基層協(xié)商民主的系統(tǒng)構(gòu)建與有效運(yùn)行
——小古城村“眾人的事由眾人商量”的經(jīng)驗(yàn)與擴(kuò)散

郎友興,萬(wàn) 莼

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州310058)

協(xié)商民主理念的魅力在于它在某種程度上恢復(fù)了公民參與的直接性與體驗(yàn)性,增強(qiáng)了公民參與的平等性與公開(kāi)性,而協(xié)商民主機(jī)制對(duì)于執(zhí)政者的意義在于通過(guò)公民參與使其政策、制度獲得合法性。中國(guó)協(xié)商民主尤其基層協(xié)商民主的實(shí)踐正在展示出活力,展示出對(duì)于地方治理、基層治理所具有的獨(dú)特魅力?！氨娙说氖掠杀娙松塘俊笔?005年浙江省杭州市余杭區(qū)小古城村就開(kāi)始公眾協(xié)商的探索性實(shí)踐。小古城村協(xié)商實(shí)踐的意義、價(jià)值以及吸引人之處在于：一是小古城村構(gòu)建的協(xié)商民主閉合“四環(huán)節(jié)”正好展現(xiàn)出了系統(tǒng)性的制度構(gòu)建特征；二是在于其運(yùn)行的有效性。本文旨在呈現(xiàn)小古城村協(xié)商實(shí)踐的閉合“四環(huán)節(jié)”,然后分析有效性運(yùn)行的諸因素,因?yàn)椤碍h(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”是有效運(yùn)行的前提,而有效性來(lái)自于諸種條件的聚合。這一基層實(shí)踐以民主創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主的價(jià)值,對(duì)其經(jīng)驗(yàn)的研究與總結(jié)具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)及其目標(biāo)

作為一種制度設(shè)計(jì)與政治選擇,民主之于中國(guó)僅有百余年的歷史。自辛亥革命以來(lái),中國(guó)就已嘗試過(guò)包括議會(huì)制、內(nèi)閣制等在內(nèi)的各種民主形式,但均不成功。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生起就以民主為追求,探索出一條中國(guó)特色的民主政治之路。1979年3月鄧小平在黨的理論工作務(wù)虛會(huì)上指出,沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義,就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化。那么,我們到底需要怎樣的民主以及走怎樣的民主之路呢？ 改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于中國(guó)民主發(fā)展提出了不少思路,其中五種思路最具代表性：替代民主論、自由民主論、直接民主論、中國(guó)民主道路論和增量民主論[1]。這五種思路有其自己的論述邏輯和理論傾向性[1-2],但從總體上說(shuō),這些思路一是在理論構(gòu)建時(shí)常常忽略中國(guó)民主政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)事實(shí),沒(méi)有具體討論與設(shè)計(jì)中國(guó)民主政治發(fā)展的路徑或道路問(wèn)題；二是忽視民主的績(jī)效或運(yùn)行的有效性問(wèn)題。從經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)象來(lái)看,一個(gè)十分明顯的事實(shí)是中國(guó)民主政治與國(guó)家治理之進(jìn)展來(lái)自于地方、基層的實(shí)踐探索,即自下而上的、漸進(jìn)的、問(wèn)題導(dǎo)向的路徑是中國(guó)民主政治發(fā)展的主軸,地方、基層的實(shí)踐探索是中國(guó)民主政治發(fā)展的重要來(lái)源。

1.1 協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)

政治設(shè)計(jì)的動(dòng)因源于社會(huì),是以制度安排為核心的社會(huì)設(shè)計(jì)。因此,制度設(shè)計(jì)是政治設(shè)計(jì)最基本的形態(tài),上至國(guó)家政治制度、公共管理制度,下至微觀層面的公司員工管理?xiàng)l例,都屬于制度設(shè)計(jì)的范疇。不過(guò),對(duì)于人類(lèi)的政治制度是否具有可設(shè)計(jì)性,存在著兩種截然不同的看法。一種基本觀點(diǎn)認(rèn)為,政治制度“它被看做是一種發(fā)明創(chuàng)造的事情,人們有權(quán)選擇是否制作,以及怎樣制作或按怎樣的模式去制作”；另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持,政治制度“不能靠預(yù)先的設(shè)計(jì)來(lái)建立,相反地,它們不是做成的,而是長(zhǎng)成的”[3]6。約翰·密爾在《代議制政府》一書(shū)中深入探究了政治制度的“生長(zhǎng)性”與“創(chuàng)制性”問(wèn)題,在他看來(lái)問(wèn)題不在于政治制度能否設(shè)計(jì),而在于如何設(shè)計(jì)。在新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來(lái),制度“設(shè)計(jì)”似乎已經(jīng)成為理所當(dāng)然的事。

就中國(guó)官方語(yǔ)境下的協(xié)商民主而言,這一概念最早在2007年《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)中被提及,到2012年,“社會(huì)主義協(xié)商民主”的概念首次在執(zhí)政黨的政治報(bào)告中出現(xiàn),即十八大報(bào)告明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”[4]。隨后,中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》,就加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出了總體部署和頂層設(shè)計(jì)。至此,協(xié)商民主制度逐步發(fā)展完善,一系列政策和意見(jiàn)如《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》等相繼出臺(tái),其他協(xié)商渠道的改革舉措也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。中國(guó)試圖從立法機(jī)構(gòu)到政府到政黨再到社會(huì)建立起全方位、多維度的協(xié)商體系[5],由政治領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域,力求將協(xié)商民主向更深層次更廣領(lǐng)域拓展延伸,由社會(huì)精英群體走向基層大眾。事實(shí)上,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道等在內(nèi)的基層協(xié)商,已成為協(xié)商民主實(shí)踐過(guò)程中的重要場(chǎng)域,是了解和吸納民意、匯聚民智的重要平臺(tái),成為協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)程中的主推手。

1.2 協(xié)商民主的主要目標(biāo)

協(xié)商民主作為公民政治參與的有效形式和途徑,其主要目標(biāo)“不是追求片面的個(gè)人利益,而是運(yùn)用公共理性以最大程度地滿足利益相關(guān)者的愿望”[6]。因此,協(xié)商民主在本質(zhì)上是以公共利益為價(jià)值取向,鼓勵(lì)不同利益表達(dá),在決策醞釀和實(shí)施過(guò)程中開(kāi)展廣泛討論與理性對(duì)話,在政治互動(dòng)中達(dá)成共識(shí),最大限度地維護(hù)公共利益。在中國(guó)的政治生態(tài)環(huán)境下,協(xié)商民主“體現(xiàn)著權(quán)利主體在政治生活的溝通、協(xié)商與合作。既有利于改變傳統(tǒng)政治生活的專制色彩,也有利于推動(dòng)黨和國(guó)家的民主運(yùn)作”[7]。因此,為推進(jìn)協(xié)商民主制度化建設(shè),需正確處理協(xié)商民主與選舉民主、法治建設(shè)、政治制度之間的關(guān)系,把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、主體平等、程序合理合法等幾個(gè)基本原則,構(gòu)建長(zhǎng)效保障機(jī)制,在此基礎(chǔ)上完善和健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。

