基層協(xié)商推動地方治理現(xiàn)代化的機理考察與優(yōu)化路徑
——以貴州鳳岡縣“四直為民”模式為例

楊志軍

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴州 貴陽550025)

地方治理是國家治理的區(qū)域背景和中觀平臺,實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化是順利推進國家治理現(xiàn)代化的有力保障[1]20。新時代,除了五位一體的總體布局和四個全面戰(zhàn)略布局的整體推進之外,從基本實現(xiàn)到全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的平臺和抓手就是地方治理現(xiàn)代化。如果把地方治理作為國家治理現(xiàn)代化的抓手,那么應(yīng)該如何界定其意涵、搭建其框架、填充其內(nèi)容以及展現(xiàn)其實踐？ 我們選取縣域治理中的基層協(xié)商實踐作為研究案例,從目標、任務(wù)和要素三個方面來建立以基層協(xié)商實踐為觀察對象和研究樣本的地方治理現(xiàn)代化圖景?？h級黨委政府是各項事業(yè)的“一線指揮部”,以縣域為單元的基層協(xié)商實踐構(gòu)成地方治理現(xiàn)代化的基石,最終影響國家治理現(xiàn)代化落地生根?；鶎訁f(xié)商實踐探索對于推動基層治理創(chuàng)新和地方治理創(chuàng)新的重要意義不言自喻。不同于諸多研究將基層協(xié)商作為因變量,本文將其看作自變量,研究基層協(xié)商如何推動地方治理現(xiàn)代化。在開展基層協(xié)商實踐進而實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化目標要求下,貴州省遵義市鳳岡縣開展“四直為民”治理模式,即“黨群直議,干群直通、縣鄉(xiāng)直達、民生直辦”,這是研究基層協(xié)商如何推進地方治理現(xiàn)代化的典型案例。通過對這一案例運行機理和運作過程的深入分析,不僅能對地方和基層所開展的協(xié)商民主實踐有直接了解,而且能對以協(xié)商民主為類型的治理創(chuàng)新有更多思考,還能從理論和實踐相結(jié)合的角度對地方治理現(xiàn)代化作出展望。

1 理論述評與分析框架

張康之教授把歷史上的行政分為三種模式：統(tǒng)治行政模式、管制行政模式和服務(wù)行政模式[2]15。受此觀點啟發(fā),我們可以把地方治理變遷過程中的政府行政模式依次稱為：生產(chǎn)型政府、服務(wù)型政府、民主型政府,分別對應(yīng)于地方政府管理、地方政府治理、地方治理現(xiàn)代化三大發(fā)展階段。在地方政府管理時期,政府核心職能是堅持經(jīng)濟建設(shè)導(dǎo)向,以發(fā)展型公共政策推動治理績效,拉升地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平,在社會管理、質(zhì)量安全與環(huán)境保護方面則有所缺失,這是一種“生產(chǎn)型政府”的典型。地方政府治理時期,政府在追求經(jīng)濟增長的同時兼顧社會公平,把維護社會穩(wěn)定和保障民生放到重要位置,我們可以將這種政府形態(tài)稱之為“服務(wù)型政府”。從地方政府管理到地方政府治理,西方國家廣泛開展重塑政府運動,我國周期性開展行政管理體制改革,都是在妥善處理政府、市場和社會三者的關(guān)系,作出政府管理職能的調(diào)整。因此,“從地方政府管理到地方治理,順應(yīng)由改造官僚制出發(fā)向新興的市場工具運用與政策網(wǎng)絡(luò)治理機制的轉(zhuǎn)變過程”[3]100。不管是地方政府管理還是地方政府治理,西方國家普遍面臨著行政正當(dāng)性和有效性之間的矛盾,這個矛盾的根源是依賴于地方選舉制而建立起來的地方民主行政制度出現(xiàn)了問題[4]51-55。

如果說從地方政府管理到地方政府治理,所要解決的是基于委托-代理關(guān)系的地方政府角色扭曲和官僚體制行政僵化問題,那么地方治理現(xiàn)代化則是建立地方民主治理體系來維持國家、市場和社會的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),亦即需要建立一個“民主型政府”來破解地方治理結(jié)構(gòu)失衡。因為“失衡的治理結(jié)構(gòu)必然造成政府權(quán)力向各個領(lǐng)域無界線延伸,干擾市場和社會發(fā)育,破壞利益均衡,造成腐敗越演越烈、決策專橫隨意和中央要求有令不行等各種治理難題”[5]19。所以,地方治理的本質(zhì)是一種民主現(xiàn)代化,意味著限制和分散政府權(quán)力以及加強地方政府建設(shè)[6]88。事實上,自從參與和協(xié)商被作為分析地方治理現(xiàn)代化的兩大要素以來,地方治理現(xiàn)代化越來越被學(xué)界重視。例如,有人就通過回答“地方治理能力建構(gòu)為了什么”“誰來建構(gòu)地方治理能力”和“地方治理能力如何建構(gòu)”三個理論問題,構(gòu)建了一個包含目標愿景、政策行為、能力反饋在內(nèi)的“理念-結(jié)構(gòu)-過程”整合分析框架[7]137。此外,有關(guān)地方治理現(xiàn)代化的研究也日趨具體,關(guān)注地方治理運行中的財政分權(quán)、行政改革、鄉(xiāng)村自治、教育投入、醫(yī)療平衡以及自殺問題等現(xiàn)象。

