技術嵌入協(xié)同治理的執(zhí)行邊界
——以S 市“互聯網+治水”為例

顏海娜

(華南師范大學 政治與行政學院,廣東 廣州510631)

1 問題的提出

水環(huán)境治理是跨界特性和協(xié)同治理最典型的領域,而河長制作為全國自上而下推行的一項水環(huán)境治理創(chuàng)新制度正是為了解決復雜治理問題應運而生的。伴隨著互聯網的普及以及信息技術的迅猛發(fā)展,各地在治水工作中也不斷探索大數據治水、GPS 衛(wèi)星定點監(jiān)控、無人機航拍、移動信息系統(tǒng)應用等來推動“互聯網+治水”的發(fā)展。這些技術手段在河長制中的應用,一方面是對治水管理規(guī)范化、高效化以及精細化要求的一種積極回應,另一方面也是解決治水權威缺失、探尋協(xié)同治理途徑的一種有效探索。以S 市為例,2017年9月,S 市運用先進的水利技術、通信技術、計算機網絡技術等開發(fā)建設了河長信息管理系統(tǒng)。是一個服務于河長管理、考核管理、一河(湖)一檔、一河(湖)一策、上報問題、交辦事項等流程的自動流轉信息化平臺。為了方便公眾參與治水投訴,S 市還開發(fā)了“S治水投訴”微信平臺,公眾可以通過平臺上傳河涌污染問題照片進行投訴,系統(tǒng)則自動根據公眾所在位置進行精準定位及識別污染地。

然而,借助信息技術力促“河長領治、上下同治、部門聯治、全民群治、水陸共治”協(xié)同治水格局的形成,這是一種美好的愿望。信息技術在嵌入S 市河長制協(xié)同治水的運作中,卻出現了不少難以突破的困境,例如河長APP 設計的初衷旨在實時監(jiān)測河長巡河狀況,提高基層河長巡河與反饋問題的效率,強化上級對基層河長的問責,為何卻無法解決基層河長巡河形式化、上報問題避重就輕、瞞報以及選擇性上報的問題？ 又如,河長管理信息系統(tǒng)旨在通過技術手段來打破橫向部門間的壁壘,推動部門間的信息共享和業(yè)務協(xié)同,但為何依然擺脫不了“九龍治水”的詬?。?再如,“S 治水投訴”“12345”投訴熱線等平臺為公眾參與治水提供了多元的渠道,然而水環(huán)境治理中的社會參與熱情為何并沒有如制度設計者預想的那樣高漲？ 上述現象集中反映了技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的關系問題。“互聯網+治水”技術到底是如何嵌入水環(huán)境的協(xié)同治理中的？ 技術執(zhí)行的限度在哪里？ 這些限度背后折射了哪些問題？ 本文擬以S 市為個案,利用深度訪談、參與式觀察以及實地考察等方法搜集到的大量第一手數據與資料,對上述問題進行一一研究。

已有關于“互聯網+治水”的文獻,更多是基于軟件開發(fā)與應用的視角,主要集中在河長制信息管理系統(tǒng)平臺設計的構想和思路[1]、技術架構[2]以及功能板塊[3]上①如浙江地區(qū)的“溫州河長通”,依靠河長制綜合信息化管理系統(tǒng),將群眾參與治水、河長制全民責任化的信息公開、河長工作落實、移動化工作平臺、河長辦的監(jiān)督管理、電子化考核以及各個相關業(yè)務部門的配合實施等內容融入其中；甘肅水利部門采用云計算、大數據、二三維影像、物聯網等先進技術,結合“互聯網+治水“思維,能在一定程度上超越人的主觀意志；北京地區(qū)基于GIS 技術構建“互聯網+”與“人工智能”治水,實現了河道管理網格化、事件處置流程規(guī)范化、河長績效考核差異化、河道信息公開化；廣東地區(qū)水利部門則強調“互聯網+”治水平臺的應用,有效提高治水效率,實現治水監(jiān)督,實現河道巡查的信息化全覆蓋,解決“河長辦”的信息交互、業(yè)務聯動和績效評價等功能,促進風險事件的預警和及時響應；江蘇蘇州地區(qū)“互聯網+治水”則基于Spring 框架,實現市級和區(qū)級“河長辦”的信息交互、業(yè)務聯動和績效評價,對監(jiān)控運營狀態(tài)的KPI 指標進行管理；南京利用大數據、云計算、移動互聯網、物聯網、人工智能等技術手段,構建可視化的河長制中樞指揮系統(tǒng)；寧夏、無錫等地也都有關于治水信息化平臺的建構與探索。,也有少量研究提及到技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新應配合[4],但并沒有就技術如何推動組織的變革和制度的創(chuàng)新、制度又是如何限定技術創(chuàng)新的邊界與空間、如何促進技術的再發(fā)展等問題進行深入的探討。換而言之,盡管在實踐層面“互聯網+治水”的制度創(chuàng)新在全國不斷擴散,但學術界對于這一政策擴散現象背后所涉及的深層次問題,尤其是技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的關系問題卻沒有予以應有的關注。本文擬對簡·芳汀的“技術執(zhí)行”框架[5]106進行適用性改造,構建出一個技術與制度互構下的技術執(zhí)行框架,并在此基礎上運用S 市個案的實證素材來分析技術嵌入協(xié)同治理的邊界問題,以期為未來的治水創(chuàng)新變革提供一些思考。

