淺談濟(jì)南市農(nóng)村拆遷過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策

墨玉?オ?

摘要：征地拆遷關(guān)系到民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與社會(huì)和諧穩(wěn)定也息息相關(guān)。隨著濟(jì)南城市化進(jìn)程的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，特別是在濟(jì)南市中心城區(qū)在未來(lái)10年將擴(kuò)大近一倍的大背景下，農(nóng)村土地的征收征用將成為政府部門(mén)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的重要工作內(nèi)容。本文選取這一主題作為研究對(duì)象，主要分析濟(jì)南市農(nóng)村拆遷工作中遇到的新問(wèn)題、新情況，總結(jié)其中規(guī)律，尋求其解決方法與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：濟(jì)南市；農(nóng)村；拆遷；對(duì)策

在我國(guó)城鎮(zhèn)化腳步不斷推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的進(jìn)程中， 將有大量的土地被征收使用，農(nóng)村土地是其中重要的組成部分。征地工作特別是農(nóng)村的征地拆遷工作，在當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工作內(nèi)容之一。因此，濟(jì)南市的農(nóng)村征地拆遷工作既關(guān)系到濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，也關(guān)系到濟(jì)南市社會(huì)發(fā)展的和諧穩(wěn)定。做好當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷工作，使該工作既能積極服務(wù)于各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)又能切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，是實(shí)現(xiàn)濟(jì)南市“四個(gè)中心”建設(shè)，打造“現(xiàn)代泉城”的必然要求。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，研究濟(jì)南市農(nóng)村拆遷問(wèn)題，對(duì)濟(jì)南市農(nóng)村拆遷過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，并據(jù)此給出對(duì)策與建議。

一、濟(jì)南市農(nóng)村征地拆遷過(guò)程中存在的主要問(wèn)題分析

（一）農(nóng)村征地拆遷法律法規(guī)不健全

農(nóng)村的征地拆遷工作想要良好運(yùn)行，就需要相關(guān)法律法規(guī)給予保障。從我國(guó)農(nóng)村征地拆遷使用的現(xiàn)行法律規(guī)范來(lái)看，農(nóng)村征地拆遷的主要法律制度依據(jù)就是由《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》中的一些若干規(guī)定構(gòu)成，此外還包括《征用土地公告辦法》和各地地方政府制定的一些農(nóng)村征地拆遷方面的管理?xiàng)l例與實(shí)施辦法，其拆遷程序則一般參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》執(zhí)行①，因而缺少有針對(duì)性、系統(tǒng)性和可操作性的法律法規(guī)，存在諸多的不完善之處，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村征地拆遷的要求，無(wú)法解決目前農(nóng)村征地與拆遷中存在的諸多問(wèn)題。

（二）補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制定不完善、方式單一，補(bǔ)償安置工作進(jìn)展緩慢

近些年來(lái)，隨著房地產(chǎn)價(jià)格的一路走高，土地拍賣(mài)價(jià)格隨著時(shí)間推移也一路上揚(yáng)，由于拆遷時(shí)間、拆遷區(qū)域的不同，極易造成濟(jì)南市行政區(qū)劃之間、同區(qū)村鎮(zhèn)之間、不同項(xiàng)目征地戶(hù)之間得到的補(bǔ)償價(jià)格、安置房屋面積相差懸殊，貧富差別越來(lái)越大，攀比心理不斷增強(qiáng)。如同在濟(jì)南市東部歷城區(qū)，港溝辦事處所轄田莊萬(wàn)達(dá)項(xiàng)目拆遷，房屋補(bǔ)償款約為13000每平方米；但鮑山街道殷陳村舊改拆遷，房屋補(bǔ)償款僅為600余元每平方。由此導(dǎo)致突擊搭建違章建筑、臨時(shí)改變房屋用途，拖延拆遷時(shí)間等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。一旦有個(gè)別村民通過(guò)這些方式鉆了漏洞得到實(shí)惠，就必然導(dǎo)致村民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生質(zhì)疑，心理失衡，繼而對(duì)征地拆遷產(chǎn)生抵觸情緒，或跟風(fēng)拖延觀望，使征地工作出現(xiàn)問(wèn)題。

補(bǔ)償方式相對(duì)單一。當(dāng)前，征地安置的主要途徑是以貨幣形式一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，即一次性貨幣安置。這種方法簡(jiǎn)單明了，操作性強(qiáng)，只需按政策法規(guī)制定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安置款項(xiàng)進(jìn)行計(jì)算，并發(fā)放到人即可。因此在實(shí)際操作中，征地補(bǔ)償多使用該方式進(jìn)行，如鮑山街道菜鳥(niǎo)項(xiàng)目征地拆遷中，一畝地的補(bǔ)償款為17.6萬(wàn)元，簽訂合同、發(fā)放到手，拆遷工作即完成。但事實(shí)上，貨幣安置雖能保證征地工作快速推進(jìn)，暫時(shí)解決被征地農(nóng)民的生活問(wèn)題，但對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的解決卻助益不多。失地農(nóng)民手拿補(bǔ)償款卻不會(huì)理財(cái)，揮霍無(wú)度，坐吃山空，因拆致富又很快返貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種單一的貨幣補(bǔ)償方式，使很多農(nóng)民產(chǎn)生離開(kāi)土地就無(wú)所歸依的不安全感，進(jìn)而導(dǎo)致土地難以征用。

