?？谑姓顿Y對固定資產(chǎn)投資的成效、反思與展望

王彬

[摘 要]通過?？谑?014—2018年的政府投資項目計劃實施和固定資產(chǎn)增長情況，分析政府投資對固定資產(chǎn)投資的影響，呈現(xiàn)出經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較單一，輻射帶動效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和科技創(chuàng)新能力存在明顯短板，急需謀求發(fā)展模式的突破，從而提出促進投資發(fā)展的挖掘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、加強區(qū)域合作、探索機制體制改革創(chuàng)新、完善制度環(huán)境等對策。

[關(guān)鍵詞]政府投資;固定資產(chǎn)投資;自由貿(mào)易試驗區(qū)

[中圖分類號]F830.591固定資產(chǎn)投資是以貨幣形式表現(xiàn)的、企業(yè)在一定時期內(nèi)建造和購置固定資產(chǎn)的工作量以及與此有關(guān)的費用變化情況。包括房產(chǎn)、建筑物、機器、機械、運輸工具以及企業(yè)用于基本建設(shè)、更新改造、大修理和其他固定資產(chǎn)投資等。 [1]固定資產(chǎn)投資項目是社會固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的主要手段。

文章所分析的政府投資為本市級市政府投資項目，通過利用本市級財政預(yù)算內(nèi)各類建設(shè)資金（含基本建設(shè)資金和其他專項資金）、政府性基金、政府性融資資金、政府性債務(wù)資金、外國政府和國際金融機構(gòu)貸款資金、轉(zhuǎn)讓和拍賣國有資產(chǎn)及其經(jīng)營權(quán)所得的國有資產(chǎn)權(quán)益收入以及按法律、法規(guī)規(guī)定的其他政府性資金進行投資的建設(shè)項目。

2018年黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特設(shè)自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。海口市以省會擔(dān)當(dāng)義不容辭地堅決貫徹“三區(qū)一中心”（全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)、國際旅游消費中心）的戰(zhàn)略定位。通過?？谑?014—2018年的政府投資項目計劃及實施情況，分析政府投資的特征及對固定資產(chǎn)投資的影響，對于新時代政府投資管理的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)、新方位的把握具有現(xiàn)實意義和參考價值。

1 2014—2018年政府投資與固定資產(chǎn)投資情況回顧

1.1 政府投資項目計劃和實施情況

海口市政府80%以上投資項目采用代建管理，指投資主管部門通過比選委托或招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位，負責(zé)政府投資項目的前期代理和施工代建管理工作。文章主要分析政府投資中代建項目的計劃和實施情況。

（1）2014年?？谑姓顿Y計劃按結(jié)轉(zhuǎn)續(xù)建、尾款和必保重點新建項目原則，分為城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理及水務(wù)、社會民生、棚戶區(qū)（城中村）改造、產(chǎn)業(yè)項目五類，計劃投資35.6億元，當(dāng)年完成情況21.3億元。

（2）2015年?？谑姓顿Y計劃增加了前期項目，儲備了一批前期若推進順利即調(diào)整為資金保障建設(shè)的項目。計劃投資58.5億元，當(dāng)年完成情況40.4億元。

2015年計劃實施PPP項目4.9億元，雖最終以PPP模式順利實施的僅為“天網(wǎng)二期”信息化項目，但為全面推行PPP模式探索試點，緩解政府資金壓力創(chuàng)造了先機。

（3）2016年，海口全面推廣政府和社會資金合作（PPP）模式，改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。

當(dāng)年政府投資計劃分為政府與社會資本合作項目、棚改項目、區(qū)管項目和代建制項目。文章為便于同類對比，僅分析代建制項目計劃投資?；狙永m(xù)分類原則，另含 2016年“創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市”行動項目，當(dāng)年代建制項目計劃73.4億元，當(dāng)年完成情況33.4億元。

（4）2017年海口市政府投資計劃延續(xù)2016年政策及分類，分為政府與社會資本合作項目、棚改項目、政府投資前期項目和代建制項目。當(dāng)年代建制項目計劃72.3億元，當(dāng)年完成情況32.2億元。

（5）2018年?？趪@“一江兩‘岸、東西雙港驅(qū)動、南北協(xié)調(diào)發(fā)展”及國際化濱江濱?；▓@城市的發(fā)展新格局，結(jié)合城市更新及重要節(jié)點項目建設(shè)等工作，編制了代建制項目計劃、政府和社會資本合作（PPP）項目計劃、棚改項目計劃、政府投資前期項目計劃。按城市五化建設(shè)、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)提升、扶貧、脫貧等分類，當(dāng)年代建制項目計劃71.1億元，當(dāng)年完成情況36.1億元。