2 理論分析框架：技術與制度互構下的技術執(zhí)行

在技術是獨立于制度之外的力量還是制度的構成要素這一問題上,學界形成了兩派意見。技術決定論者強調信息技術在推動組織模式變革中的作用,認為信息技術是實現組織行為模式和制度結構變革的革命性力量。社會建構論者則認為,組織的制度設計、結構安排以及組織成員傾向于維持現狀的主觀態(tài)度限制了信息技術的運用,使信息技術往往被用來實現和鞏固現有的組織結構。吉登斯的結構化理論[6]將技術與組織關系的研究從宏大的理論爭辯再次聚焦到技術應用的實踐,他尤其關注新技術的出現將對原有組織結構帶來哪些重大變遷。以奧利科夫斯基和巴利[7]為代表的一些研究者在結構化理論的基礎上嘗試對兩種研究視角進行整合,認為使用者可以建構技術的使用方式、使用維度以適應使用環(huán)境,技術也可以以不同的方式植入不同的社會環(huán)境,并因此產生不同的結果。換而言之,網絡技術的應用一方面使得網絡結構、網絡化邏輯在組織中得到實際運用,從而使得組織結構變革成為可能；另一方面,網絡技術又是由人來運用的,內嵌于人的行為模式之中的相關組織和制度因素,如制度設計、價值與文化、組織成員的主觀態(tài)度與選擇、領導層對待技術的態(tài)度等都是影響網絡技術應用效果的重要因素[8]。具體到協(xié)同治理領域,簡·芳汀[5]127-219、黃曉春[9]、譚海波[10]等都以政府部門應用信息技術推動跨部門協(xié)同治理的案例來說明技術與制度之間的互構關系,其中簡·芳汀提出了技術執(zhí)行的分析框架[5]106,黃曉春構建了技術-結構的時間序列互動分析模型[9],譚海波等則提出了一個包含不確定性與信息技術認知、權力-利益與行動者策略、信息技術應用類型三個層次的整合性分析框架[10]。

簡·芳汀認為,信息技術是內生的,其在被感知、設計、執(zhí)行、使用過程中不斷地改變,因此技術的實操被稱為“技術執(zhí)行” 或“被執(zhí)行的技術”[5]106,這也是技術與制度互構論的延展?？陀^的信息技術在改變組織結構、組織關系乃至組織行為選擇的同時,組織本身的價值觀、層級結構、成員關系、制度特性以及內在邏輯等也反過來影響著信息技術平臺的設計和應用,而這二者又都離不開與執(zhí)行者這一“人”的因素。在互構論看來,技術的結構化將形成制度化,而制度化本身影響著組織中的行動者。行動者的行動是技術與制度相互作用的中介,是技術作用于制度以及制度限制技術的重要媒介。因此,技術-行動者-制度之間形成了三角互動關系?；诤啞し纪〉募夹g執(zhí)行分析框架,結合河長制協(xié)同治水的特性,本文構建了一個技術與制度互構下的技術執(zhí)行分析框架(見圖1),用以解析技術嵌入協(xié)同治水的執(zhí)行邊界。

圖1 技術與制度互構下的技術執(zhí)行分析框架

技術指的就是純理性的技術手段、載體工具等?；ヂ摼W信息技術(數字電子技術、軟件、硬件等)、管理信息系統(tǒng)平臺(技術設計與呈現的載體)、個人移動互聯網終端(手機等鏈接與使用的工具)是信息時代最耀眼的技術要素組合。具體到治水領域,技術的常見載體就是河長管理信息系統(tǒng)、水環(huán)境治理共享數據庫、治水投訴微信公眾號、河長APP 等。制度泛指以規(guī)則或運作模式規(guī)范個體行動的一種社會結構。在治水領域中,制度主要體現為層級節(jié)制的等級結構(如四級河長辦體系)、涉水部門間(如水務、環(huán)保、農業(yè)、城管等)的管轄權限、治水相關流程設計(如問題上報—流轉—處理—反饋流程、信息報送流程、聯合執(zhí)法流程等)、部門間信息共享制度以及責任與激勵機制的設計等。在簡·芳汀看來,技術與制度之間互相安排、相得益彰；它們既是自變量也是因變量,彼此之間互存因果關系[5]11?！盎ヂ摼W+治水”技術可以通過改造已有的科層治理結構和相關制度安排,使之更好地適應技術的迅猛發(fā)展。同樣,已有的制度安排和組織結構也會反過來決定“互聯網+治水”技術的選擇以及推動技術的進一步發(fā)展。

如果說制度要素是保障組織運作的必要前提,技術要素是影響組織結構與運作形成的客觀存在,那么技術的執(zhí)行必須受到這二者的互動影響。技術在嵌入協(xié)同治水的時候,核心行動者(包括河長辦領導、參與協(xié)同的職能部門管理者、信息中心管理者、一線的工程技術人員等)對“互聯網+治水”技術的認知(包括重要性、有用性、相容性、易用性等)、彼此之間的權力結構和利益關系、對協(xié)同治水目標和技術執(zhí)行能否形成共享理解(Shared Understanding)[11]以及能否形成互相信任與合作的關系等,不僅對技術的選擇與執(zhí)行有著重要影響,而且也會受到已有制度空間的約束以及對制度作出相應反饋。

基于技術、制度、行動者三要素的共同作用,“互聯網+治水”技術得以執(zhí)行,但這種執(zhí)行的結果是多樣的、不可預知的和非決定性的。該結果源自技術的、理性的、社會的和政治的邏輯[5]113。換而言之,技術嵌入協(xié)同治水是一種有限度的嵌入,技術執(zhí)行的邊界注定其仍是一種形式上的變革。不可否認的是,當前信息技術的發(fā)展,為協(xié)同治理理念的落地找到了實踐路徑,但期望以技術治理來克服科層治理的傳統(tǒng)弊病是遠遠不夠的。只有對協(xié)同治水的技術邊界有清晰的認識,才能有效推動技術治理與制度創(chuàng)新的互構發(fā)展。