在地方治理現(xiàn)代化中建設(shè)民主治理體系需要回到公民,回到社會民主,回到人民民主?！坝惺潞蒙塘?眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦”,實踐這個真諦的途徑就是“加強協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[8]37-38。除了官方文本中規(guī)定和呈現(xiàn)的協(xié)商民主類型之外,當(dāng)前地方政府治理中的協(xié)商民主大體可分為決策型協(xié)商民主、管理型協(xié)商民主、監(jiān)督型協(xié)商民主等,并在治理實踐中探索出了多樣的協(xié)商路徑[9]77。另外一種看法認為,“協(xié)商民主在中國基層實踐中遵循的是嵌入式的生長路徑,高度仰賴地方政府的制度性供給,也就必然受其目標理念、組織結(jié)構(gòu)以及政治環(huán)境等要素的影響”[10]156。正如弗朗西斯科·福山指出的那樣,“政府的治理質(zhì)量取決于官僚(行政)體系的能力與其自主性的互動”[11]1-8。中國地方政府在協(xié)商民主方面取得了不凡的成績,浙江溫嶺、深圳鹽田與四川廣安分別代表著三種不同的基層協(xié)商民主模式,是地方治理的樣板,更是基層治理的典范?！白鳛橐环N治理型民主,協(xié)商民主與基層治理在參與主體、價值目標、發(fā)展方向和治理績效上存在較強的耦合性?！盵12]20對基層協(xié)商運行過程的描述、分析和反思,有利于增加對當(dāng)前協(xié)商民主基本狀況和存在問題的理解[13]66。然而,實證研究表明,基層協(xié)商在存在結(jié)構(gòu)性執(zhí)行困境的情況下,探索更多可行的實踐路徑尤為必要[14]61。這個困境又可以理解為基層協(xié)商擴散的執(zhí)行結(jié)構(gòu)問題[15]47。

互動是協(xié)商民主的靈魂,立體多向互動是基層協(xié)商的生命力。將協(xié)商民主貫徹在地方和基層治理實踐中是一個上下關(guān)系互聯(lián)、內(nèi)外體制互通的地方治理現(xiàn)代化模式。在開展基層協(xié)商實踐進而實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化目標要求下,建立一個基于目標、任務(wù)和要素三位一體的分析框架,目標是構(gòu)建協(xié)商型地方治理；任務(wù)是承接國家治理的上級要求與回應(yīng)社會需求；要素是聯(lián)結(jié)上下關(guān)系(央地關(guān)系)與打通內(nèi)外體制(政策關(guān)系)。我們以貴州省鳳岡縣“四直為民”案例為分析對象來具體呈現(xiàn)這一分析框架(見圖1)。

圖1 基層協(xié)商推動地方治理現(xiàn)代化分析框架

第一,目標是建立協(xié)商型地方治理模式。協(xié)商型地方治理意指通過建立協(xié)商平臺,打通協(xié)商渠道,賦予相關(guān)的利益主體對等的權(quán)利,有序參與公共決策和公共事務(wù),從而獲得地方治理的合法性認同和績效提升。作為協(xié)商民主形式在地方治理過程中的運用和體現(xiàn),協(xié)商型地方治理模式有以下三個特征：一是治理主體的多元性,二是參與主體的平等性,三是協(xié)商過程的透明性。在地方治理或基層治理中推進協(xié)商民主,從而構(gòu)建協(xié)商型地方治理模式不僅是響應(yīng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)需要,而且也是維系地方社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的需要。

第二,任務(wù)是承接上級要求和回應(yīng)社會需求。協(xié)商型地方治理任務(wù)主要是兩方面的：一是要承接自上而下的國家治理任務(wù),二是要解決由外而內(nèi)的地方社會需求。前者產(chǎn)生于縱向科層制結(jié)構(gòu),后者要面對地方社會的壓力需求。在自上而下的壓力型體制中,面對各種目標考核任務(wù),地方治理必須有所作為。而橫向地方社會壓力噴涌,地方治理合法性損耗隨時出現(xiàn),基層社會秩序重構(gòu)又勢在必行。協(xié)商民主在縣域治理中的自覺性實踐就是要充分調(diào)動基層民眾參與公共事務(wù)治理活動,協(xié)調(diào)各方利益,緩解社會壓力,維護社會穩(wěn)定。

第三,要素是聯(lián)結(jié)上下關(guān)系和打通內(nèi)外體制。協(xié)商型地方治理要素是央地上下的權(quán)力關(guān)系與體制內(nèi)外的政策關(guān)系。在完善各方面制度并使之更加定型和更加成熟的國家治理總體要求下,通過基于中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革,提高各級政府提供公共服務(wù)的能力,聯(lián)結(jié)和打造權(quán)責(zé)清晰的央地關(guān)系。在體制內(nèi)外政策關(guān)系上,其治理結(jié)構(gòu)可稱之為“凝閉型政策體制”[16]46,要重新審視凝閉型政策體制并重構(gòu)政府與社會關(guān)系。在縣域治理范圍內(nèi),疏通鄉(xiāng)約社會、流動社會、習(xí)俗社會和政權(quán)社會四種形態(tài)之間的壁壘,建立健全自治、法治和德治相統(tǒng)一的基層治理體系。