2 協(xié)商民主理論和實(shí)踐中的諸問(wèn)題

從理論發(fā)展的進(jìn)程來(lái)說(shuō),協(xié)商民主的基本理念在古代雅典的公民大會(huì)得到了充分的體現(xiàn),但它是作為對(duì)代議制民主的一個(gè)修正而流行于今日之世界。然而,在具體的實(shí)踐中,由于國(guó)情不同,各國(guó)就協(xié)商民主而面臨的問(wèn)題類(lèi)型、程度也各不相同。

2.1 西方協(xié)商民主理論與實(shí)踐中的主要問(wèn)題

西方協(xié)商民主理論的興起及其理想代表了一種重新喚醒政治生活中理性力量的努力。與此同時(shí),西方國(guó)家、非洲、拉美國(guó)家都興起了協(xié)商民主的諸多實(shí)踐。雖然理論上不斷發(fā)展與完善,實(shí)踐上不斷創(chuàng)新與推進(jìn),但西方的協(xié)商民主在理論上依然存在困境,實(shí)踐中存在各種不足。理論上主要存在著代議民主與協(xié)商民主的關(guān)系不明確及其協(xié)商民主目標(biāo)的失焦、權(quán)力關(guān)系的不平衡及其協(xié)商議題設(shè)定權(quán)的失衡、協(xié)商議題內(nèi)容與范圍的不確定性、協(xié)商共識(shí)與結(jié)論的落實(shí)困境等方面的難題[8],需要消除和解決。與此同時(shí),在西方出現(xiàn)了不同的協(xié)商民主實(shí)踐,也開(kāi)發(fā)了一系列的協(xié)商民主方法,主要有協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)、專題小組、公民陪審團(tuán)、大規(guī)模的協(xié)商大會(huì)等四種[9]。但是,這些方法均存在著一些限度或困難。例如,協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)需要支付參與補(bǔ)償金和專業(yè)人士的協(xié)助費(fèi)用,因此成本較高,同時(shí)該方法采取的是自上而下的調(diào)查方式,容易出現(xiàn)由于權(quán)力不平等導(dǎo)致協(xié)商議題設(shè)定缺乏合理性的現(xiàn)象。再比如,以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為支撐的大規(guī)模協(xié)商大會(huì),其最終協(xié)商結(jié)果的合法性很難保證,并且由于參與者群眾龐大,參與的深度也沒(méi)法保證。專題小組的方式由于吸納了與議題相關(guān)的團(tuán)體或個(gè)人,參與的深度相對(duì)大規(guī)模協(xié)商大會(huì)來(lái)說(shuō)有所保證,但由于程序設(shè)計(jì)的漏洞,協(xié)商容易產(chǎn)生或被掌握話語(yǔ)權(quán)的一方控制,或代表不同利益的參與者很難達(dá)到一致等局面[8]。

2.2 中國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前中國(guó)已涌現(xiàn)出多種協(xié)商實(shí)踐和形式,主要有公民會(huì)議、民主評(píng)議會(huì)、公民小組和公民顧問(wèn)團(tuán)、商議性民意調(diào)查、共識(shí)會(huì)談、民主懇談會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)公共論壇等形式[10],以及市民論壇、民情溝通日、立法聽(tīng)證、參與式預(yù)算等[11]。此外,在領(lǐng)域和范圍上也不斷地拓展。例如,由于城鎮(zhèn)化推動(dòng)了行政區(qū)劃的改革與調(diào)整,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成街道,不再是一級(jí)政府,在機(jī)構(gòu)上也不再設(shè)置黨代表大會(huì),作為民意機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)制度也被取消。由此,基層人民參與公共事務(wù)的途徑和渠道變少,甚至出現(xiàn)“斷層”,造成民意吸納的制度性斷裂。與此同時(shí),監(jiān)督的制度化途徑也相應(yīng)缺失。有鑒于此,全國(guó)各地都在積極探索,而杭州市余杭區(qū)所創(chuàng)設(shè)的街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度可以說(shuō)是其中的典型。它是針對(duì)因行政建制的變化而造成的民意管道“斷裂”所進(jìn)行的一次嘗試[12]。盡管各地積極探索的協(xié)商民主形式取得一定實(shí)效,但從總體而言,中國(guó)基層協(xié)商民主在實(shí)踐中不同程度地存在一些問(wèn)題,主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一,協(xié)商主體即誰(shuí)來(lái)參與的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題主要表現(xiàn)為協(xié)商主體缺乏足夠的代表性與廣泛性,其原因在于協(xié)商民主參與者的精英化傾向,形成事實(shí)上的具有一定經(jīng)濟(jì)、政治或是社會(huì)資源的精英成為協(xié)商的主要成員,而普通民眾實(shí)際參與的比例很低。針對(duì)這一問(wèn)題,有些地方進(jìn)行了新的探索。例如,杭州市余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度有關(guān)議事代表構(gòu)成的規(guī)定力圖解決廣泛性和代表性不足的問(wèn)題：在兼顧區(qū)域、性別、年齡、職業(yè)等影響因素的基礎(chǔ)上,安排一定數(shù)量的轄區(qū)單位代表,流動(dòng)黨員代表,外來(lái)人員代表,區(qū)級(jí)及以上黨代表、人大代表、政協(xié)委員中的代表,并且這其中有一定比例的婦女代表和非中共黨員代表。美國(guó)斯坦福大學(xué)費(fèi)什金教授的協(xié)商民意調(diào)查試圖用隨機(jī)抽樣的辦法來(lái)解決代表性的問(wèn)題。在浙江溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn),自2005年開(kāi)始借鑒費(fèi)什金教授的辦法,包括后來(lái)將外來(lái)人口也納入抽樣的范圍,確實(shí)在民主懇談上一定程度上解決了代表性的問(wèn)題,但協(xié)商過(guò)程的有效性始終存在問(wèn)題[13]。

第二,協(xié)商程序上程序化與標(biāo)準(zhǔn)化不足,尤其缺乏具體與明晰的程序。這表現(xiàn)為議題的提出沒(méi)有切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn),協(xié)商過(guò)程具有隨意性。程序和程序本身的正當(dāng)性是協(xié)商有序、有效的前提。從浙江省溫嶺市民主懇談會(huì)等實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明或證明了一個(gè)基層協(xié)商民主制度運(yùn)行的有效、有序和持續(xù),需要一個(gè)合理的操作程序來(lái)配套。

第三,協(xié)商缺乏效力,表現(xiàn)為重協(xié)商而輕落實(shí)與監(jiān)督,流于形式。如何落實(shí)協(xié)商所取得的共識(shí)是中西協(xié)商民主實(shí)踐中的一大難題。協(xié)商容易,但落實(shí)常常很難。如果協(xié)商的成果不能有效地落實(shí),那么前期的一切協(xié)商努力都不再具有意義。

此外,協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)的單一性,或者只是在局部上推進(jìn)也是一個(gè)突出的問(wèn)題。而本文討論與分析的案例——杭州市余杭區(qū)小古城村“眾人的事眾人商量”實(shí)踐,以其系統(tǒng)性的制度構(gòu)建及其有效運(yùn)行對(duì)上述困難或困境在一定程度上能夠加以克服。

3 小古城村協(xié)商民主的閉合“四環(huán)節(jié)”

杭州市余杭區(qū)小古城村“眾人的事由眾人商量”就是在精心的制度設(shè)計(jì)下所進(jìn)行的基層協(xié)商治理實(shí)驗(yàn),余杭區(qū)正是在小古城村協(xié)商村治的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上接受了浙江省有關(guān)基層協(xié)商治理的制度創(chuàng)新與實(shí)驗(yàn)任務(wù)。