3 “互聯網+治水”：技術如何嵌入協(xié)同治水

近些年來,國家環(huán)保的問責風暴給各地的水環(huán)境治理帶來非常大的壓力,對于S 市這樣一個水系發(fā)達的城市而言尤其如此。據統(tǒng)計,S 市全域大小河涌1 368 條,小(2)型以上水庫361 個,湖泊48個,被納入2017—2019年河涌治理任務的河湖數量共有187 條,有35 條國家督辦的黑臭河涌要在2017年底完成整治,剩余的152 條重點河涌要在2019年底完成整治。對于S 市河長辦而言,要在短短三年的時間內完成187 條黑臭河涌的整治任務,如果還是沿用傳統(tǒng)的管理方式幾乎是不可能的事情。河道管理涉及到上下游、左右岸、不同行政區(qū)域,縱向上需要協(xié)調市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居各級河長及河長辦,橫向上需要協(xié)調環(huán)保、水務、城管、農業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個涉水部門,此外還需要覆蓋到人大、政協(xié)等監(jiān)督機構以及公眾和民間河長、企業(yè)河長等群體,管理的廣度和難度都很大,因此必須借助于信息化的手段來滿足管理的規(guī)范化、高效化和精細化要求。

2017年G 省水利廳和環(huán)保廳共同發(fā)文,要求各市縣“開發(fā)建設河長制信息平臺,系統(tǒng)收集和動態(tài)管理河湖數據,應用微信公眾號、APP 等新媒體和移動互聯網技術提升治河管河能力,提高社會公眾對河湖管理保護工作的責任意識和參與度”①見《G 省水利廳G 省環(huán)境保護廳關于貫徹落實G 省全面推行河長制工作方案實施意見的通知》(粵水辦函〔2017〕1171號)。。為了響應這一要求,S 市在全省率先采取了一系列推進“互聯網+河長制”的新舉措。一是開發(fā)建設河長信息管理系統(tǒng)。通過這個統(tǒng)一的平臺整合與河長制相關的各種基礎數據,利用桌面PC、移動APP、微信、電話、WEB 網頁等五種不同終端形態(tài),面向S 市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居的各級河長辦、各級河長、各級職能部門、公眾等用戶,提供不同層次、不同緯度、不同載體的查詢、上報和管理服務。目前該系統(tǒng)覆蓋了S 市1 672 條河流(河涌)、7 500 余河段的信息；串接各級河長3 000 余名,覆蓋率穩(wěn)定維持在99%以上；串接各級河長辦180 余個、各級職能部門500 余個,覆蓋率穩(wěn)定維持在100%。二是在全省首創(chuàng)“S 河長APP”。“S 河長APP”為各級河長、各級河長辦、各級職能部門提供了一個全方位移動化辦公終端。所有河長通過移動APP 終端簽到、河道巡查、問題上報、處理、信息查詢、溝通交流等。截至2018年底,全市277 名區(qū)級河長、2 640名鎮(zhèn)村河長全部安裝完河長APP。三是開發(fā)“S 治水投訴”微信平臺,制定有效投訴微信紅包獎勵制度,激發(fā)公眾積極參與發(fā)現和舉報河道問題。四是在全國率先上線運行“S 排水設施巡檢APP”,實現對排水設施數據全流程“掌上智慧排水”管理。運用信息化技術普查全市接管戶和非接管戶的數量和基礎數據,對排水戶進行科學分類,厘清排水戶接駁情況,查處排水戶錯混接、直排、偷排、超標排放等違法排水行為。五是在全省率先實現農村生活污水全流程數據化管理。該系統(tǒng)覆蓋了全市有農污管理需求的7 個區(qū)和流溪河林場,涉及61 個鎮(zhèn)街1 112 行政村,串聯各級管理單位141人、各級管理人員267 名、一線運行養(yǎng)護人員205 名。

3.1 技術為縱向層級的信息流轉和業(yè)務聯動提供了通道

傳統(tǒng)的管理流程通過組織的科層化實現了信息的上傳下達,這種人為的信息傳遞取決于組織成員之間的互動網絡與互動關系,組織結構的網絡形式、流程設計等是信息流轉的客觀通道,而參與流程運作的人員就是保持通道暢通的節(jié)點。因此,在傳統(tǒng)的管理過程中,信息流轉深受組織中人員素質、利益動機等主觀因素的影響,因組織成員政見不一、上下互動不足導致信息流轉效率低下、政策解讀偏向等“上有政策下有對策”的狀況時有發(fā)生。而在水環(huán)境治理領域,也同樣面臨著縱向互動不足、信息流轉不暢的問題。從自上而下的角度,由于受限于傳統(tǒng)的上下級互動機制,最初的治水行動主要透過行政高壓的方式來貫徹,政策傳遞過程中,各級部門既礙于上級行政命令與問責考核,又擔心下級執(zhí)行不力或解讀偏差,因而常常利用信息不對稱的優(yōu)勢對政策目標進行加碼,故形成了治水目標層層加碼、治水任務層層下壓的現實問題。就自下而上的角度,由于傳統(tǒng)科層反饋渠道的單一與受控,底層的治水意見或建議經過層層反饋,需耗費大量的流轉時間與管理精力,還要受制于上一級主管部門與協(xié)同部門的偏好選擇與過濾,因此基層政府部門“共謀”應對上一級政府部門、選擇性執(zhí)行等行為也并不少見。在治水過程中,雖然有“河長辦”這樣一個協(xié)同機構的設置,但實際仍呈現“上熱下冷”態(tài)勢,常常是上級對基層信息的判斷沒抓手,基層對上級政策的執(zhí)行無動力,上下級更多是透過問責高壓進行互動,難以形成層級協(xié)同治理的合力。