2 “四直為民”基層協(xié)商推動地方治理現(xiàn)代化的運作機理

基于“目標、任務(wù)和要素”三位一體地方治理現(xiàn)代化分析框架,“四直為民”基層協(xié)商實踐是否符合協(xié)商型地方治理模式目標、是否體現(xiàn)承接上級要求和回應(yīng)社會需求的任務(wù)、是否滿足聯(lián)結(jié)上下關(guān)系和打通內(nèi)外體制的要素？ 因此,這就需要立足其運行機理和運作過程,從“四直為民”基層協(xié)商實踐內(nèi)容出發(fā),采用上行、下行、平行三種路徑對協(xié)商型地方治理模式進行解釋,將承接上級要求的任務(wù)和聯(lián)結(jié)上下關(guān)系的要素統(tǒng)一起來,將回應(yīng)社會需求的任務(wù)和打通內(nèi)外體制的要素聯(lián)合起來,作出整體性的深入解釋。

2.1 “四直為民”案例內(nèi)容

“四直為民”的內(nèi)容是“黨群直議、干群直通、縣鄉(xiāng)直達、民生直辦”,基本內(nèi)涵是“黨群直議話民事,干群直通連民心,縣鄉(xiāng)直達惠民利,民生直辦解民憂”。其中,黨群直議話民事主要包括發(fā)展直議、法律直議、道德直議、風(fēng)氣直議、和諧直議；干群直通連民心主要包括平臺直通、信息直通、聯(lián)系直通、聲音直通、情感直通；縣鄉(xiāng)直達惠民利主要包括政策直達、項目直達、技術(shù)直達、監(jiān)管直達、人才直達；民生直辦解民憂主要包括民需直辦、民訴直辦、民盼直辦、民急直辦、民意直辦。四者的相互關(guān)系可以簡要表述為黨群直議是基礎(chǔ),干群直通是前提,縣鄉(xiāng)直達是手段,民生直辦是目的,四者既體系獨立,又互相聯(lián)系、互為手段,形成一個“為民服務(wù)”的有機整體[17]。

“四直為民”的出現(xiàn)不是一日之功,也非一時之舉,經(jīng)歷了長時期的積累和儲備,大體上經(jīng)歷了6個階段：一是萌芽時期。早在1955年,時任鳳岡縣委組織部部長柳躍華同志就撰寫了《鳳岡縣崇新鄉(xiāng)是怎樣在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展互助合作運動的》一文,被選入《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書中。毛澤東為此書寫了序言,并專門寫了“這個地方的路線是正確的”按語,由此形成了農(nóng)業(yè)合作化時期著名的“崇新經(jīng)驗”。二是初創(chuàng)時期。1990年《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》頒布,要求完善黨內(nèi)選舉制度,在黨的基層包括工廠、學(xué)校、商店、機關(guān)、街道、合作社、農(nóng)場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等設(shè)立黨的委員會,任期屆滿后須按期換屆選舉,在基層組織中堅持民主、公開選舉黨員干部,充分尊重黨員的選舉權(quán)、表決權(quán)、被選舉權(quán),任何組織和個人不得強迫選舉人選舉或不選舉某個人。選舉過程發(fā)揚民主,提高了干部選舉質(zhì)量,夯實了組織基礎(chǔ)。三是建設(shè)時期。2008年,鳳岡縣積極貫徹落實關(guān)于開展服務(wù)型黨組織創(chuàng)建工作,提煉出了“黨群直議制”這一基層民主治理模式,這成為新時期黨的指導(dǎo)思想在基層的具體實踐。四是發(fā)展時期。2010年,《貴州省第八屆村(居)民委員會換屆選舉工作實施方案》實施,以“兩推一選”“公推直選”等方式,堅持公平、公正、公開、擇優(yōu)和差額無記名投票的原則,把群眾擁護的真心實意為群眾辦事的人選進村(居)民委員會班子,提高村(居)民委員會干部的整體素質(zhì)和工作水平。五是成熟時期。2012年《鳳岡縣實施“黨群直議制”深化拓展服務(wù)型基層黨組織建設(shè)工作方案》出臺,標志著“黨群直議制”基層民主治理模式不斷走向成熟,成為指導(dǎo)基層民主工作的主要方針。六是完善時期。2014年,《中共鳳岡縣委鳳岡縣人民政府關(guān)于開展“四直為民”創(chuàng)建工作推進黨的群眾路線教育實踐活動的實施意見(試行)》,從“黨群直議制”到“四直為民”體現(xiàn)了鳳岡縣在基層民主實踐活動中不斷完善體制機制的過程,標志著鳳岡縣“四直為民”的制度基本完善。

2.2 “四直為民”體現(xiàn)協(xié)商型地方治理模式目標

“四直為民”通過上行、下行、平行三種路徑,立體式、具體化體現(xiàn)協(xié)商型地方治理模式。“黨群直議、干群直通與民生直辦”體現(xiàn)于上行(下級對上級)路徑中,解決了群眾辦事難、走彎路的問題；在下行(上級對下級)路徑中,縣鄉(xiāng)直達與民生直辦則破解了傳統(tǒng)意義上縣鄉(xiāng)“兩張皮”難題；在平行(部門之間)路徑中,黨群直議和干群直通則成為打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”的有效途徑,共同構(gòu)成協(xié)商型地方治理圖景(見圖2)。

