黨建引領(lǐng)基層治理面臨的困境及優(yōu)化路徑

羅曉蓉

摘要：黨的十九大提出，要把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?；鶎狱h建是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，與基層治理有效性緊密相關(guān)。隨著社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程加快推進(jìn)，需要構(gòu)筑基層黨建工作的新平臺(tái)。目前，黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)揮在干群關(guān)系和服務(wù)群眾、工作機(jī)制、組織關(guān)系、社區(qū)治理方面面臨著困境。優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理有效性的路徑以社會(huì)資本為視域，從符號(hào)建構(gòu)、空間覆蓋、強(qiáng)化服務(wù)、政治引領(lǐng)入手。

關(guān)鍵詞：基層黨建;基層治理;治理有效

基層黨建是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，與基層治理有效性緊密相關(guān)。隨著社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程加快推進(jìn)，需要構(gòu)筑基層黨建工作的新平臺(tái)。目前，黨建引領(lǐng)基層治理面臨尚存在一些困境亟需破解。

一、面臨的困境

1. 干群關(guān)系上，一些村民埋怨村干部“吃白飯”，對(duì)村支“兩委”干部不信任、意見大;服務(wù)群眾上，一些城市社區(qū)黨組織對(duì)服務(wù)群眾、加強(qiáng)區(qū)域化黨建工作“有心無力”，“滿足于應(yīng)付、流之于形式”的現(xiàn)象較為普遍。

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)農(nóng)民致富是農(nóng)村黨建工作的落腳點(diǎn)。目前，一些村的村支“兩委”干部是由上級(jí)政府任命的，或選舉過程只是走走形式而已，甚至有些人通過拉關(guān)系走后門當(dāng)上了村支“兩委”干部;不少村支“兩委”干部辦事不講政策、管理不循章法、工作隨意性大。有的村支“兩委”干部事事先為自己或者家族、親友打算，有的甚至隨意欺壓百姓，拉幫結(jié)派，貪贓枉法，為所欲為。村民對(duì)村支“兩委”干部不信任、意見大，既指向村干部的工作能力，也指向村干部的工作態(tài)度。村“兩委”干部為民辦事能力不強(qiáng)，工作缺乏積極性，一度使村黨支部幾乎陷于癱瘓狀態(tài)，村民埋怨干部“吃白飯”，極大的損害了農(nóng)村基層黨組織的形象。

村（居）黨支部是基層治理的最佳抓手。但是，在城市社區(qū)，一些上級(jí)黨委和政府職能部門把社區(qū)當(dāng)成自己的派出機(jī)構(gòu)，隨意攤派工作任務(wù)。計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、棚改征地以及拆除違章建筑等大量事務(wù)被交由社區(qū)辦理，而且還下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行相應(yīng)考核和獎(jiǎng)懲。社區(qū)“責(zé)重”而“權(quán)少”，“行政化”“衙門化”傾向較為嚴(yán)重，變成了“準(zhǔn)政府”“傳聲筒”“二傳手”。近年來，隨著縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展和城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，舊城區(qū)改造步伐加快，新城區(qū)規(guī)模日益擴(kuò)張，縣城居住人口不斷增加，各種類型的黨員也向城區(qū)集聚，城市基層黨建工作內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。而社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人往往淹沒于繁重的日常事務(wù)中，除了做好常規(guī)性“中心工作”，還要配合相關(guān)職能部門開展一系列的臨時(shí)性工作。其中行政化任務(wù)繁多，并且征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、拆“兩違”、創(chuàng)衛(wèi)、征兵等多達(dá)近百項(xiàng)。每一項(xiàng)行政任務(wù)被提上了高度，僅靠5～7人社區(qū)配備的社區(qū)工作人員來完成，精力疲乏，難以應(yīng)對(duì)，社區(qū)黨建常常流于形式更難有創(chuàng)新。