綜上，2014—2018年政府投資代建制項目計劃投資與當(dāng)年完成投資未到百億元，但大體呈上升趨勢。投資主要支持市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)配套等重點領(lǐng)域。

1.2 固定資產(chǎn)項目計劃與實施情況

鑒于欠發(fā)達的基本市情，海口相當(dāng)長一個時期仍處于投資主導(dǎo)的發(fā)展階段，投資對經(jīng)濟增長仍發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。

（1）2014年?？谑泄潭ㄙY產(chǎn)計劃投資799億元，完成821.53億元，比上一年增長26.5%，投資完成率為102.8%。

以政府投資撬動社會投資，在固定資產(chǎn)投資連續(xù)保持較快增長的同時，政府投資占固定資產(chǎn)投資的比重從2012年的22%下降到16%，政府投資的撬動作用明顯增大。

（2）2015年?？谑泄潭ㄙY產(chǎn)計劃投資953億元，完成1012.05億元，比上一年增長23.2%，投資完成率為106.2%。

2015年社會投資成為推動全市固定資產(chǎn)投資增長的主要動力。社會投資完成796.42億元，占固定資產(chǎn)投資比重的78.7%。

（3）2016年?？谑泄潭ㄙY產(chǎn)計劃投資1316億元，完成1271.73億元，比上一年增長25.7%，投資完成率為96.6%。

在持續(xù)下行的國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟背景下，2016年主要經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)穩(wěn)中有進，經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域引入PPP融資模式，投資力度不斷加大，完成投資451億元，占固定資產(chǎn)投資比重從去年同期的26%提升到2016年的35.5%。

（4）2017年?？谑泄潭ㄙY產(chǎn)計劃投資1475億元，完成1415.50億元，比上一年增長11.3%，投資完成率為96%。

截至2016年?？谕顿Y已連續(xù)9年保持20%以上增長，連續(xù)4年增幅在全國35個大中城市排名前三。受益于多年來投資的高速增長，建成了一批旅游吸引物、商業(yè)綜合體，一批重大民生和產(chǎn)業(yè)項目也相繼建成，消費對經(jīng)濟促進作用逐步回升，由前兩年的個位數(shù)增長回穩(wěn)到2017年的兩位數(shù)增長，經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出投資和消費雙輪驅(qū)動。

（5）2018年?？谑泄潭ㄙY產(chǎn)計劃投資1540億元，完成1313.22億元，比上一年下降6.2%，投資完成率為85.3%。

固定資產(chǎn)投資主要受宏觀經(jīng)濟下行壓力加大、以壯士斷腕的決心減少經(jīng)濟對房地產(chǎn)的依賴、汽車零售下滑以及聯(lián)通移動互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)統(tǒng)計口徑調(diào)整等影響，投資結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，消費基礎(chǔ)性作用增強。

縱觀2014—2018年固定資產(chǎn)投資總體呈上漲趨勢，但增速由20%以上到下降。雖然海口市歷年開展“重點項目走訪月”“集中解決問題月”“投資項目百日大會戰(zhàn)”、社會投資百日大行動等措施，實現(xiàn)投資的增長，但近年來面對房地產(chǎn)開發(fā)投資持續(xù)調(diào)整、大企業(yè)項目投資放緩等嚴峻形勢，傳統(tǒng)領(lǐng)域在調(diào)整中持續(xù)低迷，新興產(chǎn)業(yè)有待進一步增強，部分企業(yè)經(jīng)營長期積累的風(fēng)險隱患有所暴露，民營企業(yè)發(fā)展面臨的困難和問題較多，與海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港相適應(yīng)的體制機制尚未建立健全、城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐有待加快、基本公共服務(wù)均等化水平相對較低等。這些問題需要在今后的投資管理工作中加以重視并解決。

2 2014—2018年政府投資對固定資產(chǎn)投資的影響

政府投資代建項目集中在公益性、基礎(chǔ)性、準(zhǔn)經(jīng)營性等領(lǐng)域，特別是2016年鼓勵PPP資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后傾向于準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動基礎(chǔ)設(shè)施補短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。逐年提高的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)水平，撬動社會投資發(fā)展，旨在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力。政府投資追求在合理債務(wù)控制區(qū)間內(nèi)運行，把握好穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡點，做到調(diào)速不減勢、量增質(zhì)更優(yōu)。見圖1。

隨著全面深化改革開放的政策和制度體系，將進一步完善，投資、消費、外貿(mào)有效需求將持續(xù)擴大，重點領(lǐng)域改革和全面擴大開放將不斷釋放紅利、激發(fā)潛力，“百日大招商”、總部經(jīng)濟、優(yōu)化營商環(huán)境、人才引進等舉措將有力促進市場主體提質(zhì)擴容，提升科技創(chuàng)新能力，經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)不斷夯實。