圖2 “四直為民”基層協(xié)商推動地方治理現(xiàn)代化過程

2.2.1 上行(下級對上級)途徑：民生直辦、干群直通

民生直辦主要包括兩個方面：一是民需直辦,針對“入學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難”等改善民生的迫切需求問題,民政、衛(wèi)生、教育、人社等部門擬定重點幫扶對象名單,直接進行幫助。二是民訴直辦,采取分類梳理、分類處置、限時交辦、效果評查工作機制,在縣、鄉(xiāng)、村、組設(shè)立工作平臺的基礎(chǔ)上,配套建立“民情快遞”郵箱,按職責(zé)和管理權(quán)限逐一交辦,真正做到“小事不出組、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)、疑難雜癥不出縣、矛盾不上交”。干群直通主要包括兩個方面：一是信息直通依托數(shù)字電視網(wǎng)絡(luò)搭建“鳳崗百姓通”電視點播平臺,將辦事指南、惠民政策、政務(wù)咨詢、便民服務(wù)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)習(xí)培訓(xùn)以及訴求測評等內(nèi)容錄入,方便群眾點播,并利用App“新華鳳崗” 建設(shè)信息化服務(wù)平臺,提供鳳崗在線、視覺鳳崗、鳳崗發(fā)布、政務(wù)公開、鳳崗TV、便民服務(wù)等欄目。二是情感直通,主要以特殊群體為目標,開展“三關(guān)愛”工程,為特殊群體辦實事、解疑難,拉近干部與群眾的距離。

在上行途徑的機制運行上,對重大公共問題采取自下而上(上行)協(xié)商議事機制,主要依靠自下而上的“提、審、評、決”,即“基層黨員與群眾提議,組級黨支部與議事組進行評議,村(社區(qū))黨總支與村(居)委會進行審議,村(社區(qū))黨代表大會、村(居)民代表大會決議”。

2.2.2 下行(上級對下級)途徑：縣鄉(xiāng)直達

下行途徑直接體現(xiàn)為縣鄉(xiāng)直達,主要以“惠民讓利”為目標,采取“費隨事走,人隨事轉(zhuǎn)”的方式,并通過“程序精簡、能放則放”原則,使縣各職能部門與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級實現(xiàn)橫向直達,主要有政策直達、項目直達、技術(shù)直達、監(jiān)管直達和人才直達。在政策直達上,主要是通過一系列與民眾開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(道路、水電、通訊等)、產(chǎn)業(yè)扶貧項目的操作落地以及民生資金申請兌現(xiàn)和個人證照辦理等審批權(quán)限徹底下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。項目直達則是將招標投標、組織實施、質(zhì)量監(jiān)管、驗收付款等事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。技術(shù)直達是針對重點項目以及農(nóng)村發(fā)展對技術(shù)的需求,依托學(xué)習(xí)教育平臺開展網(wǎng)上學(xué)習(xí)和下鄉(xiāng)直接講授相結(jié)合的方式推廣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)應(yīng)用。監(jiān)管直達是組織群眾監(jiān)督在建項目,把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及村作為工程質(zhì)量監(jiān)管的主體,監(jiān)督民生項目的公平公正落實發(fā)送。人才直達是采取“人隨事走、事隨費走”的方式,從縣直各部門的工作職能、職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍、管理幅度出發(fā),將精干人員和掛職干部充分整合,實現(xiàn)人才與項目的“點對點”服務(wù)。解決主管部門既做裁判員又做運動員的現(xiàn)象,切實解決縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在服務(wù)群眾工作上權(quán)責(zé)的“兩張皮”問題,也保證黨群直議有事可議。

除此之外,民生直辦中的民盼直辦和民急直辦也通過依托人才下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng),形成城鄉(xiāng)互動的良性循環(huán)發(fā)展。干群直通中的聯(lián)系直通和聲音直通也具有下行途徑的特點。例如,領(lǐng)導(dǎo)干部直接下村寨,對活動開展的情況建立干部工作實錄,形成“千名干部下基層,萬名群眾獻良策”的良好局面。通過干部下基層、干部駐村等方式將最新的精神傳達給群眾,實現(xiàn)黨的聲音進萬家。

2.2.3 平行(政府對社會)途徑：黨群直議、干群直通

平行途徑主要來自于黨群直議和干群直通。黨群直議是以縣、鄉(xiāng)、村每個層級的橫向黨群直議聯(lián)系為基礎(chǔ),緊緊圍繞農(nóng)村發(fā)展、村規(guī)民約、社會道德與文化風(fēng)氣,以基層黨組織為抓手,群眾參與為基礎(chǔ),對本村本組的重大公共問題進行逐層協(xié)商議事的基層治理模式。包括五個方面：一是發(fā)展直議,即主要圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧開發(fā)、村莊整治、土地扭轉(zhuǎn)、資源利用等事項開展議事；二是法律直議,即加強農(nóng)村法治宣傳教育,提高全民法律素質(zhì),建設(shè)法治社會等事項開展議事；三是道德直議,即圍繞社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德等開展的議事；四是風(fēng)氣直議,即圍繞農(nóng)村文化建設(shè),倡導(dǎo)移風(fēng)易俗,樹立文明新風(fēng),弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等開展議事；五是和諧直議,即圍繞農(nóng)村醫(yī)保,農(nóng)村低保、養(yǎng)老救助、危房改造、鄰里關(guān)系、環(huán)境保護、治安防控等民生事務(wù)開展議事。