2. 工作機(jī)制上，一些農(nóng)村基層存在村級(jí)重大事項(xiàng)決策不知曉、政務(wù)不公開、參與度不高，極大影響村支“兩委”干部威信和信任;而一些城市社區(qū)黨建的整體推進(jìn)力度不夠，整體功能不強(qiáng)，導(dǎo)致“各搭各的臺(tái)、各唱各的戲”。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民群眾更加關(guān)注自己的民主權(quán)利，參與決策、管理、監(jiān)督基層事務(wù)和重大問題的要求日益強(qiáng)烈。但是，一些村級(jí)組織治權(quán)衰弱。例如，在村級(jí)自主招商、對(duì)外招商等方面，項(xiàng)目資金只是“文件監(jiān)督”“材料審核”，沒有真正將財(cái)政公開真正落于實(shí)處。使用過程中，還存在“打包”“捆包”和多用、挪用現(xiàn)象;財(cái)務(wù)公開無法至始至終的貫穿全過程。村級(jí)財(cái)務(wù)不公開、不透明，干群缺乏溝通交流，導(dǎo)致村民對(duì)有業(yè)績(jī)的村干部甚至也存在懷疑、抵觸心理。雖然城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)過近20年的發(fā)展，但是城市社區(qū)黨建的方法、手段和載體有待創(chuàng)新，黨員融入社區(qū)服務(wù)亟待完善和加強(qiáng)。目前，城市社區(qū)建設(shè)中，組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、民政、群團(tuán)組織等參與社區(qū)管理的部門眾多，職能交叉但缺乏協(xié)調(diào)。

3. 組織關(guān)系上，協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)“相互扯皮”“各自為戰(zhàn)、多頭管理”，甚至社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)“停在口號(hào)上”，政府服務(wù)“浮在表面上”，居民自治“留在文件上”。

村“兩委”之間關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)性，部分支委與村委之間存在嫌隙，支委對(duì)村委的矛盾糾紛等日常業(yè)務(wù)推諉，極大的降低了矛盾協(xié)調(diào)的實(shí)效性。村“兩委”與村內(nèi)自發(fā)性組織（如理事會(huì)等）的關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)性，村“兩委”解決村級(jí)事務(wù)大多數(shù)單純依托鎮(zhèn)干部、村委會(huì)班子討論事務(wù)的方式來決定，村民對(duì)村級(jí)事務(wù)參與度不高，很多項(xiàng)目不了解、不知情，工作的開展難度比較大。

4. 社區(qū)治理中，村干部工作積極性不高，存在“工作難溝通，環(huán)境難治理，上訪難平息”的“三難”問題;而城市社區(qū)治理中，普遍依靠行政力量來推動(dòng)整合社會(huì)資源，社區(qū)居民“看客心態(tài)”比較普遍，出現(xiàn)“搭便車”的集體行動(dòng)困境。

干部工作積極性不高，在一些傳統(tǒng)農(nóng)村村落社區(qū)具體表現(xiàn)為：一是逼著干。安于現(xiàn)狀，既沒有村級(jí)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，又沒有工作上的短期周密安排，僅僅把工作定位在保證工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和村穩(wěn)定上。二是跟著干。應(yīng)付日常工作，沒有帶領(lǐng)群眾致富能力，不會(huì)抓農(nóng)村工作。三是瞞著干。重點(diǎn)方向不明，上面安排啥就比劃啥，不善于調(diào)動(dòng)群眾。農(nóng)村社區(qū)治理中面臨“三難”問題，工作難溝通、環(huán)境難治理、上訪難平息問題。城市社區(qū)治理中，靠行政推動(dòng)力來整合社會(huì)力量的方式很難吸引居民參與。

二、優(yōu)化路徑

1. 符號(hào)建構(gòu)：以黨支部為核心，結(jié)合社區(qū)社會(huì)資本的總量和分布特點(diǎn)創(chuàng)建黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的項(xiàng)目和品牌。

