淺議國家賠償范疇的“直接損失”

摘 要 我國《國家賠償法》第三十六條規(guī)定，對公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。但是，《國家賠償法》乃至其他行政法均未對“直接損失”的定義進行解釋，也沒有對“直接損失”和“間接損失”作出明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。由此，無論是理論界還是實務(wù)界，都存在一定的爭議。司法實踐中各地司法機關(guān)所采用的判斷標(biāo)準(zhǔn)差異較大，往往容易造成賠償金額遠低于當(dāng)事人實際損失金額的情形，不利于維護當(dāng)事人利益，樹立司法權(quán)威。因此，擴大國家賠償范疇的“直接損失”的范圍極為必要。

關(guān)鍵詞 拆遷 行政賠償 直接損失 間接損失

作者簡介：鄭少澤，福建英合律師事務(wù)所。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.208

一、行政法范疇的“直接損失”與“間接損失”

行政法學(xué)界的通說認為，“直接損失”是指因遭受不法侵害而使現(xiàn)有財產(chǎn)的直接減少或消滅 ?！伴g接損失”是指可得利益的減少，即遭受害時尚不存在，如不受侵害，受害人通常情況下應(yīng)當(dāng)或者能夠得到該利益 。這樣的定義，實際上很大程度是受民法學(xué)界對于“直接損失”和“間接損失”的通說影響。但是，民法上對損失的分類的目的與國家賠償法引入的“直接損失”概念的目的大相徑庭。民法上對于損失的分類不是為了解決不賠或少賠的問題，而是為了解決怎么賠的問題。但是，國家賠償法的“直接損失”卻是直接圈定賠償范圍的概念，決定了不賠或少賠的問題 。本文介紹這樣的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以及立法現(xiàn)實背景，并非為了在本文中直接探討行政法范疇中“直接損失”與“間接損失”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而是為了方便理解“直接損失”范疇的邊界問題，從而在“直接損失”的定義上進行思考，這尤為重要，關(guān)乎國家賠償案中原告的合法權(quán)益。

二、搬遷費、臨時安置費、按期簽約及搬遷獎勵是否屬于直接損失

黃某與某某鎮(zhèn)政府（下稱“鎮(zhèn)政府”）行政強制案、行政賠償案的案情簡介如下（相同情形的還有另一位當(dāng)事人鄒某，案情一致，而后合并審理，以下僅以“黃某”舉例）：黃某所有的集體土地上農(nóng)村房屋位于某項目房屋征收范圍中，征收實施單位鎮(zhèn)政府在尚未與黃某簽訂集體土地上房屋征收安置補償協(xié)議書，亦未進行安置補償?shù)那闆r下，直接組織人員對房屋進行強制拆除，導(dǎo)致黃某無法依據(jù)該項目的征收安置補償方案（下稱“補償方案”）獲得安置房及征遷安置補償權(quán)益——產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房或貨幣補償款、附屬物補償費、過渡費、搬遷費、獎勵費等。

此后，黃某向某市人民法院（下稱“一審法院”）提起確認鎮(zhèn)政府強制拆除房屋行為違法的行政強制訴訟（下稱“行政強制案”）和因房屋被強制拆除行為而引發(fā)的行政賠償訴訟（下稱“行政賠償案”）。一審法院受理后，依法將兩個案件合并審理。在行政強制案中，一審法院作出判決認定鎮(zhèn)政府強制拆除房屋的行為違法，黃某與鎮(zhèn)政府均未上訴，該案一審判決生效。在行政賠償案中，一審法院基于確認強拆行為違法的判決，支持了黃某部分貨幣補償?shù)脑V求，但未支持黃某參照補償方案要求鎮(zhèn)政府支付搬遷費、臨時安置費及按時簽約及搬遷獎勵（下稱“搬遷過渡補助費”）的訴求，理由為：因黃某在本村另有住宅，且該房屋已被強制拆除，未發(fā)生相應(yīng)搬遷費，亦不存在搬遷安置獎勵條件，故黃某請求賠償搬遷過渡補助費一項無事實依據(jù)。黃某不服行政賠償案一審判決，上訴至某市中級人民法院（下稱“二審法院”），二審法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《國家賠償法》第三十六條第（四）項、第（八）項規(guī)定，鎮(zhèn)政府應(yīng)按照直接損失給予賠償。由于黃某的房屋系被強制拆除，并未實際發(fā)生相應(yīng)搬遷費，因此黃某主張搬遷過渡補助費缺乏依據(jù)，一審法院不予采納并無不當(dāng)。