3.1 小古城村：“眾人的事由眾人商量”的發(fā)源地

小古城村隸屬于杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn),由錢(qián)家灘、俞家堰、吳山三村合并而成,因坐落于村內(nèi)的“小古城遺址”而得名。全村區(qū)域面積12 平方公里,22 個(gè)村民小組,農(nóng)戶997 戶,人口3 709 人,村民代表69 人。村黨委下設(shè)7 個(gè)網(wǎng)格支部,黨員171 人。該村先后獲得了全國(guó)民主法治建設(shè)示范村、國(guó)家級(jí)生態(tài)村、浙江省農(nóng)村基層組織建設(shè)“五好先鋒工程”黨組織等70 余項(xiàng)榮譽(yù)。2017年的村集體可分配收入495 萬(wàn),人均收入34 024 元,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入7.9 億①材料來(lái)源于本文第一作者作為“省級(jí)社區(qū)治理與公共服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”實(shí)驗(yàn)評(píng)估組組長(zhǎng)的實(shí)地觀察與訪談、實(shí)地調(diào)研 資料以及小古城村和余杭區(qū)民政局所提供的資料。。

小古城村社區(qū)服務(wù)中心的一面墻上醒目地掛著“眾人的事由眾人商量”一行標(biāo)語(yǔ),整面墻還飾以文字和圖表,詳細(xì)呈現(xiàn)了民主閉合“四環(huán)節(jié)”的具體內(nèi)涵。這個(gè)協(xié)商治村的機(jī)制有一個(gè)發(fā)展過(guò)程,起源于村口的一棵大樟樹(shù)下。早在多年前,村民茶余飯后便會(huì)自發(fā)聚集到村口的樟樹(shù)下閑聊,慢慢地發(fā)展成議事和解決難題的固定場(chǎng)所,村民漸漸地也養(yǎng)成了這種“眾人的事情由眾人商量”的生活形式。2005年1月這一行為被正式“規(guī)矩”起來(lái),時(shí)任中共浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志來(lái)小古城村調(diào)研,他叮囑當(dāng)?shù)匦琛凹訌?qiáng)基層民主法治建設(shè),服務(wù)好三農(nóng)”。由此,小古城村邁入了村級(jí)事務(wù)民主協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建之路,通過(guò)解決“議什么、誰(shuí)來(lái)議、怎么議、議的效力”四大問(wèn)題,充分調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)的積極性,充分發(fā)揮了集體優(yōu)勢(shì),開(kāi)創(chuàng)了基層民主協(xié)商的新局面,促進(jìn)了全村各項(xiàng)公共事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

2015年初,該村黨委班子給習(xí)近平總書(shū)記寫(xiě)信匯報(bào)10年來(lái)該村積極實(shí)踐習(xí)近平調(diào)研時(shí)提出的要求,以及取得的變化和成就。隨后中共中央辦公廳調(diào)研室回信肯定了該村積極探索村級(jí)事務(wù)民主協(xié)商制度所取得的成績(jī)。經(jīng)過(guò)10 多年的發(fā)展,目前小古城村宜居生態(tài)環(huán)境初步形成,農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷壯大,民生福祉逐步完善,好黨風(fēng)促好民風(fēng),先后獲得了國(guó)家民主法治示范村、國(guó)家級(jí)生態(tài)村、全國(guó)婦聯(lián)基層組織建設(shè)示范村、全國(guó)“五四”紅旗團(tuán)支部、浙江省農(nóng)村基層組織建設(shè)“五好先鋒工程”黨組織等70 余項(xiàng)榮譽(yù)和稱號(hào)。

3.2 “四議”法：構(gòu)建完整而自洽的協(xié)商治理體系

在小古城村民主協(xié)商過(guò)程中,按照《徑山鎮(zhèn)關(guān)于推進(jìn)網(wǎng)格內(nèi)“二級(jí)支部·組級(jí)協(xié)商”議事機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中“一提、二議、三決、四做”的協(xié)商流程,最大限度地發(fā)揮了網(wǎng)格支部和一線黨員的作用,為協(xié)商的順利開(kāi)展及協(xié)商結(jié)果的順利實(shí)施開(kāi)了好頭。在服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收過(guò)程中,徑山鎮(zhèn)小古城村充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,搭建民主協(xié)商平臺(tái),“干不干”讓群眾定,“干什么”讓群眾選,“怎么干”讓群眾提,“干得好不好”讓群眾評(píng),著重解決“議什么、誰(shuí)來(lái)議、怎么議、議的效力”四個(gè)問(wèn)題,形成民主協(xié)商“四議”工作法。這個(gè)村已經(jīng)形成了一個(gè)較為完整而自洽的協(xié)商治理體系(見(jiàn)圖1②此圖引自《浙江日?qǐng)?bào)》2017年11月16日所刊登的記者報(bào)道《“村里的事情大家商量著辦!”——解碼余杭小古城村幸福故事背后的協(xié)商民主探索》。)。

第一個(gè)環(huán)節(jié)是“議什么”：據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略梳理五類(lèi)民主協(xié)商議事清單。村里設(shè)定了協(xié)商議事目錄,建立了8 項(xiàng)村級(jí)協(xié)商議事目錄、7 項(xiàng)組級(jí)協(xié)商議事目錄,明確村組兩級(jí)協(xié)商議事事項(xiàng)。從鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕“五個(gè)方面,完善民主協(xié)商議事目錄。具體要求,一是產(chǎn)業(yè)興旺：生態(tài)農(nóng)業(yè)要持續(xù)發(fā)展,農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)要協(xié)同發(fā)展,民食民宿要規(guī)范發(fā)展,農(nóng)村電商要加速發(fā)展。二是生態(tài)宜居：建房風(fēng)格要規(guī)范樣式,自然資源要注意保護(hù),房前屋后要干凈整潔,綜合環(huán)境要政治維護(hù)。三是鄉(xiāng)風(fēng)文明：家風(fēng)家訓(xùn)要傳承教育,文明新風(fēng)要樹(shù)立樣板,民俗活動(dòng)要統(tǒng)籌組織,鄰里關(guān)系要和諧互助。四是治理有效：村規(guī)村約要及時(shí)修訂,發(fā)展規(guī)劃要適時(shí)調(diào)整,公益事業(yè)要實(shí)時(shí)立項(xiàng),重點(diǎn)工作要及時(shí)落實(shí)。五是集體收益要統(tǒng)一分配,集體土地要規(guī)范流轉(zhuǎn),集體資產(chǎn)要合法處置,征遷款項(xiàng)要合理使用。

圖1 小古城村民主協(xié)商平臺(tái)