技術治理理念的應用,尤其以互聯網信息技術平臺為主的應用,為水環(huán)境治理的層級協(xié)同提供了一套新的執(zhí)行方案。

首先,“S 河長APP”設計的是一個“活流程”,即事務轉辦上不要求嚴格按照一套固定的轉辦流程來處理,賦予基層河長更多的上報問題自由選擇權。對于村居河長而言,他(她)既可以把問題上報給鎮(zhèn)街級河長辦,也可以越級上報給區(qū)級河長辦或區(qū)級職能部門,甚至還可以直接上報給市級河長辦或市級部門(見圖2)。例如,S 市某村居河長在東沙涌巡河過程中發(fā)現信息牌損壞嚴重,遂通過“S 河長APP”將問題直接上報給市河長辦,市河長辦按照轄區(qū)管理原則將此問題流轉到東沙涌所在的LW 區(qū)河長辦,LW 區(qū)河長辦根據職能分工原則再將此問題流轉到區(qū)水務和農林局,并最終落實到具體負責信息牌維護的水利科(見圖3)。透過信息平臺的客觀數據流轉,一方面可以避免傳統(tǒng)信息逐級上報過程中出現的“塔洛克等級歪曲模式”[12]117,即避免政策執(zhí)行最末梢所上報的問題被中間層級政府或部門截留或過濾掉,確保信息的真實性、全面性以及客觀性；另一方面可以大大縮短信息流轉的時間,讓基層河長直接選擇問題的受理部門,避免信息在不同層級之間進行長鏈條的不必要流轉而貽誤了問題處理的時機,提高問題的處理效率。

圖2 技術應用打通上下各級河長信息流轉渠道

圖3 S 市河長信息上報和任務直排信息流轉示例

其次,借助于“S 河長管理信息系統(tǒng)”,S 市河長辦會對不同來源(包括河長APP 上報、非河長APP 上報、微信投訴、電話投訴、輿情、媒體曝光、暗訪發(fā)現)的問題進行分流、篩選、過濾以及分類,然后自上而下派發(fā)給市級相關職能部門或區(qū)河長辦處理。同樣,區(qū)河長辦也會根據管理權限將問題流轉到區(qū)級相關職能部門或鎮(zhèn)街河長辦處理。通過“已辦結”“處理中未辦結”“處理中超期數”“掛賬中”等功能板塊的設置,每一個層級的河長辦都可以根據管理權限對問題的流轉進行全流程跟蹤,以確保每一個問題都有人跟進,都能得到最終處理。這不僅可以避免科層指令在自上而下層層下達過程中經常出現的“權威流失的累積性效應”[6]135,而且可以通過客觀數據流的流轉來促進層級政府間的溝通與互動,讓組織結構變得更加扁平化以及更有彈性。

最后,“S 河長APP”中設置了“河長周報”功能板塊,各級河長辦定期從河長管理信息系統(tǒng)中提取、統(tǒng)計、公布河長履職情況的數據,以APP 推送周報、信息平臺懸掛紅黑榜的形式提醒河長履職的薄弱點,這不僅可以促使各級河長從“形式履職”向“成效履職”轉變,進一步落實基層河長履責,還可以減少上下級之間的信息不對稱問題,借助于技術手段精準地定位到具體哪一條河涌以及河涌的哪一段有污染源,哪一個河長的巡河達標率、問題上報率以及“四個查清”①一是要查清河道兩岸通道貫通情況；二是要查清河道藍線范圍內的疑似違法建筑；三是查清河道流域范圍內的散亂污場所；四是查清河道沿岸所有排水口排水情況。的完成率偏低。

3.2 技術為打破“九龍治水”碎片化治理格局提供了可能性

關于水環(huán)境治理領域的部門推諉與扯皮現象早已存在,在傳統(tǒng)職能的條塊分割下,各部門長期在各自的“領地”分而治之,所形成的管理理念、方式方法、價值意義等已根深蒂固,在行為上也幾近僵化。河長制的出現為打破“九龍治水”困局、解決水環(huán)境的碎片化治理提供了有效途徑,通過加強各部門之間的信息溝通與協(xié)作,最大限度整合各級各部門的力量進行決策,以實現橫向跨部門協(xié)同治理。河長制要求基于不同專業(yè)背景的部門參與協(xié)同治理,以跨部門的協(xié)同責任打破常規(guī)的問責機制。憑借“一票否決”的問責倒逼雖然提高了治水的行政效率,但對部門的連帶問責也使得部門機會主義越發(fā)容易抬頭。各部門在問責壓力下時常擺出被動配合姿態(tài),實質上因怕受牽連依舊各行其是,都希望選擇性地挑選對自己有利的問題作為抓手,從而規(guī)避問責的風險點,真正涉及跨部門協(xié)同作戰(zhàn)的大事和難題依舊飽受推諉與拖延。

河長辦作為水環(huán)境治理的統(tǒng)籌協(xié)調部門,“臨時性”機構的色彩濃厚,既沒有專門編制人員,也沒有專門的工作經費,其人員都是從各治水部門臨時抽調過來的。雖然依靠黨政“一把手”的威信可以在一定程度上約束相關治水部門,但黨政“一把手”的注意力分配資源總是有限的,河長辦日常的運作不可能總是依賴黨政“一把手”的權威資源。如何解決治水中一直存在的權威碎片化問題,探尋跨部門協(xié)同治水的有力抓手,對河長辦而言是一個很大的挑戰(zhàn)。技術平臺的出現,為跨部門協(xié)同提供了新的合作場域。

以“S 市河長管理信息系統(tǒng)”為例,應用端口面向各級河長辦、河長辦成員單位以及各級河長開放,基層河長通過平臺采集上報的水環(huán)境問題由河長辦專人負責將問題流轉到對應層級的職能部門加以解決。各部門可通過端口接收所有流轉到管轄領域的處理意見,并被要求在規(guī)定的時限內作出答復或行動。如H 村村居河長發(fā)現轄區(qū)內涌邊有餐飲業(yè)違規(guī)排放污水情況,上報DS 鎮(zhèn)河長辦,但鎮(zhèn)河長辦鑒于此事涉及了環(huán)保、工商、城管等多個部門,就選擇繼續(xù)上報區(qū)級河長辦以尋求職能部門的協(xié)同幫助,經區(qū)級河長辦流轉后,通過平臺交辦相關部門,后各部門聯合上門執(zhí)法,餐飲業(yè)的排污整改與建筑遷移等問題得到快速解決,整改協(xié)調事件基于互聯網信息系統(tǒng)實現了多方協(xié)同與快速流轉(見圖4)?！癝 河長APP”問題流轉的原則是同級職能部門由同級河長辦協(xié)調,市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級河長辦可以通過這一平臺發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用,打破傳統(tǒng)組織間的壁壘,進而推動跨部門的業(yè)務協(xié)同。