干群直通的平行途徑主要是平臺直通。通過建立縣、鄉(xiāng)、村、組四級群眾工作平臺(議事會),充分整合民意,保證群眾話有地方說、事有地方辦、難事有人幫、問題有人管。在組織機制上,根據(jù)鳳岡縣設(shè)置的“四級群眾工作平臺”,即“組級、村級、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級、縣級”群眾工作平臺進行以縣級群眾工作平臺權(quán)力向外運行的邏輯起點,逐級向下進行行政打包,層層深入基層,并通過上層權(quán)力監(jiān)督來撬動具體的政策實行,防止政策被扭曲執(zhí)行,確保政策執(zhí)行效率。

總之,上行、下行和平行三種途徑在實踐過程中是相互貫通、相互補充的關(guān)系。在基層權(quán)力自下而上的運行過程中實現(xiàn)干部與群眾在平臺、信息、聯(lián)系與聲音上的直通直辦,在基層權(quán)力由里向外的運行過程中實現(xiàn)干部與群眾在平臺、信息、聯(lián)系與聲音上的直議直通。通過民生直辦、干群直通的上行途徑,縣鄉(xiāng)直達、民生直辦的下行途徑,黨群直議、干群直通的平行途徑建立起立體式、具體化的協(xié)商型地方治理模式,在直議、直達、直通的基礎(chǔ)上,真正做到群眾話有地方說,少走或不走彎路的“民需、民訴、民盼、民急與民意”的直辦,實現(xiàn)“小事不出組、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)、疑難雜癥不出縣、矛盾不上交”,共同詮釋協(xié)商型地方治理模式。

2.3 “四直為民”體現(xiàn)承接上級要求和聯(lián)結(jié)上下關(guān)系的要素

從縣鄉(xiāng)直達下行途徑內(nèi)容所體現(xiàn)出承接上級要求的任務(wù),以及黨群直議制采取自下而上和自上而下的“五議五促進”所體現(xiàn)的聯(lián)結(jié)上下關(guān)系,“四直為民”時刻緊盯和跟隨上級指令要求和任務(wù),開展地方和基層社會治理,同時隨時響應(yīng)和解決老百姓所關(guān)注和急需解決的問題,滿足地方和基層社會治理,把承接上級要求的任務(wù)和聯(lián)結(jié)上下關(guān)系的要素體現(xiàn)出來。

2.3.1 “四直為民”承接上級要求

在承接上級要求的體制機制上,主要體現(xiàn)在五個方面：一是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生資金兌現(xiàn)、個人證照辦理、產(chǎn)業(yè)扶持項目、社會救助、老年證辦理、農(nóng)村自用材等審批事項羅列出清單,將審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),減少了所有審批事項都要往縣城跑的現(xiàn)象。二是圍繞“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項行動計劃,把招投標、組織實施、驗收付款等事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣直主管部門主要負責(zé)信息、技術(shù)等服務(wù)指導(dǎo),將扶貧生態(tài)移民工程、衛(wèi)生院職工周轉(zhuǎn)房建設(shè)等8 類工程類項目下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。三是從縣直部門選派專業(yè)技術(shù)人員到項目實施地擔(dān)任黨總支副書記,選配科級后備干部到組級黨支部掛任副書記,或選派縣直部門班子成員到有項目實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛任黨委副書記,實現(xiàn)人才和項目的“點對點”服務(wù)。四是將項目監(jiān)管的職責(zé)下放到組議事會,并組織項目實施地的群眾代表任工程質(zhì)量監(jiān)督員,明確在工程結(jié)算驗收、工程款撥付時,必須要有群眾代表簽字認可。群眾對身邊工程問題能夠說“不”,避免“包工頭不買群眾賬”現(xiàn)象發(fā)生,減少基層矛盾。五是針對重點工程、重點項目以及鄉(xiāng)村對技術(shù)的需求,采取“技術(shù)跟著項目走”方式,通過遠程教育、農(nóng)民教育、農(nóng)民夜校等學(xué)習(xí)教育服務(wù)平臺,由技術(shù)人員制作、刻錄技術(shù)課件提供網(wǎng)上學(xué)習(xí)或下鄉(xiāng)直接講授。