設(shè)定好協(xié)商議事目錄后,小古城村多渠道收集議題,解決好“議什么”。協(xié)商的議題主要來(lái)源于老百姓最關(guān)心的身邊事,小古城村設(shè)置了四種渠道加以收集：一是“兩委與代表談出來(lái)”,主要是班子成員與老干部、老黨員、村民代表、鄉(xiāng)賢等召開(kāi)民情懇談會(huì),循著工作方向定議題；二是“村民小組提上來(lái)”,即每年春節(jié)后開(kāi)展民生實(shí)事申報(bào),由各村民小組召開(kāi)戶主會(huì),征求村民意見(jiàn)建議,提出今年組內(nèi)群眾最想干的“大事”；三是“聯(lián)村干部摸上來(lái)”,通過(guò)網(wǎng)格支部黨員聯(lián)戶、聯(lián)村組團(tuán)干部周三夜訪等民情聯(lián)系方式,從群眾心里摸上來(lái)；四是“上級(jí)任務(wù)交下來(lái)”,上級(jí)黨委政府交辦的重點(diǎn)工作、中心任務(wù)需在本村落實(shí)的,因地制宜轉(zhuǎn)化成議題。村黨委對(duì)收集的議題分類(lèi)梳理,形成“協(xié)商菜單”。小古城村靈活運(yùn)用書(shū)記直通卡、民情懇談會(huì)、走村不漏戶等方式征集村民意見(jiàn),對(duì)照議事目錄,圍繞公眾關(guān)注度高、矛盾沖突多的群眾訴求來(lái)確定議事議題,解決“議什么”問(wèn)題。

第二個(gè)是環(huán)節(jié)“誰(shuí)來(lái)議”：縱橫聯(lián)合,有事多商量。廣納賢擴(kuò)大參與,解決好“誰(shuí)來(lái)議”。建立村、組兩級(jí)協(xié)商議事代表隊(duì)伍,堅(jiān)持代表的廣泛性、專業(yè)性、關(guān)聯(lián)性,讓不同社會(huì)階層有序參與,建立由固定代表、自由代表和特邀代表組成的協(xié)商議事代表隊(duì)伍,形成“1+N”代表組成模式,找到村民意愿和要求的最大公約數(shù),達(dá)成有序治理的共識(shí),解決“誰(shuí)來(lái)議”問(wèn)題。不同的“協(xié)商菜單”要讓不同的人來(lái)協(xié)商,小古城村的主要做法是“固定代表+自由代表+特邀代表”。針對(duì)村級(jí)規(guī)劃、集體資金使用等,將村民代表、老干部、鄉(xiāng)賢等有威望的人作為固定代表召集起來(lái)一起商討；針對(duì)道路、橋梁、水利等公益事業(yè),將利益相關(guān)村民和熱心村民作為自由代表,發(fā)表意見(jiàn)主張；針對(duì)上級(jí)部署有一定專業(yè)性的工作,將專業(yè)人士和法律顧問(wèn)等作為特邀代表,開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)咨詢,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事,真正做到“看菜吃飯、量體裁衣”。比如,小古城村錢(qián)一組民居外立面整治需統(tǒng)一成黑瓦白墻效果,第一次協(xié)商只有班子成員和相關(guān)屋主參加,部分屋主對(duì)外墻改造持反對(duì)態(tài)度,村黨委及時(shí)研判,并邀請(qǐng)鎮(zhèn)農(nóng)辦人員和專業(yè)設(shè)計(jì)人員參與協(xié)商,最后43 戶屋主一致同意進(jìn)行外立面整治。

縱橫聯(lián)合是小古城中民主協(xié)商參與主體的重要特點(diǎn),有效地解決了協(xié)商主體的代表性與協(xié)商有效性的問(wèn)題。小古城村建立村民主協(xié)商委員會(huì),該委員會(huì)主任或副主任由村民委員會(huì)主任或副主任擔(dān)任,并選出若干委員。在此框架下進(jìn)行縱向分層、橫向分類(lèi)?？v向分層：根據(jù)地域、人口、黨員等因素把22 個(gè)村民小組合理劃分成7 個(gè)網(wǎng)格民主協(xié)商小組,每個(gè)網(wǎng)格設(shè)立網(wǎng)格支部,并在每個(gè)網(wǎng)格支部里建立支部活動(dòng)陣地。橫向分類(lèi)：五大議事平臺(tái),即百姓議事會(huì)(匯民聲),感恩智囊團(tuán)(獻(xiàn)良策),包容和事佬(化矛盾),分享后援團(tuán)(促增收),結(jié)緣茶話會(huì)(筑文明)。百姓議事會(huì)分線上、線下不同的方式(例如微信、微博等線上議事方式)。

第三個(gè)環(huán)節(jié)是“怎么議”：環(huán)環(huán)相扣,有事真商量。優(yōu)化方案是根本,因此,“怎么議”就顯得尤其重要。在“怎么議”環(huán)節(jié)上,小古城村的前中后環(huán)環(huán)相扣,設(shè)立議事協(xié)商六大步驟,規(guī)范議事的流程,經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過(guò)后實(shí)施,從而解決好“怎么議”問(wèn)題。具體的議事程序?yàn)椋盒【W(wǎng)格初議,提出方案；其后,中網(wǎng)格再議；最后,大網(wǎng)格終議,形成方案并進(jìn)行合法性審查。一是正式協(xié)商前,村黨委提前7 天貼出公告,讓村民們知曉協(xié)商會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、議題、初步方案,讓村民們有時(shí)間提前充分了解情況。二是協(xié)商當(dāng)天,一張圓桌、幾杯清茶、各抒己見(jiàn)。疏導(dǎo)村民情緒,鼓勵(lì)村民多提建議,由專家或村委工作人員解疑答惑,合理調(diào)節(jié)村民之間的矛盾與糾紛,以便大家更容易達(dá)成共識(shí)。三是在協(xié)商結(jié)束后,提交戶主會(huì)審議簽字和村民代表大會(huì)進(jìn)行決議,公示無(wú)異議后由村委帶頭組織實(shí)施。比如,在截污納管項(xiàng)目實(shí)施前,提前了解村民想法,大家心齊氣順,從提出議題到?jīng)Q策實(shí)施,僅用了一個(gè)月時(shí)間,項(xiàng)目實(shí)施效率比以往提高了三分之一。

小古城村拓展協(xié)商方式,通過(guò)會(huì)議協(xié)商、咨詢協(xié)商、對(duì)話協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、書(shū)面協(xié)商等五種方式進(jìn)行協(xié)商。此外,還建立四步網(wǎng)格協(xié)商：“提”—“審”—“議”—“決”?！疤帷?就是黨員提議,支部收集,村大會(huì)布置；“審”,就是協(xié)商委初審,村黨委終審,協(xié)商委派單；“議”,就是黨員代表初議,網(wǎng)格例會(huì)再議；“決”,就是涉及村集體發(fā)展的大事,提交村民代表大會(huì)或戶主會(huì)進(jìn)行商議表決。隨后2/3 以上的代表(戶主)參加會(huì)議,半數(shù)以上的代表(戶主)通過(guò)才能執(zhí)行。

圖1為一爐三段一步煉鉛工藝煙化結(jié)束后的SiO2-FeO-CaO三元系相圖。在工業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，我們盡量將煙化后的爐渣渣型控制在位于圖1中所示的橄欖石區(qū)域，即富鋅貧鉛渣煙化結(jié)束后的目標(biāo)渣型。在橄欖石區(qū)域的爐渣熔點(diǎn)較低，物料熔化溫度適中，便于進(jìn)行熔煉操作控制，有利于金屬鉛與爐渣的有效分離。如果爐渣中SiO2、FeO和CaO三種成分控制失調(diào)偏離橄欖石區(qū)域，就會(huì)造成爐渣熔點(diǎn)和物料熔化溫度大幅度升高，不利于氧化、還原和煙化三個(gè)連續(xù)冶煉過(guò)程的操作控制，最終將影響拋渣含鉛量，使拋渣含鉛居高不下。