對此，筆者并不認同，理由有四。

其一，本案中的搬遷過渡補助費包含搬遷費、臨時安置費及按時簽約及搬遷的獎勵，是房屋征收時，征收方給予被征收人的搬遷補助、安置房或新房裝修期間予以的過渡補助、按時簽約及搬遷的獎勵金，其設(shè)置的初衷和用意在于彌補被征收人在過渡期限可能需要在外租賃房屋居住的花費及搬遷產(chǎn)生的花費，鼓勵被征收人按時簽約，并按時搬遷。

其二，本案中，補償方案及項目公告未提及簽約期限的起始時間，若鎮(zhèn)政府不存在違法強制拆除的行為，按照合法的征收程序，鎮(zhèn)政府應(yīng)與黃某簽訂相應(yīng)的征收安置補償協(xié)議書，黃某依據(jù)方案可取得搬遷過渡補助費。這意味著，依據(jù)補償方案，搬遷過渡補助費是被征收房屋被合法征收進行的補償。房屋被合法征收尚且可以獲得該項補償，那本案中，由于房屋被違法拆除卻無法獲得搬遷過渡補助費的賠償，顯然不符合法理和情理，違背了國家賠償法的立法精神。

其三，英美法系對于直接損失和間接損失的區(qū)分，本質(zhì)上采用的是“可預(yù)見性規(guī)則”，即常人在訂約時就能夠預(yù)見到的損失為直接損失，而需要依特定情形或被特別告知才能預(yù)見的損失為間接損失，似有因果關(guān)系的意味，尤其是在英美法上還有一對類似的概念“近因損失”和“遠因損失” ，使得因果關(guān)系也可以作為區(qū)分“直接損失”和“間接損失”的標(biāo)準(zhǔn)。因此，筆者認為在沒有行政法律對“直接損失”定義進行解釋的現(xiàn)狀下，參考英美法系的“可預(yù)見性規(guī)則”，將搬遷過渡費中的搬遷費、臨時安置費、按時簽約及搬遷獎勵歸為通常情況下，被征收人在簽訂房屋征收安置補償協(xié)議時就能夠預(yù)見到的損失即“直接損失”，更符合《國家賠償法》的立法目的。

其四，倘若人民法院認為搬遷過渡費屬于間接損失而非直接損失，而駁回該項訴求，豈不是將該項損失拒于行政賠償?shù)拈T外？那將產(chǎn)生“負激勵”的效果，即在現(xiàn)實中出現(xiàn)，行政機關(guān)即使存在違法強拆房屋的行為，也只需承擔(dān)較小的違法成本，甚至支付的違法征收“賠償款”遠少于合法征收的“補償款”。如不及時糾正行政機關(guān)的過錯，使之承擔(dān)相應(yīng)行政賠償責(zé)任，就無法盡可能恢復(fù)被征收人未被侵害前的狀態(tài)，違背了國家賠償法設(shè)立的初衷，由此將會產(chǎn)生更大的負面效應(yīng)，也將使得部分不守法的行政機關(guān)更加有恃無恐。

三、最高院判例所帶來的曙光——征遷安置補償權(quán)益應(yīng)納入直接損失的范圍

二審法院作出生效判決后，黃某依然不服。雖然本案一審、二審的部分訴求均未獲得支持。本案現(xiàn)如今在高級人民法院的再審程序中。筆者接受黃某再審階段委托后，檢索到最高人民法院的新的判例，該判例系在本行政賠償案二審判決后作出的《行政賠償判決書》[（2018）最高法行再163號]，該案為周某某與浙江省湖州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會的行政賠償案。該案系周某某所有的集體土地上房屋強制拆除行為被確認違法而引發(fā)的行政賠償爭議。該案審理的核心問題是從《國家賠償法》的角度，如何看待原審法院在法律適用以及判定的具體賠償范圍、數(shù)額的正確性、合法性。其中，該案與筆者經(jīng)辦的行政賠償案相似的是，原審二審法院浙江省高級人民法院，同樣沒有支持周某某關(guān)于農(nóng)房征遷安置補償權(quán)益的訴訟請求，其中就包含搬遷費、過渡費。最高人民法院在該案判決中撤銷一審法院湖州市中級人民法院、二審法院即浙江省高級人民法院作出的一審、二審判決，并判決浙江省湖州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會在九十日內(nèi)對周某某予以全面賠償。最高人民法院認為，根據(jù)行政法的基本原理，行政機關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補償責(zé)任，反之因違法實施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國家賠償?shù)囊环N形式。《國家賠償法》第三十六條第八項規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?！睂⒉疬w安置補償權(quán)益歸入賠償范圍，符合國家賠償法的立法精神。國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運用而遭受的損失，使之恢復(fù)到未被侵害前的狀態(tài)。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護和救濟因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用，對《國家賠償法》第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，就不僅包括既得財產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財產(chǎn)利益損失，才符合該法的立法精神。前述“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括賠償申請人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補償權(quán)益以及對動產(chǎn)造成的直接損失等。而農(nóng)房拆遷安置補償權(quán)益包括產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房、過渡費、搬家費、獎勵費等，而不僅僅是被拆除農(nóng)房的重置價格。