目前，各地基層黨建基地建設(shè)和基層黨組織建設(shè)中，無論是黨建主題文化廣場(chǎng)、樓道黨建宣傳欄及黨員活動(dòng)室等場(chǎng)所，還是黨建綜合體和黨建聯(lián)盟構(gòu)建，都突顯以黨支部為核心和黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理。在城市社區(qū)，黨組織建設(shè)和完善調(diào)整成為創(chuàng)新城市基層社會(huì)治理的切入點(diǎn)。在農(nóng)村社區(qū)，構(gòu)建以村黨支部為核心的同心園，以村黨支部為核心，統(tǒng)籌謀劃村級(jí)治理結(jié)構(gòu)，需要結(jié)合各類型社區(qū)社會(huì)資本的總量和分布展開。傳統(tǒng)農(nóng)村村落社區(qū)，注重運(yùn)用傳統(tǒng)的社會(huì)資本，如家庭社會(huì)資本、家族社會(huì)資本、鄰里社會(huì)資本。針對(duì)“空心村”現(xiàn)象比較普遍問題，村支兩委組織尤其是村支書需要在“黨建+”工作內(nèi)容上亟需根據(jù)適宜發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)通過產(chǎn)業(yè)融合，努力做到“三富”：自己帶頭富、幫助群眾富、堂堂正正富。在村莊治理上需要“用公心來治理，用發(fā)展來治理，用撲下身子來治理，用匯聚合力來治理”，做到“沒事要找事”（主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問題，從早了解問題，盡快處理問題）“出事不怕事”（遇到矛盾糾紛要敢于面對(duì)。做到不怕、不躲、不推、不拖，及時(shí)組織專班化解矛盾糾紛）“處事要了事”（做到“上管好天文地理，下管好雞毛蒜皮”）。在城鄉(xiāng)交融發(fā)展而來的村居合一型社區(qū)，傳統(tǒng)社會(huì)資本鑲嵌在傳統(tǒng)的血緣關(guān)系等各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，如禮俗、人情、關(guān)系等，同時(shí)也出現(xiàn)蘊(yùn)含現(xiàn)代社會(huì)資本的組織。對(duì)于這類社區(qū)，由村級(jí)黨組織和村居黨組織聯(lián)建聯(lián)管，要逐步向社區(qū)黨組織轉(zhuǎn)型，這意味著組織結(jié)構(gòu)、治理對(duì)象、管理結(jié)構(gòu)帶來全新的變革;而通過中心村改造后土地適度集中，企業(yè)集聚形成的功能拓展型社區(qū)，現(xiàn)代社會(huì)資本的載體更多出現(xiàn)，則需要在保留村級(jí)管理體制的基礎(chǔ)上，升格村級(jí)黨組織，下設(shè)農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)各類黨支部，實(shí)行分類管理。

2. 空間覆蓋：依托城市社區(qū)網(wǎng)格化管理初步成形格局，深化區(qū)域化黨建工作，創(chuàng)建社區(qū)黨建聯(lián)建（合）體，“強(qiáng)堡壘、強(qiáng)隊(duì)伍、強(qiáng)作為、強(qiáng)引領(lǐng)”。

目前，社區(qū)網(wǎng)格化管理已經(jīng)由特大或大城市管理延伸到中小城市和縣城管理。網(wǎng)格化管理是行政主導(dǎo)的管理模式。依托城市社區(qū)網(wǎng)格化管理初步成形格局，各地社區(qū)打造黨建聯(lián)盟綜合體，以盤活社區(qū)內(nèi)各資源，形成“資源供應(yīng)鏈”，將資源與需求有效對(duì)接。定期召開黨建聯(lián)盟聯(lián)席會(huì)議，共商黨建工作，共用服務(wù)陣地，通過建立區(qū)域黨建聯(lián)盟，打破社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)等各類黨組織之間的“無形藩籬”，同時(shí)，黨建聯(lián)盟聯(lián)席會(huì)議通過統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)作用，明確成員黨組織職能職責(zé)，合力推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。在黨建聯(lián)盟綜合體內(nèi)，通過“兩代表一委員”工作室，區(qū)域黨工委組織在社區(qū)工作的、在社區(qū)居住的或者掛點(diǎn)社區(qū)的省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)“兩代表一委員”輪值坐班，接待群眾，收集問題。由社區(qū)黨支部牽頭，匯總收集到的問題，建立問題清單，交辦至各聯(lián)盟成員，確保事事有著落，件件有回音。創(chuàng)建黨建聯(lián)建體，實(shí)現(xiàn)了組織聯(lián)建強(qiáng)堡壘，增強(qiáng)了黨建工作載體，有利于克服聯(lián)誼式、人情式、援助式運(yùn)行狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，初步形成整體性的黨建聯(lián)建體，組織聯(lián)建強(qiáng)堡壘，抱團(tuán)夯實(shí)黨建基礎(chǔ)。