第四個(gè)環(huán)節(jié)是“議的效力”：全程監(jiān)督,確保真實(shí)有效。解決民主協(xié)商議的成效問(wèn)題,離不開(kāi)協(xié)商的監(jiān)督落實(shí)。正如一位錢(qián)姓的村民所說(shuō)“協(xié)商完了,也達(dá)成一致了,但我們更在乎事情到底辦好沒(méi)有,沒(méi)辦好一切都是空談”。在他看來(lái),“村里監(jiān)督的就那么幾個(gè)人,既不專業(yè),也沒(méi)有利益關(guān)系,這樣的監(jiān)督效果不好”。因此,村黨委打造了由“村監(jiān)會(huì)3 人+專家、利益相關(guān)村民和其他熱心村民”構(gòu)成的“3+X”型監(jiān)督隊(duì)伍。比如,2017年初為配合美麗鄉(xiāng)村建設(shè),在建造公廁的議題實(shí)施前期,村黨委分別邀請(qǐng)了項(xiàng)目建設(shè)方面的專家、公廁周邊涉及的村民、關(guān)心村級(jí)發(fā)展的村民參與到項(xiàng)目監(jiān)督中來(lái)。監(jiān)督小組在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)施工噪音、阻礙交通等問(wèn)題時(shí),第一時(shí)間與施工單位聯(lián)系妥善解決；在工程現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立監(jiān)督電話和意見(jiàn)箱,接受村民的來(lái)信來(lái)電,并對(duì)解決的問(wèn)題進(jìn)行回訪。以往群眾意見(jiàn)最大、糾紛最多的公廁建設(shè)問(wèn)題,現(xiàn)在是“零糾紛”“零投訴”。通過(guò)建立事前專題協(xié)商、事中民主參與、事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制,力求監(jiān)督程序完善和執(zhí)行到位,實(shí)現(xiàn)協(xié)商事項(xiàng)監(jiān)督的全覆蓋,解決“議的效力”問(wèn)題。

3.3 協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)深化：從“由眾人商量”到“有事好商量”

小古城村為切實(shí)解決群眾關(guān)心關(guān)注的實(shí)際利益和重難點(diǎn)問(wèn)題,進(jìn)一步強(qiáng)化民主協(xié)商的工作實(shí)效,將民主協(xié)商向縱深推進(jìn),并進(jìn)行橫向拓展,不斷深化小古城村“眾人的事情由眾人商量”的民主協(xié)商做法,形成獨(dú)特的協(xié)商民主模式。

第一,縱深推進(jìn)：完善議事目錄、建立議事團(tuán)、深化協(xié)商六步法,不斷充實(shí)小古城村“眾人的事由眾人商量”的民主協(xié)商議事內(nèi)涵。一是圍繞議什么,完善民主協(xié)商議事目錄。按照鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！蔽鍌€(gè)方面,重新梳理五類(lèi)20 條民主協(xié)商議事清單,爭(zhēng)當(dāng)村美民富樣板村。二是圍繞誰(shuí)來(lái)議,充實(shí)民主協(xié)商議事團(tuán)。針對(duì)不同的“協(xié)商菜單”讓不同的人來(lái)協(xié)商,村三副班子成員、村監(jiān)會(huì)成員、老干部、老黨員、鄉(xiāng)賢、村民代表、村民小組長(zhǎng)等作為固定參加人,議題的涉利村民和熱心村級(jí)發(fā)展的村民代表作為自由參加人,區(qū)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門(mén)人員、協(xié)商議題相關(guān)專業(yè)人士及法律顧問(wèn)等作為特邀參加人,形成“固定代表+自由代表+特邀代表”協(xié)商模式。三是圍繞怎么議,優(yōu)化民主議事流程。

圍繞“怎么議”,小古城村建立民主協(xié)商六步法。一是議題由群眾提交支部審,建立民生實(shí)事申報(bào)制。年初小組召開(kāi)戶主會(huì)征求村民意見(jiàn)建議,開(kāi)展民生實(shí)事申報(bào)；平時(shí)通過(guò)黨員聯(lián)戶,黨員在網(wǎng)格工作例會(huì)上提出,進(jìn)行補(bǔ)充申報(bào)。建立議題預(yù)審制,網(wǎng)格支部、村兩委對(duì)議題進(jìn)行把關(guān)審核,形成較完善的協(xié)商方案。二是方案由網(wǎng)格議代表決,建立可行性分析制。小網(wǎng)格(小組)初議,網(wǎng)格商議,討論方案的可行性并進(jìn)行合法性審查。建立重大事務(wù)票決制,涉及村集體發(fā)展的大事,在啟動(dòng)決策程序后,提交村民代表大會(huì)或戶主會(huì)進(jìn)行商議表決。三是過(guò)程由專人督群眾評(píng),建立“3+X”監(jiān)督制。在傳統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督外,邀請(qǐng)黨員、代表、專業(yè)人士等參與監(jiān)督,評(píng)估優(yōu)劣,督促改進(jìn)。建立績(jī)效評(píng)估制,協(xié)商事項(xiàng)完成后,通過(guò)走訪、電話或座談的形式,對(duì)協(xié)商結(jié)果的實(shí)施情況進(jìn)行回訪,由村民進(jìn)行評(píng)估。這樣就形成民主協(xié)商“工作由群眾提—議題由網(wǎng)格審—方案由班子議—決策由代表決—過(guò)程由專人督—結(jié)果由群眾評(píng)”的工作閉環(huán)。

第二,橫向拓展：建立五張議事清單、五大議事平臺(tái)、五種議事模式,營(yíng)造“有事要商量、有事多商量、有事真商量”的協(xié)商氛圍。一是有事要商量,針對(duì)村里大事小情,明確五張議事清單,一議決策妥不妥、二議處置公不公、三議產(chǎn)業(yè)符不符、四議環(huán)境美不美、五議鄉(xiāng)風(fēng)淳不淳。二是有事多商量,建立“感恩智囊團(tuán)、包容和事佬、分享后援團(tuán)、結(jié)緣禪話會(huì)、@微徑山”在內(nèi)的線上線下五大議事平臺(tái),傳播“感恩、包容、分享、結(jié)緣”的禪茶文化精髓,引導(dǎo)在外發(fā)展的大學(xué)生、企業(yè)主、老干部、老黨員、鄉(xiāng)賢、民食民宿業(yè)主、僧眾信眾等不同層面的人員廣泛參與村內(nèi)公共事務(wù)。三是有事真商量,廣泛收集問(wèn)題建議,針對(duì)不同層面的問(wèn)題,選擇“民情懇談、網(wǎng)格例會(huì)、圓桌暢聊、現(xiàn)場(chǎng)把脈、指尖網(wǎng)評(píng)”等不同的商量模式。

3.4 協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散：余杭區(qū)“1+3”基層協(xié)商機(jī)制實(shí)驗(yàn)

