基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及建議

鐘磊

摘要：隨著我國(guó)財(cái)政體制改革不斷深化，行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)工作的要求越來(lái)越規(guī)范，建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制顯得尤為重要，但目前行政事業(yè)單位，尤其是基層單位在財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)及實(shí)施方面還存在諸多問(wèn)題。文章分析了當(dāng)前我國(guó)基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及原因，并提出了相應(yīng)的完善建議。

關(guān)鍵詞：基層行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù)內(nèi)部控制;內(nèi)控環(huán)境;審計(jì)監(jiān)督;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

一、引言

內(nèi)控專(zhuān)家Adrian Cadbury認(rèn)為，“公司的敗績(jī)都是由內(nèi)部控制失敗引起的”，這充分體現(xiàn)了有效的內(nèi)部控制對(duì)單位的良好健康發(fā)展起著舉足輕重的作用。但從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制普遍比較薄弱，有關(guān)挪用、侵占或詐騙單位資產(chǎn)的新聞屢見(jiàn)不鮮。加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，切實(shí)規(guī)范和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作顯得尤為緊要。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制概述

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念

美國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)于1972 年所做《審計(jì)準(zhǔn)則公告》中對(duì)內(nèi)部控制提出了較為經(jīng)典的解釋?zhuān)涠x如下：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營(yíng)效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法?！?行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，就是行政事業(yè)單位通過(guò)制定制度規(guī)范、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，以期達(dá)到規(guī)范財(cái)務(wù)活動(dòng)、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整個(gè)過(guò)程。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位相較企業(yè)主要有以下特點(diǎn)：其一，行政事業(yè)單位是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的媒介，其業(yè)務(wù)活動(dòng)是謀求最廣泛的社會(huì)效益，不以盈利為目的，具有明顯的非市場(chǎng)性;其二，行政事業(yè)單位的資金來(lái)源主要由政府財(cái)政撥款，不像企業(yè)需要自籌資金保證其正常運(yùn)行和發(fā)展。行政事業(yè)單位的組織特點(diǎn)也決定了其財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作需與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在特點(diǎn)相結(jié)合，將內(nèi)部控制的基本原理與我國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合，可以說(shuō)具有中國(guó)特色。

（三）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

行政事業(yè)單位作為政府依法行政的主體，承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等諸多職能，與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是依法行政的保障與基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制作為內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，是防范與監(jiān)控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制。新形勢(shì)下，規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，嚴(yán)格管控各類(lèi)潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金使用效益，確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整，不僅有助于單位自身的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更能有效提升單位內(nèi)部管理水平及公共服務(wù)效益，對(duì)整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展有十分積極和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

三、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)普遍比較薄弱，主要表現(xiàn)為以下三方面：一是部分單位負(fù)責(zé)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不夠，甚至違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律規(guī)定隨意支出或不按要求結(jié)算。二是部分財(cái)務(wù)人員對(duì)權(quán)責(zé)和規(guī)范不太明確，憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和想法做事，財(cái)務(wù)管理較為主觀隨意。三是部分業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員未認(rèn)識(shí)到虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的嚴(yán)重性，未意識(shí)到虛開(kāi)的發(fā)票也是假發(fā)票，是違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，認(rèn)為只要是正規(guī)發(fā)票或資金未到個(gè)人賬戶就沒(méi)事，加之部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)核實(shí)不力，財(cái)務(wù)信息的合法性、真實(shí)性無(wú)法保證。可以說(shuō)，財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)的缺乏嚴(yán)重威脅著基層行政事業(yè)單位的資金安全。

（二）預(yù)算管理和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支審批制度配套不完善或執(zhí)行不到位