2.3.2 “四直為民”聯(lián)結(jié)上下關(guān)系

“四直為民”聯(lián)結(jié)上下關(guān)系主要以黨群直議為抓手。黨群直議制采取自下而上和自上而下相結(jié)合的“五議五促進”工作機制和議事辦法,目的是確保農(nóng)民群眾的心聲和農(nóng)村黨員的意愿有效上升為基層黨組織的主張,然后通過這套工作機制和議事辦法,制定出臺合理政策措施,把基層黨組織的主張再轉(zhuǎn)化為黨員和群眾的意愿。這樣一個循環(huán)機制能夠很好做到政策決策和執(zhí)行的統(tǒng)一,在意志表達和意志執(zhí)行之間很好地銜接起來。從2004年摸索到2007年成熟,形成了“黨員→黨小組→組級黨支部→村黨總支→村黨員代表大會”的黨內(nèi)議事體系,將農(nóng)村中的能人選進自治組織,形成“村民→組議事會→村民委員會→村民代表大會”的村民議事體系。在這套體制運行的基礎(chǔ)上,2012年推出黨群直議制,主要是按照兩個方面的機制深入對接民眾需求,把上下級之間的組織關(guān)系明晰化、規(guī)范化,有利于解決基層矛盾。一是由村出面解決的自下而上重大事項議事是由基層黨員和群眾提議→組級黨支部和議事組評議→村(社區(qū))黨總支和村(居)委會審議→村(社區(qū))黨員代表大會和村(居)民代表大會決議。二是組內(nèi)執(zhí)行解決的自下而上一般事務(wù)是由黨員和群眾提議→組級黨支部和議事組長商議→組級黨支部和議事組審議→黨員會議和群眾會議決議。

“四直為民”體現(xiàn)承接上級要求的任務(wù)與聯(lián)結(jié)上下關(guān)系的要素,破解了縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)調(diào)整(鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所經(jīng)過撤并乃至上劃)之后所出現(xiàn)的便民服務(wù)“兩張皮”。在長期的縣域治理實踐中,一些強勢的縣直部門由于手中掌握著重要資源和權(quán)力,牢牢抓住項目的規(guī)劃審批、資金的分配監(jiān)管等主要權(quán)力,長此以往形成“公共權(quán)力部門化,部門權(quán)力利益化,部門利益法制化”的尾大不掉情況。凡是得利受益的事情都攬在本部門、本系統(tǒng),而相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)后果讓鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村來承擔(dān),由此形成縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)極不對等,縣直部門之間相互踢皮球、推諉扯皮,信息傳遞和反饋機制無法建立,嚴重影響并打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。正如有人指出的,“這是基層政權(quán)內(nèi)卷化的典型體現(xiàn),反映出基層治理困境”[18]48-57。

2.4 “四直為民”體現(xiàn)回應(yīng)社會需求的任務(wù)和打通內(nèi)外體制的要素

從解決縣鄉(xiāng)村三方面的兩張皮到主動作為,深化基層治理方式變革,最后形成四直為民機制,始終都是在回應(yīng)民意,破解難題,把回應(yīng)社會需求的任務(wù)和打通內(nèi)外體制的要素體現(xiàn)出來。

2.4.1 “四直為民”回應(yīng)社會需求

“四直為民”回應(yīng)社會需求的基本方式有兩種。一是開通信息服務(wù)平臺。信息服務(wù)平臺的建設(shè)需要依靠現(xiàn)有組織機構(gòu)和新聞廣播及社會輿情力量,充分整合包括縣網(wǎng)絡(luò)公司、縣電信公司等主導(dǎo)通信部門,把為民服務(wù)熱線、電子政務(wù)信息化服務(wù)平臺、四級民情網(wǎng)絡(luò)、高清電視互動點播、手機客戶端等信息化平臺接入信息服務(wù)平臺的聯(lián)網(wǎng)管理,使得全縣的通信服務(wù)網(wǎng)絡(luò)能夠一盤棋、一條線,及時掌握群眾需求動態(tài),及時回應(yīng)群眾心聲訴求。二是構(gòu)建以“黨群直議制”為核心的“12345”基層事務(wù)治理體系。這個體系主要內(nèi)容：“1”代表構(gòu)建一個黨內(nèi)民主帶動人民民主工作體系；“2”是搭建黨內(nèi)議事平臺和群眾議事平臺；“3”是突出基層組織、黨員和群眾三個主體；“4”是規(guī)范廣泛提、準確評、嚴格審、集體決四個程序；“5”是明確議發(fā)展、議法律、議道德、議風(fēng)氣和議和諧五項內(nèi)容。村民從以前的討厭開會議事轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在積極主動參會商量決定,集群眾的智慧來為本組出謀劃策,目的是增加民眾收入,給民眾帶來看得見的實惠。

2.4.2 “四直為民”打通內(nèi)外體制

“四直為民”打通內(nèi)外體制的基本結(jié)構(gòu)是搭建以干群直通為核心的群眾工作平臺和信息化服務(wù)機制。整合縣群工中心、各基層黨組織服務(wù)陣地資源,建立縣、鄉(xiāng)、村、組四級群眾工作網(wǎng)絡(luò)平臺,把群眾工作網(wǎng)絡(luò)從縣組織層面開始一直往下建到村民小組,實現(xiàn)四級聯(lián)動。例如,縣委決策部署,將縣直24 個部門入駐鳳岡縣群工中心,將縣群眾工作中心和縣黨務(wù)政務(wù)服務(wù)中心以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾工作站、村(居)群眾工作室和組級群眾工作點全面對接起來,對全縣群眾需求做到無死角、全覆蓋。由縣委群工委牽頭,縣直各相關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和人民政府負責(zé),依托四級群眾工作平臺,建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村“民生直辦”工作機制,全面建立落實民生事項一周集中代辦一次制度,實行精細化管理,變“干部動嘴、群眾跑腿”為“群眾動嘴、干部跑腿”,著力解決服務(wù)聯(lián)系群眾“最后一公里”問題,切實把群眾家門口的事辦好。在工作流程上依托前述的四級群眾工作平臺,建立收集、分解、跟蹤和督辦為工作重點的民情信息反饋系統(tǒng),再輔之以網(wǎng)格管理和重要事項提醒,一起組成四級民情網(wǎng)絡(luò)平臺,將四級群眾工作平臺和四級民情網(wǎng)絡(luò)平臺對應(yīng)結(jié)合,建立民情快遞的有效渠道,能夠?qū)⒒鶎拥纳鐣芗皶r解決,促進民意直通、民情直達和訴求直解。