小古城村的經(jīng)驗(yàn)在杭州市余杭區(qū)進(jìn)行全面推廣或者復(fù)制。2016年8月開(kāi)始,杭州市余杭區(qū)被浙江省民政廳確認(rèn)為第一批浙江省社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū),2018年8月通過(guò)評(píng)估與驗(yàn)收。實(shí)驗(yàn)區(qū)圍繞“創(chuàng)新基層協(xié)商機(jī)制、激發(fā)居民自治活力”的主題,以協(xié)商民主為切入點(diǎn),探索“余杭‘1+3’基層協(xié)商治理模式”為省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)目標(biāo),即一個(gè)協(xié)商主體,三個(gè)協(xié)商要素(內(nèi)容、程序、形式),建立適合本地村(居)民自治的協(xié)商運(yùn)作體系,構(gòu)建多元主體參與的治理新格局。余杭區(qū)“1+3”基層協(xié)商機(jī)制的實(shí)驗(yàn)又以小古城村的經(jīng)驗(yàn)為核心：議事主體多元化,落實(shí)“誰(shuí)來(lái)議”；議事內(nèi)容公開(kāi)化,落實(shí)“議什么”；議事程序規(guī)范化,落實(shí)“有效議”；議事形式多樣化,落實(shí)“怎么議”。經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)驗(yàn),杭州市余杭區(qū)通過(guò)“1+3”基層協(xié)商議事制度的實(shí)驗(yàn),取得預(yù)期的效果,完成實(shí)驗(yàn)的四大任務(wù)。

一是議事主體更多元。余杭區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋,除新建社區(qū)外,全區(qū)348 個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)建立鄰里協(xié)商議事中心。全區(qū)共有網(wǎng)格1 464 個(gè),網(wǎng)格支部1 557 個(gè),各城鄉(xiāng)社區(qū)廣泛吸收黨員干部、群眾代表、黨代表、政協(xié)委員、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作者、志愿者、網(wǎng)格員等,建立鄰里協(xié)商議事組織,豐富了議事主體。如塘棲鎮(zhèn)河西埭村邀請(qǐng)了鄉(xiāng)賢、老干部、村民組長(zhǎng)等13 人組成民間評(píng)判團(tuán),共同參與村里大小事務(wù)的協(xié)商、監(jiān)督和評(píng)判。

二是議事內(nèi)容更豐富。制定符合本地實(shí)際的村(社區(qū))協(xié)商議事清單,將年度工作計(jì)劃、美麗余杭、五水共治、三改一拆等民生公益項(xiàng)目與涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)、熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等列為必議項(xiàng),將違背法律法規(guī)、有悖于本地長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與公序良俗等列為不議項(xiàng)。如小古城村通過(guò)村民提議,解決了大樹(shù)保護(hù)與村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題；老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目,從申請(qǐng)加裝電梯到正式投入運(yùn)營(yíng),也充分體現(xiàn)了民主協(xié)商,消除群眾顧慮,推動(dòng)項(xiàng)目高效落地。

四是議事程序更規(guī)范。創(chuàng)立議題收集、審核、公示、協(xié)商、落實(shí)監(jiān)督的“協(xié)商五步法”。由網(wǎng)格員、村(居)民代表等收集議題；村(社區(qū))黨組織審核議題；提前將議題公開(kāi),收集修改意見(jiàn)；協(xié)商議事理事會(huì)組織召開(kāi)會(huì)議；協(xié)商結(jié)果向居民公開(kāi),接受監(jiān)督。整個(gè)議事程序流暢、規(guī)范,形成完整的協(xié)商閉環(huán),大大提升和保障了協(xié)商的效率。

對(duì)于余杭區(qū)本身來(lái)說(shuō),通過(guò)實(shí)驗(yàn)促進(jìn)了余杭區(qū)基層民主政治建設(shè)和治理能力的提升,創(chuàng)新了基層群眾法治、自治和共治模式。與此同時(shí),這個(gè)實(shí)驗(yàn)為全國(guó)協(xié)商民主治理提供了“地方性方案”。首先,余杭區(qū)實(shí)驗(yàn)提供了一個(gè)從“議什么”到“誰(shuí)來(lái)議”和“怎么議”再到“議的效力”協(xié)商治理的閉合體系。其次,經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn),余杭區(qū)于2018年6月通過(guò)杭州市余杭區(qū)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量局認(rèn)定的《城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商工作規(guī)范》試圖將民主協(xié)商工作標(biāo)準(zhǔn)化,在協(xié)商范圍、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、規(guī)范管理、利益紛爭(zhēng)、社會(huì)事業(yè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、協(xié)商形式與機(jī)制、協(xié)商程序和議事結(jié)果處理等作了具體規(guī)定。例如,就協(xié)商主體來(lái)說(shuō),《城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商工作規(guī)范》就協(xié)商主體的范圍作了界定,協(xié)商主體如何選擇、誰(shuí)來(lái)牽頭、數(shù)量多少、哪些類(lèi)別、何種權(quán)利與義務(wù)等都作了規(guī)定。

4 小古城村協(xié)商民主運(yùn)行有效的諸條件

小古城村的良好政治秩序與經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展充分說(shuō)明其協(xié)商民主運(yùn)行是有效的、可持續(xù)的。那么有效的、可持續(xù)的小古城村協(xié)商民主是如何實(shí)現(xiàn)的？ 在解釋人的行為時(shí),理性選擇學(xué)派和歷史制度主義學(xué)派分別將主觀能動(dòng)性和客觀約束條件視為影響行為的主要因素。其實(shí),一種制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行都包含理性選擇學(xué)派和歷史制度主義學(xué)派所說(shuō)的因素,對(duì)于小古城村協(xié)商民主運(yùn)行來(lái)說(shuō)也是如此。

4.1 融合多元價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的價(jià)值

小古城村協(xié)商民主運(yùn)行有效性在于其制度設(shè)計(jì)融合多元社會(huì)價(jià)值,以民主創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主的價(jià)值。

第一,協(xié)商民主的包容性與多元性。不平等參與是民主政體尚未解決的一大困境。正如羅伯特·達(dá)爾所言,民主的程序應(yīng)保證所有受決策影響的人能有效地參與政治過(guò)程。在這一過(guò)程中,通過(guò)良好的理性協(xié)商,所有參與者將對(duì)爭(zhēng)議的利益和必須管制的事務(wù),形成清晰的理解[14]126。為了回應(yīng)這一挑戰(zhàn),許多民主制度開(kāi)始創(chuàng)新,例如解決包容性問(wèn)題——試圖改變那些將某些社會(huì)團(tuán)體排除在外的有差別參與,以便應(yīng)對(duì)宏觀政治體系中存在的政治不平等現(xiàn)象。包容性是協(xié)商民主的一個(gè)重要特征,亦是協(xié)商民主獲得合法性的一個(gè)重要因素,主要從三個(gè)維度解決包容性的問(wèn)題：一是“誰(shuí)是人民,誰(shuí)有權(quán)參與”的問(wèn)題；二是誰(shuí)真正參與的問(wèn)題；三是制度設(shè)計(jì)對(duì)公平表達(dá)的影響方式問(wèn)題[15]。小古城村的“誰(shuí)來(lái)議”就體現(xiàn)了包容性與多元性的理念。小古城村建立村、組兩級(jí)協(xié)商議事代表隊(duì)伍,堅(jiān)持代表的廣泛性、專業(yè)性、關(guān)聯(lián)性,讓不同社會(huì)階層有序參與,建立由固定代表、自由代表和特邀代表組成的協(xié)商議事代表隊(duì)伍,形成“1+N”代表組成模式,找到村民意愿和要求的最大公約數(shù),達(dá)成有序治理的共識(shí),解決“誰(shuí)來(lái)議”問(wèn)題。