這一案例表明,基于信息平臺一方面在縱向與橫向流程上都提高了信息流轉的效率,減少了線下流轉的環(huán)節(jié)與阻隔；另一方面,一定程度上避免了層級之間踢皮球、部門之間相推諉的無效流轉。此外,通過信息系統(tǒng),所有部門、河長辦以及河長之間的互動信息都被客觀記錄,并將被作為考核的一部分列入治水績效評價。信息系統(tǒng)本身即是技術與制度結合的體現,基于數據的應用,也為跨部門協(xié)同治水與問責追責提供了一套客觀的執(zhí)行參考。

圖4 基于技術平臺的信息流轉與多部門協(xié)同方式示例

3.3 技術為公眾參與提供了便捷的進入渠道

從一元管理到多元治理,是目前政府治理轉型的重要方向。從河長制的設置及運作來看,其設計的初衷是實現層級、部門以及社會力量之間的協(xié)同,實現共同治理水環(huán)境的目標。這不僅是一項以治理為導向的機制設計,也是將協(xié)同概念納入政策制定議程的探索性實踐,是政府從管制獨角戲唱到多元協(xié)同共治的起承轉合。傳統(tǒng)的治理結構中并沒有為政府與社會的合作分配多少注意力,無論是水質信息公開、治水參與渠道、宣傳與合作的經費支持等都缺乏設計與抓手。以河長制為契機,基于“互聯網+”的治水信息系統(tǒng)的開發(fā),不僅在實現內部協(xié)同治水的操作化方面取得了新進展,也為全民參與治水、政府治理與社會參與的互動等開啟了機會之窗。

以“S 市河長信息系統(tǒng)”為例,其技術平臺的架構在設計之初就已考慮多元共治的格局,在治水信息報送分類中為“輿情”“媒體曝光”“非河長舉報”“民間河長”等專門設置了端口,創(chuàng)新性地將輿情分析、媒體監(jiān)督、官方舉報以及民間參與等納入到綜合信息平臺中。在創(chuàng)建初期,被納入管理的某位民間河長通過信息平臺的賬號,將水體污染信息直接上傳到管理系統(tǒng),由于不清楚問題對應的職能部門,選擇了市級河長辦提交相關問題。河長辦通過后臺分揀,將問題流轉到環(huán)保局負責解決,環(huán)保局同樣通過平臺自上而下指派工作?；谛畔⑾到y(tǒng)平臺,每一步流轉都落實到人并附上聯系方式,確保責任壓實；實現無紙化流轉,避免了線下溝通的流程遞送、繁文縟節(jié)等干擾。

S 市通過技術平臺將政社互動與共治共享的理念嵌入到科層組織結構中,是技術治水思路的延展性應用,極具政府治理轉型的決心。而在最近的平臺技術升級中,有獎投訴機制被納入平臺功能設計中,通過“S 市治水投訴”微信公眾號進行投放。獎勵規(guī)則為工作日投訴重要新問題,一經核實通過微信發(fā)放最高每次10 元的紅包激勵；節(jié)假日則最高為每次15 元；而日常的水體輕微污染的舉報,核實后獎金最高每次5 元。此外,每月投訴量排名前十的市民可獲得30 ～100 元不等的額外獎金。便捷的微信公眾號投訴渠道加上有獎投訴激勵,極大地激發(fā)了市民參與的積極性。而此舉對于政府而言,一方面收集到許多重要的水體污染線索,另一方面也開啟了社會參與治水、全民參與舉報的機會之窗,也在這種政社互動與合作中,倒逼監(jiān)督治水部門工作。

4 執(zhí)行邊界：技術嵌入協(xié)同治水的限度

技術是組織變革的催化劑,也是組織和制度變革的賦能者。技術創(chuàng)新的引入能直接對組織結構中的制度結構與成員行動造成影響。在水環(huán)境治理過程中,通過“互聯網+”技術的應用能有效推動河長辦部門的協(xié)同治理。與此同時,技術卻無法自主決定創(chuàng)新與變化,還要受到環(huán)境認知、組織文化、組織結構與制度環(huán)境等多重要素的影響。同樣對于“互聯網+治水”技術的引入,不得不受到原有利益架構的沖擊與掣肘,而參與技術治水的行動者(使用者)、技術的創(chuàng)新者又受到組織制度的制約。就S 市而言,“互聯網+治水”確實能為協(xié)同治理提供場域、數據、監(jiān)督等許多便利條件,然而希望以技術嵌入來解決協(xié)同治水的設計是存在局限性的。