最后需要指出的是,按照協(xié)商民主和羅伯特議事規(guī)則的結(jié)合,一項為民服務(wù)體系必須建立健全規(guī)范清晰、科學(xué)合理的議事規(guī)則方能運轉(zhuǎn)起來。“四直為民”基層協(xié)商實踐在“三位一體”地方治理現(xiàn)代化格局中的全面檢驗,離不開議事規(guī)則的建立。為此,建立“黨群議事日”制度不僅對所有議事活動實行“三公開”,即議事過程公開、決議結(jié)果公開、執(zhí)行效果公開,而且在人員隊伍上建立列席與培訓(xùn)相結(jié)合的工作制度,把村議事會中涌現(xiàn)出來的黨員代表列入村和組兩級黨支部委員,把符合條件的活動積極分子作為議事會骨干成員考慮,有限列入黨員發(fā)展對象。每年進行一次集中學(xué)習(xí)培訓(xùn),將學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開展議事情況納入考核評先內(nèi)容。

3 “四直為民”基層協(xié)商推動地方治理現(xiàn)代化的優(yōu)化路徑

“四直為民”通過建立協(xié)商型地方治理模式的目標、承接上級要求與回應(yīng)社會需求的任務(wù)、聯(lián)結(jié)上下關(guān)系與打通內(nèi)外體制的要素三方面無縫對接,推動了地方治理現(xiàn)代化。但這一治理模式的制度化和長期化運行,需要將其與縣域治理范圍內(nèi)的脫貧攻堅事業(yè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層社會秩序等全局性議題聯(lián)系起來。

3.1 以縣域作為地方治理現(xiàn)代化自變量的觀察要素

縣域作為地方治理和基層治理交匯點形成地方治理現(xiàn)代化的重要自變量。從縣委作為“一線指揮部”來看,“四直為民”實踐是鳳岡縣委縣政府作為一項中長期戰(zhàn)略目標任務(wù)來推進的重點工作,是縣委縣政府致力于推動的至關(guān)重要的基層治理行動,是實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的有益探索。不過,鳳岡“四直為民”改革實踐僅僅是全國地方治理或基層治理的一個代表而非全部,所以從基層治理創(chuàng)新內(nèi)容來看,這一行動是地方治理現(xiàn)代化的重要自變量。在新時代推進并實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的歷史進程中,如果說“四直為民”實踐是觀察地方治理現(xiàn)代化的典型案例的話,至少意味著可以為國家治理現(xiàn)代化提供鮮活的治理素材,但僅一個“四直為民”實踐是不夠的。我們希望以此為契機,看到更多的基層治理創(chuàng)新實踐活動噴涌而出,正是要以諸多類似于“四直為民”實踐的改革創(chuàng)新舉措來統(tǒng)一觀察和分析,地方治理現(xiàn)代化的中觀平臺整合和區(qū)域制度背景匯集才可成型,國家治理現(xiàn)代化的抓手才能凸顯。

3.2 嵌入脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的轉(zhuǎn)換使命

習(xí)近平指出：“脫貧攻堅任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓,堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局。”[19]在脫貧攻堅事業(yè)進入關(guān)鍵完成時期,堅持統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局,統(tǒng)攬經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五大方面的內(nèi)容,堅決打好防范化解重大風(fēng)險和污染防治攻堅戰(zhàn)。其中,在全面建成小康社會的決勝階段,還要重視脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接問題。所以以“四直為民”為代表的地方治理現(xiàn)代化實踐既包含脫貧攻堅,又超脫現(xiàn)階段銜接后扶貧時期,這是一個轉(zhuǎn)換發(fā)展的過程,相輔相成、有機統(tǒng)一。因此,一是可以將為民服務(wù)理念注入地方和基層發(fā)展的隊伍建設(shè)上來。作為長期以來本土治理淵源和治理文化發(fā)展孕育而來的一種地方治理現(xiàn)代化實踐,適值全面決勝小康的關(guān)鍵時期,將這種為民服務(wù)理念注入各級干部推動脫貧攻堅事業(yè)信念打造中來。二是可以將為民服務(wù)機制運用到地方治理的政策傳導(dǎo)中來?！八闹睘槊瘛币呀?jīng)形成一套成熟的自上而下與自下而上以及體制內(nèi)部與社會外部協(xié)同聯(lián)動的機制,這套機制能夠運用到現(xiàn)階段脫貧攻堅以及地方治理的各項事業(yè)中去,將大扶貧格局鍛造和夯實,形成專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的協(xié)同聯(lián)動格局。