第二,協(xié)商民主的人民性。在費(fèi)什金看來(lái),協(xié)商民主可以設(shè)計(jì)一些協(xié)商的機(jī)制,使“人民自己作主”這一民主政治本義重現(xiàn),促使政治人物必須傾聽(tīng)人民的聲音,認(rèn)真了解人民的需求,否則他就無(wú)法在選舉中獲得人民的支持[16-17]。就表現(xiàn)形式而言,民主確實(shí)是表現(xiàn)為人民定期或不定期的投票,但其本質(zhì)在于平等地展現(xiàn)出所有人的意志,激發(fā)公民公共參與的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,通過(guò)自由平等地對(duì)話和協(xié)商達(dá)成政治共識(shí),以此來(lái)制定和執(zhí)行公共政策,讓人民能夠充分享受?chē)?guó)家和社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的福利。而人民的主體性也即是公共性的問(wèn)題。公共性對(duì)協(xié)商民主的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是至關(guān)重要的,因?yàn)橐环矫鎱f(xié)商民主及其決策要從公眾那里得到認(rèn)可并獲得合法性,另一方面公共性帶來(lái)了更具有公共精神的決策,減少了自私自利的判斷。正如瓦拉德茲所說(shuō)：“公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益,而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策,協(xié)商過(guò)程的參與者表達(dá)了他們對(duì)所有公民政治平等的信念?！盵18]不過(guò),人民的主體性容易被忽視,因?yàn)樵诂F(xiàn)有的制度框架下“參與實(shí)際上對(duì)政治決策的影響往往微乎其微,因?yàn)楣竦挠^點(diǎn)經(jīng)常被忽略,或者參與的過(guò)程和結(jié)果會(huì)被政治權(quán)威所操縱以便迎合他們自身利益”[15]。而小古城村的制度設(shè)計(jì)在很大程度上能夠保證全體村民對(duì)于決策與執(zhí)行充分有效的影響和控制。

第三,協(xié)商民主的程序性。程序具有重要的價(jià)值,民主制度建設(shè)的核心就是程序建設(shè)。協(xié)商的程序是指進(jìn)行協(xié)商、達(dá)成共識(shí)過(guò)程中所遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。協(xié)商的程序?qū)嵸|(zhì)上就是對(duì)協(xié)商的基本規(guī)范、要求與限制。程序性當(dāng)然是協(xié)商民主的重點(diǎn),因?yàn)槌绦蚴菂f(xié)商民主有效運(yùn)行的必要條件,尤其對(duì)于較不重視程序及其程序正當(dāng)性情形下的地方治理來(lái)說(shuō),程序性更為重要,也正是程序性的特征把協(xié)商民主同各類(lèi)座談會(huì)、咨詢會(huì)區(qū)別開(kāi)來(lái)。協(xié)商民主的程序性需要平等原則,需要責(zé)任原則,需要公開(kāi)性原則。這個(gè)平等不只是參與層面的平等,更重要的就如同費(fèi)什金教授所認(rèn)為的,透過(guò)協(xié)商的過(guò)程,可以讓公民平等參與的結(jié)果不會(huì)產(chǎn)生多數(shù)暴力[19]。而責(zé)任原則意味著參與者的想法和意見(jiàn)必須能經(jīng)受住利益相關(guān)者群體的審查,不能信口開(kāi)河,隨意承諾。協(xié)商民主要求理由提出場(chǎng)所和理由的內(nèi)容是公開(kāi)的,程序是公眾知悉的,協(xié)商過(guò)程是公開(kāi)的。小古城村通過(guò)設(shè)計(jì)出“議什么、誰(shuí)來(lái)議、怎么議、議的效力”四個(gè)協(xié)商民主運(yùn)行的程序,形成一個(gè)閉合的“環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”,在很大程度上能夠保證全體村民對(duì)于決策與執(zhí)行充分有效的影響和控制。

4.2 協(xié)商民主制度外的力量：政治與公眾支持

盡管制度設(shè)計(jì)十分關(guān)鍵,但是協(xié)商民主有效運(yùn)行需要制度外力量的支持和其他條件的支撐。首先是政治和社會(huì)公眾的支持。一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)即使很精良,可如果不能得到政治上的支持,不能贏得公眾理解和支持,也是不可能得以有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的。在中國(guó)地方或基層,政治、行政、財(cái)政等支持可為協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐提供空間和機(jī)會(huì)[20]。

政治支持主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)人和官僚體制中官員的支持。在政治上的支持首先來(lái)自于中央,經(jīng)驗(yàn)反復(fù)表明在目前的中國(guó)政治與行政體制中,“如果不是中央政府明確運(yùn)行試點(diǎn),地方政府自行決定變通政策落實(shí)是要冒較大風(fēng)險(xiǎn)的”①參見(jiàn)嚴(yán)榮的《實(shí)驗(yàn)主義治理視角中的上海共有產(chǎn)權(quán)保障房》一文,載于汪暉、王中忱、崔之元主編：《區(qū)域》2015年總第4 輯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版。。政治上的支持表現(xiàn)為黨政部門(mén)的多方參與和支持。例如,從浙江的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,組織部門(mén)、宣傳部門(mén)、統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)、政協(xié)部門(mén)、民政部門(mén)等多個(gè)部門(mén)都有不同程度的參與城鄉(xiāng)基層協(xié)商。在臨海市的村級(jí)協(xié)商民主中臨海市委統(tǒng)戰(zhàn)部起主導(dǎo)作用,余姚市將統(tǒng)一戰(zhàn)線與基層協(xié)商民主結(jié)合起來(lái),由余姚市委統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)牽頭協(xié)調(diào),而在海寧市斜橋鎮(zhèn)村級(jí)民主協(xié)商中,海寧市政協(xié)發(fā)揮著重要作用。因此,需要理順黨委、政府、人大、政協(xié)等政治組織在推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主中的權(quán)責(zé)關(guān)系,形成權(quán)責(zé)清晰的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作機(jī)制。在中國(guó),政治上的支持還表現(xiàn)為政策的出臺(tái)和財(cái)政上的資助。

對(duì)于基層鄉(xiāng)村的協(xié)商民主運(yùn)行來(lái)說(shuō),在官僚體制下中的官員,來(lái)自于縣鄉(xiāng)(包括街道)黨和政府官員的支持尤其重要[21]。因?yàn)榭h鄉(xiāng)級(jí)黨和政府作為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的主要推動(dòng)者和實(shí)際操作者,成為完善基層協(xié)商制度的主要力量。官員的支持表現(xiàn)為官員的責(zé)任心與積極性,因?yàn)橥苿?dòng)協(xié)商民主就需要打破原本地方政府主導(dǎo)的決策“慣例”,而習(xí)慣模式的改變考驗(yàn)地方官員的決心與勇氣。