4.1 河長信息管理系統(tǒng)：一種折中的技術安排

如果從提升協(xié)同治水績效的角度來看,構建一個網絡聯動支持下的協(xié)同整合模式,通過網絡聯動在各涉水部門的專網間建立協(xié)同架構和數據整合機制是一個最優(yōu)的技術方案。然而,這種方案在很大程度上會“危及”每個部門自成一體的格局,對已有的行政體制構成非常大的沖擊。保存自身信息的壟斷性一直是橫向各部門制度安排的潛在取向,而這一方案要求各部門調整自己的專網技術標準,勢必遭到各部門的抵制或反對[9]。對于S 市河長辦而言,要在既定的制度安排下提升協(xié)同治水的權威,必須要尋找一種技術方案,既要有利于解決部門協(xié)同的困境,又不能過度挑戰(zhàn)部門的“自主權”或“勢力范圍”。而依托S 市河涌管理中心①S 市河涌管理中心是水務局的直屬事業(yè)單位,承擔S 市河長信息管理系統(tǒng)的開發(fā)、建設以及運營工作。S 市河長辦設在水務局,水務局作為S 市水環(huán)境治理的牽頭單位,把河長辦的一些具體職能落實到河涌管理中心。的組織和技術力量,建立一個相對獨立的“專網”(即河長管理信息系統(tǒng)),應該是一種比較折中的技術安排。一方面,它通過開放應用端口給各涉水部門,促使各相關部門圍繞基層河長采集的水環(huán)境問題進行業(yè)務協(xié)同和聯動,可以發(fā)揮一定程度的橫向整合功能；另一方面,它在促進協(xié)同的同時,并未危及“條”上部門的相對封閉性。雖然借助于河長管理信息系統(tǒng),不同部門可以進行必要的數據協(xié)同和業(yè)務協(xié)同,但這個協(xié)同所基于的虛擬結構仍然是具有科層制特征的。河長管理信息系統(tǒng)為不同業(yè)務單位提供及時的協(xié)同信息,但并不對其行使權力；它重塑行政流程,但并不改造流程所涉及的行政單元[9]。換而言之,由專網所構建的虛擬機構在建立部門間的橫向聯結的同時,并沒有削弱部門的自主性——它以尊重每個單元的獨立為基本前提。它在發(fā)揮市河長辦整合能力的同時,并沒有干涉“條”上行政部門潛存的封閉與內斂制度取向。由于河長管理信息系統(tǒng)的技術框架和現有體制架構有很大的相近性,這一虛擬機構更容易被實際組織環(huán)境所接受。

4.2 任務協(xié)同,而非數據協(xié)同

如前所述,由于河長管理信息系統(tǒng)只是由S 市河長辦統(tǒng)籌開發(fā)的一個相對獨立的專網,各治水部門也僅僅是圍繞著進入系統(tǒng)的問題(包括官方河長通過手機APP 上報的問題以及其他來源的問題)進行有限的數據共享和業(yè)務聯動。這一信息系統(tǒng)雖然實現了一定的協(xié)同治水功能,但實質僅是任務協(xié)同,沒有數據協(xié)同,因此距離真正的大數據治理(技術治理)還有很大的差距。

第一,水環(huán)境治理的數據資源還是分散在各治水部門中。例如,工商(市場監(jiān)管)部門掌握的散亂污數據,農林漁部門掌握的水塘、養(yǎng)殖場以及禁養(yǎng)區(qū)數據,環(huán)保掌握的水質數據,水務部門掌握的排水口數據,公安部門掌握的排水庫數據等。

第二,部門間的數據交換還是沿用傳統(tǒng)的科層體制的方式。例如,當S 市河長辦需要環(huán)保部門提供相關水質的數據的時候,需要向環(huán)保部門提出數據共享需求,然后走行政流程,流程走完之后環(huán)保部門會開放部分數據的端口給河長辦。

第三,共享數據的供給方會對共享出去的數據“有所保留”。例如,環(huán)保部門共享給河長辦的只是基本水類數據(如干流水質等級評估的數據),更詳盡的水質數據河長辦是要不到的。有時部門間由于數據采集標準不一而對同一條河涌的水質是否達標有不同的判斷。例如,有時環(huán)評監(jiān)測出來的水質是好的,但按照水務局的標準卻是不達標；有時按照水務局標準上報水質有改善、認為河長制取得成效時,按照環(huán)保指標監(jiān)測的結果卻是污染物超標的。

第四,即使是在水務局內部不同部門之間的數據也沒有實現共享。例如,水務局排水監(jiān)測站掌握著大量的水質數據,但它們只是把部分數據共享給河涌管理中心(如某條河涌這個季度的水質相對于上一季度的變化值)。由于河長信息管理系統(tǒng)沒有掌握到一條河涌完整的水質數據,無從判斷該河涌這一季度水質變惡劣是由于季節(jié)的原因,還是跟河長治理不力有關系。

由此可見,在技術嵌入協(xié)同治水的框架下,協(xié)同部門并不希望通過技術改造現有的組織結構來適應協(xié)同的發(fā)展,相反地,部門本位主義更傾向于利用技術來維持現有的組織架構和科層關系,并保留自身對程序、架構、組織、標準以及專業(yè)技術的掌控權。以S 市河長綜合信息系統(tǒng)的應用為例,目前技術協(xié)同的思路也只是主要通過管理信息系統(tǒng)平臺來實現任務治理的協(xié)同,而不是我們所認為的部門數據端口對接、數據標準共享、專業(yè)技術互動等全面協(xié)同。目前信息系統(tǒng)平臺所包含的數據非常的單一與稀少,基于技術平臺統(tǒng)籌的協(xié)同治理并沒有打破現有的組織壁壘。

4.3 技術是被執(zhí)行的,而非決定性的

雖然技術為縱向層級的信息流轉和業(yè)務聯動提供了通道,為打破“九龍治水”的碎片化治理格局提供了可能性,但技術不能自動地作用于個人、制度以及社會安排。技術是被執(zhí)行的,技術執(zhí)行是認知、文化、結構和政治嵌入的結果。技術執(zhí)行框架把內嵌的邏輯延伸到水環(huán)境治理網絡和組織中,治水部門對于協(xié)同價值和共享理解的認知、官僚組織文化、社會網絡以及正式的規(guī)則領域等都塑造了治水相關行動者的感性認識、興趣和行為,繼而影響到技術被執(zhí)行的方式、技術治理發(fā)揮作用的空間以及協(xié)同治理的績效。

第一,技術平臺無法解決協(xié)同關系中的信任危機。信任是協(xié)同治理研究中的重要影響因素,在河長制的運作中,信任基礎體現為制度的合法性與權威性。然而,“河長制”的設計本身帶有“臨時性”的色彩。一方面,技術的介入無法解決河長辦的機構設置與職權配置的合法性問題。這是一項法理性的賦權而非技術手段可以解決的困境。另一方面,河長制下的協(xié)同治水,目前只能依靠黨政“一把手”的“長官意志”和“個人威信”帶來的政治高壓以維系,而技術平臺雖為協(xié)同治水提供了更為客觀和透明的協(xié)同場域,但卻無法突破官僚決策過程中注意力分配的瓶頸,加之不穩(wěn)定的資源渠道也無法通過技術標準化與長效化,技術協(xié)同治水能力有限。此外,技術平臺雖然緩解了跨部門協(xié)同治水的能力困境,透過網絡信息平臺的協(xié)作使分工更加專業(yè)化、權責更加匹配化等,但實際技術只是解決了任務協(xié)作和拆解,而依然不能改善各部門之間的認同與信任。