3.3 納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的探索過程

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與兩個一百年奮斗目標的戰(zhàn)略安排是相一致的：到2020年,鄉(xiāng)村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成；到2035年,鄉(xiāng)村振興取得決定性進展,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年,鄉(xiāng)村全面振興,農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)[20]。國家治理現(xiàn)代化在很大程度上依靠農(nóng)業(yè)和農(nóng)村(物)以及農(nóng)民(人)現(xiàn)代化才能實現(xiàn),只有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實現(xiàn)了現(xiàn)代化,國家現(xiàn)代化才能可持續(xù)繁榮與發(fā)展。作為一項緊密銜接精準扶貧任務(wù)實現(xiàn)之后的有力措施,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略適應(yīng)了新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的必然要求,與全面建成小康社會奮斗目標息息相關(guān),能夠從根本上保障從基本實現(xiàn)到全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。在全面建成小康社會的規(guī)劃發(fā)展中,最為關(guān)鍵的是地方治理的權(quán)力保障問題。如果從行政發(fā)包制的角度來說,中央一級主要是制定規(guī)則和對政策資源的發(fā)包,省級主要是抓包和對規(guī)則的二次理解并作出區(qū)域解釋,地市級主要是對政策及資源的二次分配及規(guī)劃再爭取,縣區(qū)級主要是接包之后的分解執(zhí)行(也包含專項規(guī)劃再爭取)。所以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,地方政府既是規(guī)則執(zhí)行者,同時也意味著可以在本級區(qū)域范圍內(nèi)開展治理創(chuàng)新實踐。不管是橫向還是縱向,“四直為民”順應(yīng)這樣的背景要求和邏輯解釋,回到以人民為中心的發(fā)展理念上[21]。

3.4 融入基層社會秩序重塑碎片化治理的穩(wěn)定命題

在地方治理中,一方面需要權(quán)力向上集中來形成更大的權(quán)威解決治理難題,另一方面在幅員遼闊情景下中央層級往下帶來的卻是信息不對稱和權(quán)威損耗,這形成一個顯而易見的問題,即權(quán)威碎片化。首先,自治維度的基層治理本質(zhì)上是動力塑造。實踐表明,以自然村或村民小組為自治基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需要[22]80-87。其次,法治維度的基層治理本質(zhì)上是秩序建構(gòu)。基層社會秩序生產(chǎn)者的缺位導(dǎo)致社會公共空間萎縮、公共空間的主體資格缺失,形成“無公德的個人”,給社會不穩(wěn)定帶來巨大隱患。再次,德治維度的基層治理本質(zhì)上是精神引領(lǐng)問題?；诘轮蔚泥l(xiāng)村治理體系要促成新鄉(xiāng)賢回流,發(fā)揮新鄉(xiāng)賢文化在社會治理中的作用。健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會治理體系,就是探索基層社會碎片化治理重塑穩(wěn)定的命題。碎片化治理不僅是由科層制結(jié)構(gòu)造成,也由管理幅度過大引起,背后是東西方國家都會面臨的問題,即分散的權(quán)力如何有效整合。換言之,西方所產(chǎn)生的是中央權(quán)威的損耗,中國所產(chǎn)生的是基層權(quán)威的損耗。解決辦法是迥異的,西方國家提出了基于后現(xiàn)代話語的協(xié)商民主,中國貢獻了基層治理創(chuàng)新的地方治理現(xiàn)代化。以“契約”替代“關(guān)系”,“法治”替代“情感”,培育規(guī)則意識,實現(xiàn)向“陌生人社會”的轉(zhuǎn)型,以“四直為民”為代表的地方治理現(xiàn)代化實踐契合基層治理創(chuàng)新議題。

4 結(jié)語

吉爾茲認為,人類一切知識都是地方性知識[23]。在全球化運動所帶來的普遍性知識語境下理解這個地方性知識,應(yīng)該作為一種很好的在地化知識理解?？疾煲曾P岡縣“四直為民”為代表的基層協(xié)商實踐,能夠發(fā)現(xiàn)其確實具有豐厚的地方性知識淵源和土壤。從20 世紀50年代農(nóng)業(yè)合作化運動時期的“崇新經(jīng)驗”到新時期的黨群直議探索再到“四直為民”創(chuàng)新,其內(nèi)涵特點和內(nèi)在邏輯是一脈相承的。崇新經(jīng)驗是黨群直議的實踐基礎(chǔ),黨群直議是崇新經(jīng)驗的總結(jié)提高,“四直為民”又是崇新經(jīng)驗和黨群直議的體系再造。改革開放以來,許多地方以縣域范圍內(nèi)的基層協(xié)商實踐為抓手大力推進民主政治建設(shè),把基層黨員群眾作為推進社會變革的主體和決定性力量。特別是進入21 世紀以來,在以公推直選為主要形式的黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新過程中屢屢出現(xiàn)“賄選”問題,導(dǎo)致人民對村民自治模式產(chǎn)生懷疑、對地方和基層治理的學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生排斥,甚至認為是偽問題研究、偽科學(xué)探索。新時代,以“四直為民”基層協(xié)商為代表的地方治理現(xiàn)代化實踐具有深刻的理論意涵和實踐價值,彰顯了黨內(nèi)民主向社會民主和人民民主擴散的實踐圖景。