3. 強(qiáng)化服務(wù)：以居民需求為本，克服“水土不服”;通過建章立制，確保服務(wù)規(guī)范運(yùn)行。

強(qiáng)化服務(wù)是政治引領(lǐng)的基礎(chǔ)和前提。強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能，需要基層黨組織設(shè)計(jì)服務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目以群眾需求為本，否則，黨建服務(wù)活動(dòng)與群眾需求脫節(jié)，容易產(chǎn)生“裝點(diǎn)門面”“水土不服”。為此，著力強(qiáng)化社區(qū)組織建設(shè)，拓展服務(wù)載體。一是構(gòu)建社區(qū)區(qū)域化黨建新格局。健全基層黨政聯(lián)席會(huì)議制度和共駐共建制度，大力推廣“樓宇黨建”等新型區(qū)域化社區(qū)黨建模式。依托區(qū)域化黨建平臺(tái)，開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，如組織黨員對(duì)轄區(qū)困難群眾慰問、開展“微心愿”認(rèn)領(lǐng)等。二是完善社區(qū)服務(wù)組織。本著從社區(qū)廣大居民的客觀需求出發(fā)，在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，出臺(tái)優(yōu)惠政策，加大扶持力度，重點(diǎn)支持為社區(qū)老年人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)人員等特殊群體服務(wù)的公益性組織。三是培育和發(fā)展各類社區(qū)自助組織。要按照“貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾”的原則，通過挖掘文體骨干、培育文體團(tuán)隊(duì)、組織文體活動(dòng)等，使社區(qū)居民學(xué)在社區(qū)，樂在社區(qū)。在社區(qū)活動(dòng)中，增強(qiáng)居民參與，建立信任關(guān)系，提升社區(qū)歸屬感，增加社區(qū)現(xiàn)代社會(huì)資本，為社區(qū)善治打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

4. 政治引領(lǐng)：嵌入基層協(xié)商民主實(shí)踐，提升黨的基層組織組織力。

在多元治理格局中，基層黨組織必須突出政治功能和政治作用。目前，城鄉(xiāng)社區(qū)正在進(jìn)行基層協(xié)商民主實(shí)踐，黨建引領(lǐng)是前提，要突顯基層黨組織必須突出政治功能和政治作用。比如，多地通過運(yùn)用協(xié)商民主的形式，妥善解決了社區(qū)業(yè)主普遍反映的社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)管理問題。當(dāng)下，亟需在“黨建+”工作嵌入基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制探索實(shí)踐，以“黨建+民主協(xié)商作為重要的抓手和發(fā)展趨勢(shì)。只要“黨建+”工作，融入中心工作，轉(zhuǎn)變基層組織體系，創(chuàng)新組織設(shè)置;在強(qiáng)化服務(wù)的基礎(chǔ)和前提下突出政治引領(lǐng)，在多元治理格局中，優(yōu)化功能實(shí)現(xiàn)，突出政治功能和政治作用;持續(xù)改進(jìn)服務(wù)方式，以嵌入式服務(wù)為突破口，專注于問題的解決與變化，運(yùn)用社會(huì)工作理念與方法，幫助社會(huì)成員適應(yīng)社會(huì)環(huán)境、融入社會(huì)環(huán)境，將有利于社區(qū)社會(huì)資本的提升，極大促進(jìn)社區(qū)治理。

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