綜上，最高人民法院對“直接損失”的理解，不僅包括既得財產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財產(chǎn)利益損失，農(nóng)房拆遷安置補償權(quán)益就屬于后者損失。這個最高院判例的出現(xiàn)，不僅給黃某帶來了希望的曙光，相信也將在此類案件中形成廣泛的參考示范效應(yīng)。

也許有學(xué)者不解，認為最高院的上述觀點是對行政賠償范疇的“直接損失”進行了擴張解釋。但是，我國行政法無一對 “直接損失”進行明確定義，根據(jù)我國國家賠償制度設(shè)立初衷結(jié)合社會公平之需要，在判決中對“直接損失”作出理解與認定，更有利于依法治國，也更能體現(xiàn)立法精神?？梢姡瑢τ跓o法定義的直接損失，法官根據(jù)自己的智識和良知對國家賠償法的“直接損失”作出理解，有利于全面維護行政賠償申請人的合法權(quán)益。由于國家賠償法采取的不是全面賠償原則，若區(qū)分“直接損失”與“間接損失”進而決定是否給予賠償，則限縮了賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政賠償責(zé)任，產(chǎn)生賠償義務(wù)機關(guān)因違法行為而免于承擔(dān)本應(yīng)承擔(dān)的部分賠償責(zé)任的負面后果。

四、結(jié)語——期待《國家賠償法》明確“直接損失”的范圍

立法需要穩(wěn)定性，2010年修改的《國家賠償法》還需要經(jīng)歷一定的立法周期，結(jié)合司法實踐的情況，才有可能進行再次修改。筆者期待未來《國家賠償法》的修改，可以明確“直接損失”的范圍，并且逐步擴大國家賠償?shù)姆秶椭苯訐p失的范疇，盡可能實現(xiàn)《國家賠償法》的救濟功能，強化行政機關(guān)的權(quán)責(zé)意識，切實維護行政相對人的合法權(quán)益，維護社會之穩(wěn)定。在《國家賠償法》未明確“直接損失”定義及范圍的情況下，相信也將有越來越多的法官依據(jù)國家賠償制度的立法精神、設(shè)立初衷、良知與智識作出更為利于公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的判決。

注釋：

姜明安，余凌云主編.行政法[M].昆明：科學(xué)出版社，2010年版，第586頁;薛剛凌.國家賠償法教程[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第122頁;胡錦光，劉飛宇.以案說法·國家賠償法篇[M].北京：人民大學(xué)出版社，2001年版，第292頁;劉嗣元，石佑啟.國家賠償法要論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第101頁;袁登明.發(fā)達國家賠償制度[M].北京：時事出版社，2001年版，第62頁;楊臨宏.國家賠償法：原理與制度[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2010年版，第101頁.

江必新，梁鳳云，梁清.國家賠償法理論與實務(wù)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年版，第872頁.

管君.論國家賠償中的“直接損失”[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2015（1），第109頁.

前者是即刻的、直接的損失，是被訴行為的自然結(jié)果，通常是能夠為當(dāng)事人所預(yù)見到的。后者是那些可直接地歸因于一個干預(yù)因素，盡管它構(gòu)成一個密不可破鏈條中的一環(huán)，所以要不是初始行為或事件的啟動，該遠因損失就不會發(fā)生。參見Bryan A.Garner，Blacks law dictionary，Ninth Edition，West Publishing Co.，2009，1409.