基層行政事業(yè)單位管理基礎(chǔ)比較薄弱，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度不夠健全，特別在預(yù)算管理和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支方面還存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：第一、缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度配套，如沒(méi)有根據(jù)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)和實(shí)際情況制定相應(yīng)的制度，或雖然有制度，但制度設(shè)計(jì)不合理，如過(guò)于理想化難以實(shí)施，或制度文字描述性偏多而缺少清晰的業(yè)務(wù)流程圖及配套表單，或權(quán)責(zé)分工、審批權(quán)限不明，使得制度缺乏可操作性;第二、制度因沒(méi)有及時(shí)修訂已不能適應(yīng)新情況，或相關(guān)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題突出，使得制度缺乏適應(yīng)性。以上，造成單位預(yù)算和資金使用管理的諸多問(wèn)題，如預(yù)算編制不夠科學(xué)、合理、精細(xì)，在預(yù)算執(zhí)行階段，費(fèi)用支出又沒(méi)有得到有效控制，導(dǎo)致資金浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生;第三、單位缺乏保證制度有效執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)內(nèi)控的執(zhí)行情況既沒(méi)有檢查監(jiān)督，也沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，憑黨紀(jì)政紀(jì)和個(gè)人自覺(jué)約束，內(nèi)控制度猶如墻上擺設(shè)。

（三）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不力

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制能有效發(fā)揮作用，離不開(kāi)健全完善的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，而基層行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、專(zhuān)業(yè)人員缺乏的問(wèn)題較為突出，許多基層單位沒(méi)有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，有的雖然設(shè)立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但由財(cái)務(wù)人員兼任，職責(zé)分工不清，更談不上獨(dú)立性和監(jiān)督性，加之單位行政管理的特點(diǎn)，內(nèi)審人員在實(shí)際工作開(kāi)展過(guò)程中可以說(shuō)是束手束腳，有些基層單位的內(nèi)部審計(jì)充當(dāng)著事后諸葛和救火員的角色，名存實(shí)亡，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用，違背了內(nèi)部控制的初衷。

（四）缺少風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作有關(guān)要求，近年來(lái)，各行政事業(yè)單位均針對(duì)兩個(gè)層面、十二個(gè)方面內(nèi)容開(kāi)展了內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，但針對(duì)自我評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，沒(méi)有提出合理化對(duì)策建議，事后也沒(méi)有督促落實(shí)整改，這就失去了內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的意義，內(nèi)部控制的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。至于常態(tài)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制更是無(wú)從談及。

四、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控存在問(wèn)題的原因分析

從宏觀看，主要是內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，我國(guó)自2014年起才正式對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施強(qiáng)制性內(nèi)部控制規(guī)范，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制目前尚未成熟，特別是預(yù)算歸口管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理等方面尚處于探索階段。

從微觀看，一是基層行政事業(yè)單位員工年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，單位隊(duì)伍整體水平不高，對(duì)于信息化辦公系統(tǒng)操作不熟悉，整體信息化管理水平不高，導(dǎo)致工作效率低下、工作內(nèi)容也較為混亂;二是基層單位管理基礎(chǔ)較為薄弱，制度制定和完善的工作量和難度都很大，需要許多時(shí)間、花費(fèi)許多精力;三是受人員編制和崗位設(shè)置限制，個(gè)別基層單位關(guān)鍵崗位職責(zé)不清、不相容崗位制度未能真正落實(shí)，制衡機(jī)制缺失。

五、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好的財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境

加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，首先要對(duì)其重要性、緊迫性有清晰的認(rèn)識(shí)，基層行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，特別是單位一把手，要始終繃緊財(cái)務(wù)內(nèi)控這根弦，把實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制作為依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)闹匾罁?jù)，作為防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有力手段。單位可區(qū)別不同層次和崗位，開(kāi)展有針對(duì)性的教育培訓(xùn)，如定期組織重點(diǎn)崗位人員學(xué)習(xí)系統(tǒng)內(nèi)類(lèi)似崗位職級(jí)人員的典型違法案例，積極參加上級(jí)組織的相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)其內(nèi)控意識(shí);鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員在單位內(nèi)部開(kāi)展財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)規(guī)章制度培訓(xùn)授課，督促業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)制度的學(xué)習(xí)，提高對(duì)財(cái)務(wù)工作的理解和認(rèn)可，增強(qiáng)貫徹實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)控的主動(dòng)性和自覺(jué)性，形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭，全員參與，人人貫徹實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)控規(guī)范的良好氛圍。