第二,技術執(zhí)行難以促進協(xié)同治水的共享理解。雖然技術可以部分解決協(xié)同治水規(guī)則與標準的漏洞,河涌定位、水質情況、整治目標、負責機構等數據可以在平臺公開。然而,對于規(guī)則與標準的使用和判斷都需要人為操作。技術的執(zhí)行可以部分解決部門分工的推諉與不公,但技術的觸腳卻無法深入到部門權威結構與官僚體制中,也無法從根本上改變已有的部門利益格局。盡管河長制試圖解決“環(huán)保不下水,水利不上岸”的問題,透過技術應用與制度的互構影響部門作出協(xié)同治水的行為選擇,但這種技術協(xié)同還是停留在框架結構表面,并不是職能部門固有的專業(yè)治水技術,因而無法干涉部門的專長和價值判斷。例如,圍繞著“誰是水污染的罪魁禍首”這一問題,治水部門各執(zhí)一詞,環(huán)保部門認為水污染的主要源頭是生活污水,水務部門認為“應該花大力氣來整治散亂污企業(yè)”,城管部門認為河涌治理的重點不應該是河面固體垃圾的清理,“關鍵是岸上的污水沒有管好”,農業(yè)部門則堅稱有確切數據證明農業(yè)污水的比重非常低,且在江河湖自凈能力范圍內。每個部門都基于專業(yè)主義和部門立場對治水規(guī)則進行操縱以及有意義的建構,技術無法形成一致的價值理解,這使得即使問題通過信息平臺流轉到某個職能部門,還是有足夠的理由把問題踢回給河長辦,河長辦在日常運作中經常不得不扮演辦事機構而非協(xié)調機構的角色。

第三,技術無法解決已有體制機制中的深層次矛盾。雖然通過“S 河長APP”可以實時監(jiān)測河長巡河狀況,做到履職監(jiān)督、履職留痕；通過“河長周報”可以及時發(fā)現基層河長巡河不達標、履職不力、上報問題不積極、“四個查清”未完成等情況,并通過系統(tǒng)進行報燈預警,可以壓實河長履責；通過“S河長管理信息系統(tǒng)”可以快速統(tǒng)計、實時公示各級河長、各治水部門的履職情況,減少“懶政”“怠政”現象,然而水環(huán)境治理已有體制機制中存在的深層次矛盾也在同時消解技術的作用。一是延續(xù)了“放管服”模式,將河涌治理任務與責任層層下壓,造成基層權力小、任務重、責任大,權責極其不匹配。以PY 區(qū)某街道為例,面積24.8 平方公里,下轄18 個村(社區(qū)),其中10 個是城中村,街屬河涌9 條,但街道城管中隊實際在崗編內人員僅4 人,執(zhí)法資源不足嚴重制約了基層排查和清理整頓“散亂污”企業(yè)、違建、污水偷排等工作的效果。二是基層河長治理能力的有限性與責任邊界的無限性之間的矛盾突出,在強問責壓力下基層河長不得不采取策略性行為以應對上級層層下壓的治水任務。2018年S 河長辦所公布的問責干部數據中,將近80%是鎮(zhèn)街和村居的基層河長。在河涌治理的工作開展中,基層不僅要查找上報問題,問題最終實際上也是交給基層去解決,并且基層發(fā)現上報的問題越復雜,被問責的概率就越大。為了避免被問責,基層河長在上報問題時往往避重就輕,并且只在基層的工作微信群進行內部交流,不愿通過有交辦督辦流程的河長APP 或網格化信息平臺上報問題,導致大量的問題和矛盾沒有進入相應的制度化回應流程而被掩蓋。比如,盡管S 市河道兩岸違建問題依然突出,但河長APP 上報違建問題卻寥寥可數。

4.4 技術只是選擇性開啟政社互動和公眾參與的機會之窗

與目標和決心相悖的是,在“S 河長信息綜合管理系統(tǒng)”上,涉及政社共治共享的端口中,只有非河長舉報(體制內非河長人員通道,如督察組、河長辦巡查小隊等)是全面投入運作,輿情與媒體板塊目前只是系統(tǒng)內部人員采集媒體報道的一些案例投放公開,而民間河長的數據端口目前仍未開放使用。

“關于民間河長。我們現在這機制是官方認可過一批民間河長,最初通過志愿報名和單位篩選后,讓有時間和有能力的市民作為民間河長參與到治水隊伍當中。實際上最初是有正式聘書的?！?S市河長辦人員A)“后期各區(qū)的操作不同,有些把治安聯防隊、志愿服務隊、包括后來的環(huán)保志愿者和組織等也納進巡河工作中,被坊間稱為民間河長,后來混在一起了,并不是全部都有聘書的。也就因為這些情況,民間河長的端口被暫時關閉了?！?(S 市河長辦人員B)在訪談中不難發(fā)現,原本的制度流程設計與技術平臺功能都有主動將政社互動的理念、設想和渠道等納入到協(xié)同框架中一并考慮,但由于政府部門仍缺乏政社互動的管理經驗,加上傳統(tǒng)部門成見的束縛、業(yè)已繁重的常規(guī)事務、沉重如山的問責壓力等因素的“聯合剿殺”,部門已無暇顧及新理念新思路的創(chuàng)建,已無多余的注意力分配到社會多元參與與否、渠道是否暢順、政社互動是否有效等方面,進而也就停滯于設想階段,難以再進一步推動發(fā)展。