3 政府投資及固定資產(chǎn)投資存在的問題及反思

2014—2018年政府投資資金較少，固定資產(chǎn)投資增速持續(xù)雖基本快于全國平均水平，但大多靠環(huán)境資源、行政管理、政策紅利等因素驅(qū)動。放眼?？冢?jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較單一，輻射帶動效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和科技創(chuàng)新能力存在明顯短板，急需謀求發(fā)展模式的突破。

3.1 產(chǎn)業(yè)薄弱

?？诠I(yè)基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)業(yè)發(fā)展層次不高。醫(yī)藥、汽車、機電、食品及農(nóng)副產(chǎn)品加工是本地支柱產(chǎn)業(yè);傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)下行與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、“三新”經(jīng)濟占比較低的矛盾并存;戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重偏低，且增速較慢。內(nèi)生增長動力不足，目前主要依靠投資驅(qū)動，消費市場的支撐力尚未顯現(xiàn)。人口流入多為“候鳥旅客”，缺乏長期居住的高素質(zhì)人才，難以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 政策精細化能力不足

盡管海南省自1988年設(shè)立為經(jīng)濟特區(qū)，但海南一直未將政策的差異化效力真正發(fā)揮出來，導(dǎo)致許多政策無法順利落地。在創(chuàng)新能力不足和市場機制不完善的條件，本地人力資源、考核機制等要素對政策的運用及管理不匹配，造成政策落地、調(diào)動資源流動等精細化程度不夠。

3.3 區(qū)域聯(lián)動不足

?？趯ν庖劳小耙粠б宦贰?、瓊州海峽經(jīng)濟帶、北部灣城市群，對內(nèi)依托海澄文一體化，不斷深化區(qū)域合作。由于海南為島嶼的地理位置及經(jīng)濟條件，勞動力、資本與技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動仍不順暢，人才輸出、技術(shù)創(chuàng)新不足等短板依然存在。

4 展望及對策

4.1 挖掘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動力

從面對太平洋和印度洋和世界的角度看，海南是新一輪改革開放的最前沿。重塑?？谧鳛樽杂少Q(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港省會城市的區(qū)位定位，強化開放和創(chuàng)新先行優(yōu)勢，吸納更多具有成長性的產(chǎn)業(yè)落地，重點提升創(chuàng)新能力和開放層次，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)城融合布局。在生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)前提下，政府投資要不斷挖掘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，豐富產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，做好配套設(shè)施建設(shè)。

推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，大力發(fā)展生物制藥、醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)，形成獨具特色的“健康?？凇逼放啤Ｌ嵘糜螛I(yè)發(fā)展質(zhì)量，推進全域旅游發(fā)展，推動旅游城市向城市旅游轉(zhuǎn)變。推進熱帶特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。加強農(nóng)業(yè)品牌創(chuàng)建。優(yōu)化重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能。統(tǒng)籌推進高新區(qū)、綜保區(qū)、觀瀾湖旅游度假區(qū)等重點園區(qū)建設(shè)，探索園區(qū)建設(shè)和運營新模式。

4.2 深化區(qū)域合作，持續(xù)擴大有效投資

依托“一帶一路”“粵港澳大灣區(qū)”等，不斷創(chuàng)新合作模式與途徑，進一步擴大先行先試范圍，通過政府引導(dǎo)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、社會治理、旅游發(fā)展等方面的合作，增加人員交流、物流等要素流通，構(gòu)建互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)和要素市場體系，從而達到區(qū)域之間的互利共贏。

以海口江東新區(qū)、新海港片區(qū)、西海岸南片區(qū)、?？跒称瑓^(qū)為重點區(qū)域，加快謀劃一批引領(lǐng)性的重大項目。加大項目前期資金投入，提前介入重大基礎(chǔ)設(shè)施、城市家當(dāng)?shù)软椖恐\劃。深入研究國家、省支持重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展改革有關(guān)政策，做好社會資本投資的相關(guān)引導(dǎo)，釋放社會投資活力。

4.3 探索機制體制改革創(chuàng)新，完善制度環(huán)境

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈條的合作機制，多層次多方位促進合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、利益協(xié)調(diào)平衡。繼續(xù)深入“放管服”改革，加快推進綜合行政審批，探索實施“全城通辦”。 重點推動自貿(mào)區(qū)（港）體制機制改革。

完善法制環(huán)境，推進相關(guān)法制建設(shè)。成立區(qū)域合作的管理機構(gòu)，統(tǒng)籌合作問題。保障區(qū)域合作的有效進行，進一步促進區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，保護民營企業(yè)合法權(quán)益，建立健全民營企業(yè)服務(wù)機制。完善信用監(jiān)管體系，推進信用信息共享開放。

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