（二）抓緊制度配套和專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，把財(cái)務(wù)內(nèi)控落到實(shí)處

一是完善及落實(shí)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度是落實(shí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的依據(jù)，規(guī)范執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)控制度是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的手段。單位可以預(yù)算管理為突破口，通過(guò)明確費(fèi)用歸口，細(xì)化經(jīng)費(fèi)支出管理，明確費(fèi)用審批權(quán)限等手段，提高預(yù)算和經(jīng)費(fèi)支出管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平，財(cái)務(wù)部門(mén)也可通過(guò)梳理和明確主要（重要）經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的業(yè)務(wù)辦理流程查找現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度存在的問(wèn)題，從而有針對(duì)性的加以補(bǔ)充和修訂;另一方面，要加強(qiáng)制度的執(zhí)行力，不能為制度而制度，要加強(qiáng)制度的全員學(xué)習(xí)，以財(cái)務(wù)內(nèi)控制度作為財(cái)務(wù)工作的基本要求，將其貫穿到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，提高財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量;要特別加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)教育，有條件的單位可實(shí)行輪崗制度，將制度切實(shí)落實(shí)到位。二是提升財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。財(cái)務(wù)人員在單位內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中起著十分關(guān)鍵的作用，財(cái)務(wù)人員要首先了解和熟悉單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的內(nèi)容，自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意識(shí)，但基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)技能與綜合素養(yǎng)普遍不高，對(duì)此，需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高其專(zhuān)業(yè)技能和服務(wù)水平，同時(shí)，財(cái)務(wù)人員還需提高自身綜合素養(yǎng)，自覺(jué)嚴(yán)格按照相關(guān)制度要求進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，避免出現(xiàn)因個(gè)人利益而徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，保證內(nèi)控目標(biāo)良好實(shí)現(xiàn)

第一、建立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)在內(nèi)控中的作用。采取日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的方式：一是將內(nèi)部控制制度建立及實(shí)施情況列為日常審計(jì)工作，盡量減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞;二是在審計(jì)工作中要注重方法、突出重點(diǎn)，應(yīng)特別加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和主要業(yè)務(wù)往來(lái)單位的監(jiān)督審查，將風(fēng)險(xiǎn)防范在事前;三是與上級(jí)財(cái)務(wù)檢查相結(jié)合，針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部管理缺陷和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題督促限期整改，并建立健全責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)機(jī)制。第二、聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)單位的內(nèi)部控制體系進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，內(nèi)控制度是否健全，執(zhí)行效果如何，有沒(méi)有漏洞，針對(duì)存在的問(wèn)題與缺陷提出合理化對(duì)策建議，促進(jìn)內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，探索建立完善內(nèi)部控制的長(zhǎng)效機(jī)制

應(yīng)建立單位財(cái)務(wù)狀況預(yù)警機(jī)制，針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和主要風(fēng)險(xiǎn)，如業(yè)務(wù)活動(dòng)不合法或不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)使用效率低下風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)信息不真實(shí)不完整風(fēng)險(xiǎn)、可能發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不定期評(píng)估，對(duì)重點(diǎn)崗位人員進(jìn)行崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。此外，良好的預(yù)警系統(tǒng)還應(yīng)積極的建立必要的應(yīng)急機(jī)制從而對(duì)可能產(chǎn)生的突發(fā)事件做出及時(shí)防范。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基層行政事業(yè)單位應(yīng)高度重視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作，并將其貫穿單位業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程，通過(guò)制定完善的內(nèi)控制度、強(qiáng)化制度執(zhí)行、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、加強(qiáng)人才培養(yǎng)、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制等手段，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，切實(shí)規(guī)范基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部管理水平，促進(jìn)單位健康可持續(xù)發(fā)展。

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