效目標(biāo)，建立水利項(xiàng)目績(jī)效跟蹤制度，設(shè)立水利財(cái)政資金預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)，加強(qiáng)水利項(xiàng)目支出全過程控制，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行實(shí)際情況，分析偏離績(jī)效目標(biāo)原因，及時(shí)采取相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施糾偏目標(biāo)行為，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行有計(jì)劃，計(jì)劃進(jìn)度有監(jiān)督，從而進(jìn)一步提高單位的預(yù)算管理水平。

同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要靈活運(yùn)用到全面預(yù)算管理實(shí)踐中，并有效地和預(yù)算編制進(jìn)行緊密結(jié)合。通過強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理的有效銜接和指導(dǎo)，進(jìn)而科學(xué)合理地優(yōu)化預(yù)算編制，提高水利財(cái)政資金使用效率。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)好、資金利用效率高的水利項(xiàng)目，財(cái)政部門可以加大下年度預(yù)算資金撥付力度;對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)一般、資金利用效率普通的水利項(xiàng)目，則應(yīng)根據(jù)謹(jǐn)慎性原則保持原有的預(yù)算資金體量;對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)差、資金利用率低的水利項(xiàng)目，則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)削減相應(yīng)項(xiàng)目預(yù)算金額，將結(jié)余資金調(diào)整用于高績(jī)效的水利項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)的“通盤考慮、增減得當(dāng)、提高效率”，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果提高實(shí)際預(yù)算投入的效率，減少無用、低效率的資金撥付，高效配置有限的財(cái)政資源，增強(qiáng)水利財(cái)政資金的效益，保障水利財(cái)政資金的安全。

5 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，水利項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理是水利項(xiàng)目管理工作的重要手段，是保證水利項(xiàng)目發(fā)展和順利運(yùn)行的基本機(jī)制和有效措施。只有建立起科學(xué)有效的績(jī)效管理指標(biāo)體系，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，才能更好地推動(dòng)水利財(cái)政資金預(yù)算管理機(jī)制的完善，才能真正地實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理效益的良性循環(huán)。

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