當(dāng)然還需要贏得社會(huì)大眾的理解與支持。協(xié)商民主在基層扎根的一個(gè)強(qiáng)大動(dòng)力來(lái)源于民眾的民主訴求,民主利益訴求推動(dòng)著中國(guó)基層協(xié)商民主的發(fā)展[22]。正如小古城村自己所總結(jié)的那樣,在該村協(xié)商民主的推進(jìn),上下聯(lián)動(dòng)是前提,而自上而下的協(xié)商模式離不開(kāi)鎮(zhèn)村網(wǎng)格三級(jí)黨組織的密切配合。自下而上的協(xié)商模式能確保協(xié)商議題從最基層群眾的利益出發(fā),較好地激發(fā)群眾參與協(xié)商的主動(dòng)性。自上而下的審查把關(guān)能確保協(xié)商議題具備合法性,并讓利益達(dá)到最大化。

4.3 協(xié)商民主需要有效嵌入其他制度

中國(guó)基層協(xié)商民主制度有效地運(yùn)行,需要探究協(xié)商民主如何能更有效地嵌入其他制度。要有人民代表大制度和人民政協(xié)制度的支撐,要嵌入基層治理結(jié)構(gòu)之中,要聯(lián)結(jié)到政府決策與執(zhí)法機(jī)制之中。用小古城村的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō),要使基層民主協(xié)商“長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)”,必須有一套行之有效的制度予以規(guī)范。

首先,需要嵌入與聯(lián)結(jié)到黨的制度與工作之中。小古城村黨支部“456”工作法保障基層民主協(xié)商“長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)”?！?”就是“四步網(wǎng)格協(xié)商”?！?”就是五個(gè)一組織生活：開(kāi)展一次學(xué)習(xí),匯報(bào)一塊工作,通報(bào)一些情況,認(rèn)領(lǐng)一批任務(wù),開(kāi)展一次協(xié)商。“6”就是六級(jí)閉環(huán)機(jī)制。與此同時(shí),小古城村推進(jìn)了黨建+協(xié)商民主。黨建+協(xié)商民主既是協(xié)商民主的拓展,是協(xié)商嵌入黨的建設(shè),同時(shí)也與黨的建設(shè)聯(lián)結(jié)。

其次,需要處理好兩個(gè)關(guān)系。一是基層社區(qū)協(xié)商與基層自治的關(guān)系。協(xié)商民主不是取代村(居)民自治,而是助力自治,或者彌補(bǔ)村(居)民自治的不足。為此需要加強(qiáng)制度建設(shè)并加強(qiáng)與村(居)務(wù)公開(kāi)、村(居)務(wù)監(jiān)督、村(居)民代表大會(huì)等制度的銜接。二是明確城鄉(xiāng)基層社區(qū)協(xié)商是地方協(xié)商的重要組成部分,加強(qiáng)基層協(xié)商與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道協(xié)商的聯(lián)動(dòng)。

再次,需要正式制度的指導(dǎo)和支持。目前而言,憲法中尚無(wú)專門(mén)條款對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主包括城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商做出明確的規(guī)定,而法律中也只有《村民委員會(huì)組織法》①《村民委員會(huì)組織法》第三十八條：駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民 委員會(huì)組織,但應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè),并遵守有關(guān)村規(guī)民約。和《城市居民委員會(huì)組織法》②《居民委員會(huì)組織法》第十九條規(guī)定,機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織,不參加所在地的居民委員會(huì),但是應(yīng)當(dāng)支持所在地的居民委員會(huì)的工作。所在地的居民委員會(huì)討論同這些單位有關(guān)的問(wèn)題,需要他們參加會(huì)議時(shí),他們應(yīng)當(dāng)派代表參加,并且遵守居民委員會(huì)的有關(guān)決定和居民公約。中對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作了零星的原則性規(guī)定,缺乏與基層協(xié)商民主如權(quán)利義務(wù)、協(xié)商內(nèi)容、程序等法律規(guī)定,主要依靠黨委和政府出臺(tái)的政策文件獲得制度供給,以成文的制度或文件指導(dǎo)基層協(xié)商民主。小古城村就是根據(jù)余杭區(qū)委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)民主議事協(xié)商工作的意見(jiàn)》,總結(jié)出了“議什么、誰(shuí)來(lái)議、怎么議、議的效力”的四議工作法,實(shí)現(xiàn)了基層社區(qū)協(xié)商的有效運(yùn)行。當(dāng)然,協(xié)商民主的有效運(yùn)行還需要經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、公民文化等支撐,這是自然的,無(wú)需贅述。

5 結(jié)語(yǔ)：地方經(jīng)驗(yàn)如何具有普遍意義

無(wú)論是政府主導(dǎo)的實(shí)驗(yàn)區(qū)或政策試點(diǎn),還是基層自己主動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐,其功用就在于為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了“地方性方案”。那么問(wèn)題在于,一個(gè)地方性方案、一個(gè)基層的實(shí)踐是否可以具有全國(guó)的甚至全球的意義？ 這種可能性是存在的。首先,小古城村的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)得到中央的肯定,十九大報(bào)告中提及的“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦”,將小古城村協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)提升到了全國(guó)的高度,并且在浙江省得到推廣與擴(kuò)散。其次,2018年4月聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)、環(huán)境署執(zhí)行主任埃里克·索爾海姆選擇在浙江進(jìn)行3 天的考察,了解浙江在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和生態(tài)保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的秘密所在。考察后,索爾海姆期待浙江的治理經(jīng)驗(yàn)走出中國(guó)、走向世界①江帆：《聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)索爾海姆考察浦江等地 期待浙江的經(jīng)驗(yàn)走向世界》,https：∥zj.zjol.com.cn/news/923874.html。。顯然,這位聯(lián)合國(guó)官員清楚地意識(shí)到浙江經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)乃至全球發(fā)展與治理的意義。

因此,盡管協(xié)商民主系統(tǒng)性的構(gòu)建這個(gè)“地方性方案”是從中國(guó)的小古城村發(fā)展出來(lái)的經(jīng)驗(yàn),但這個(gè)經(jīng)驗(yàn)具有普遍的意義,對(duì)于中國(guó)其他區(qū)域的協(xié)商民主以及別的協(xié)商領(lǐng)域(如政黨協(xié)商、人大協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等)的發(fā)展有借鑒意義。小古城村構(gòu)建的協(xié)商民主閉合“四環(huán)節(jié)”創(chuàng)造了一種理性對(duì)話的新機(jī)制,激發(fā)了村民參與村務(wù)的積極性,通過(guò)黨組織的引領(lǐng)作用和“村民提、代表議、會(huì)議定、干部做”的村務(wù)運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了公民主體與權(quán)力主體的平等交流。這在一定程度上創(chuàng)新了民主治理的新形式,強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)的同時(shí),融入集體合作與理性對(duì)話,以公共利益的實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo),更好地解決民主如何制約權(quán)力的難題,在當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)自由平等的民主。小古城村的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)“議什么”“誰(shuí)來(lái)議”“怎么議”“議的效力”四個(gè)方面來(lái)深化完善民主協(xié)商機(jī)制,為協(xié)商主體與權(quán)力主體之間搭建合理合法的溝通交流平臺(tái),促進(jìn)個(gè)體偏好向公共偏好轉(zhuǎn)化,個(gè)體理性向公共理性轉(zhuǎn)化,這對(duì)于陷于民主危機(jī)泥坑中的西方社會(huì)也有著參考意義?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō),小古城村的經(jīng)驗(yàn)具有普遍意義,一是解決的問(wèn)題具有普遍性,二是解決的方式具有普遍性,三是面臨著的挑戰(zhàn)具有普遍性。