在TH 區(qū)一個治水成效顯著、民間自發(fā)參與治水力量成熟的CB 村的走訪中發(fā)現,即便是這樣具備規(guī)范化與制度化的成熟社會力量的區(qū)域,政社互動也仍停留在外圍?！拔覀冸m然有好多隊伍,也有組織體系,但是我們一般發(fā)現污染問題只能通過撥打官方河長電話、投訴熱線或者網絡公眾號等普通渠道反映,并沒說真正有可以直接影響到官方的策劃與行動的直接交互?！?CB 村某巡河志愿隊隊長)因此,即便是信息化系統(tǒng)應用走在前列、看似技術治理取得不少進展的一些治水案例,實質上仍只停留在形式符號上,并不能體現技術嵌入協(xié)同治水的實際有效性,這種機會之窗仍是一種選擇性的敞開,還有待更深層次的互構設計與技術執(zhí)行。

5 結論與討論

縱觀整個S 市河長信息管理系統(tǒng)在治水工作中的應用,是技術應用嵌入組織(制度)的有效實踐,更是政府治水行為的一種漸進式修正。技術和制度相互嵌入的漸進協(xié)同盡管為協(xié)同治水的決策提供了某種程度的便利與契機,但它不能阻止協(xié)同參與者(部門)的自利傾向與抵觸邏輯。無論制度設計、組織結構還是決策執(zhí)行等都存在路徑依賴,一旦選定便難以改變。因此,技術嵌入協(xié)同治理受到諸多因素的局限,以至于對于復雜的信息系統(tǒng)而言,技術執(zhí)行與傳統(tǒng)科層組織的制度邏輯之間的沖突,使得技術執(zhí)行的沉沒成本巨大,因此目前技術嵌入協(xié)同治理的執(zhí)行邊界,決定其離真正實現技術(數據)治理還有一段距離。

首先,“技術進步邏輯與官僚政治邏輯有著內在的沖突”[5]中文版序二12。技術是理性與客觀的,但與組織制度或結構互構后的“執(zhí)行技術”往往會喪失純粹的理性,組織會透過制度或結構反向嵌入技術中,使“執(zhí)行技術”帶有組織愿景或目標。制度是滯后的,其固有的惰性使之傾向不愿改變的路徑依賴。而技術是進步的,是變革的業(yè)務流程再造,也是改變組織結構乃至生產力和生產關系的重要力量。因此,技術的進步邏輯與科層制度邏輯有著天然的內在沖突。尤其面對的是龐大的政府科層組織,其治理流程的再造成本巨大,組織結構變革異常艱難,因此在技術與制度的博弈中往往最后是技術失敗。而技術與制度的互構,為技術嵌入組織、影響組織行為選擇提供了可能。然而,互構下的技術往往是由組織主導執(zhí)行方向。同以S 市河長信息管理系統(tǒng)為例,一是通過技術的嵌入,為基層河長履職時間、履職路線、履職效果等用數據可視化留痕,各級河長辦都能基于技術平臺的執(zhí)行數據掌握每一位河長的履職情況,從而也可能傾向于采信巡河數據作為績效問責的重要參考,而忽視了技術本身可能存在的“非人性”和技術背后的制度流程的不合理,信息技術的激勵被非理性地濫用。二是正向激勵與獎懲制度仍以部門為中心,而不支持跨部門協(xié)作的獎懲,故而技術協(xié)同有限,是技術流程對機構設置與運作改革的失敗。三是技術協(xié)同對“部門主權”提出了挑戰(zhàn),雖然技術與制度互構下的執(zhí)行技術體現了技術理性的妥協(xié),但技術嵌入始終在一定程度上對科層級跨部門協(xié)同提出了要求,而制度面對信息技術平臺的讓步即是讓部門本位主義受到威脅,技術沒有改變跨部門和跨科層的被動協(xié)同合作,反而加強了部門和層級之間的“主權意識”和“控制權意識”。

其次,信息技術如何在河長制中得到有效應用,進而提升協(xié)同治水的能力和績效是一個具有時代意義的重要課題。技術是組織和制度變革的賦能者,大數據、物聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息通訊技術的發(fā)展將大大促進傳統(tǒng)政府管理模式的變革與轉型,然而這種變革和轉型并非是單向度的、線性的、自發(fā)的。同樣,“互聯網+治水”技術嵌入水環(huán)境的協(xié)同治理是有限度的、有邊界的,技術治理績效的發(fā)揮是有條件的。要充分認識到：第一,盡管基于“互聯網+”的理念在各個領域都掀起了技術熱流,但效率和有效性的增長主要依賴組織的結構和設計,而非技術。如果只是把現代信息技術與傳統(tǒng)的治水管理方式簡單嫁接,“結果之一可能是固化了現有組織結構和工作流程,進而構成管理創(chuàng)新的障礙”[5]中文版序二13。第二,信息技術的應用的確變革了治水組織結構,但不能把這種變化直接歸因于技術。事實上,組織的、網絡的、制度的安排以及行為內嵌于這些安排的特征,在技術執(zhí)行中扮演了關鍵的角色。如前所述,“制度以認知上、文化上、規(guī)范上以及社會結構上的內嵌等形式進入技術執(zhí)行框架”[5]113,技術又以客觀理性嵌入組織制度和行動邏輯中,使治理結果最終走向技術的、理性的、社會的、政治的邏輯。第三,再先進的技術也不能決定自身的發(fā)展路徑,也不能保證被理性地使用,因此不能忽略治水行動者在新技術背景下的行為選擇及行動邏輯。同時,技能的賦能與執(zhí)行者的能力之間需要匹配,才能將技術的邊界通過賦能而拓寬,否則,“S 河長APP”在基層河長手中可能只是一個機械式打卡的工具。第四,協(xié)同治水格局的形成不僅僅依靠“互聯網+”技術的充分應用,還要加強和優(yōu)化技術應用的頂層設計與制度環(huán)境,完善跨部門協(xié)同的激勵約束機制,營造技術協(xié)同的組織文化氛圍等。