另外，補(bǔ)償安置工作中也存在一些阻礙征地拆遷工作順利推進(jìn)的因素。如補(bǔ)償安置項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，重項(xiàng)目進(jìn)度，輕安置建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，有些項(xiàng)目征地已經(jīng)完成，地上物清理完畢，安置房的建設(shè)卻遲遲不能落實(shí)。村民長(zhǎng)期租住房屋，過(guò)渡期不斷拖長(zhǎng)，影響村民的正常生活。同時(shí)，部分安置房屋在選址、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造等環(huán)節(jié)上，未作充分的調(diào)查論證，也未與被拆遷人進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，了解其真實(shí)意愿和居住要求，結(jié)果往往導(dǎo)致拆遷安置用房在戶(hù)型質(zhì)量、小區(qū)綠化、物業(yè)管理、配套設(shè)施等方面與被拆遷村民的要求差距較大。如鮑山街道殷陳村拆遷安置房項(xiàng)目規(guī)劃中的小學(xué)選址由于種種原因長(zhǎng)期不能落實(shí)，引起群眾不滿(mǎn)。這些因素都在客觀上造成了部分被拆遷人拖延時(shí)間、滯緩拆遷。

（三）產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，房屋性質(zhì)及用途難以認(rèn)定，雙違問(wèn)題突出

在農(nóng)村征地拆遷過(guò)程中，被拆遷房屋的權(quán)屬不清問(wèn)題比較突出。大量農(nóng)村房屋土地權(quán)屬存在未登記、錯(cuò)誤登記、重復(fù)登記、登記資料不全等現(xiàn)象。還有一些村土地使用權(quán)證未能及時(shí)發(fā)放到人，由村里集中代管，存在不少歷史遺留問(wèn)題。

而房屋性質(zhì)用途的認(rèn)定問(wèn)題，近年來(lái)在農(nóng)村征地拆遷中日益突出。由于不同用途性質(zhì)的房屋在拆遷中存在較大的補(bǔ)償差異，因此，私改房屋性質(zhì)用途的現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。如將住宅用房擅自改為工業(yè)性質(zhì)或經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的房屋，或者將住宅附屬用房（農(nóng)用倉(cāng)房）、工業(yè)性質(zhì)的房屋擅自改用為住宅性質(zhì)的房屋，甚至還有將集體土地改變?yōu)閲?guó)有土地性質(zhì)的房屋等狀況時(shí)有發(fā)生。這都造成拆遷中問(wèn)題和矛盾不斷積累，使拆遷工作陷入被動(dòng)。

除此之外，農(nóng)村征地拆遷過(guò)程中，由于利益的驅(qū)使，還出現(xiàn)了大量的雙違建筑，成為難以根除，影響惡劣的毒瘤。在拆遷工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一旦某一區(qū)域有動(dòng)遷的消息，或其周邊區(qū)域進(jìn)行了動(dòng)遷，很快該地就會(huì)出現(xiàn)搶種地上物，搶搭搶建等狀況，出現(xiàn)大量的雙違建筑。這些雙違建筑或涉及土地違法、規(guī)劃違法，或影響市容市貌，造成安全隱患，更重要的是由于其中很多建造時(shí)間難以界定，導(dǎo)致政策處理難度增大。部分雙違建設(shè)在動(dòng)遷過(guò)程中確實(shí)通過(guò)一些政策漏洞得到了好處，獲得了額外的不當(dāng)利益。這就反過(guò)來(lái)催生了更多的違建，也進(jìn)一步加大了違建管理工作的難度。

（四）各相關(guān)部門(mén)間缺乏統(tǒng)一調(diào)度，宣傳和信息公開(kāi)工作不到位

基層政府組織是承接征地拆遷任務(wù)的主要力量，某些街道辦事處在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，都把征地拆遷工作作為主抓的重點(diǎn)工作內(nèi)容之一。如鮑山街道辦事處目前就承擔(dān)了多個(gè)省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)工程的拆遷任務(wù)，可以說(shuō)辦事處把大量的人力和資源投入到了拆遷工作中去。但是，房屋拆遷是一項(xiàng)需要各方協(xié)調(diào)，共同努力的綜合性較強(qiáng)的工作。不僅涉及到基層政府、被拆遷村民，還涉及到拆遷項(xiàng)目施工方，村兩委，項(xiàng)目征地范圍內(nèi)國(guó)有土地持有者，區(qū)乃至市級(jí)政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)等方方面面?；鶎愚k事處權(quán)力有限，在與許多相關(guān)方的工作對(duì)接中，往往出現(xiàn)溝通不暢、拖延耽誤、利益沖突等難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這就需要各部門(mén)之間能夠增強(qiáng)全局意識(shí)，責(zé)任意識(shí)，統(tǒng)一調(diào)度。

當(dāng)前，在征地拆遷過(guò)程中，宣傳不夠到位，信息不夠透明的情況依然存在。許多拆遷宣傳工作流于形式、力度不夠、針對(duì)性不強(qiáng)，不能切實(shí)從被拆遷人的角度出發(fā)，把拆遷與濟(jì)南市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與被拆遷人個(gè)人利害得失之間的關(guān)系說(shuō)透徹講明白。拆遷補(bǔ)償政策的宣講解釋不到位，是被拆遷人由于對(duì)政策產(chǎn)生誤解，即怕吃虧，又想鉆空子，也使一些確有實(shí)際問(wèn)題的群眾不能及時(shí)明確的表達(dá)自己的利益訴求，造成一些拆遷戶(hù)產(chǎn)生觀望和抵觸心理，影響拆遷進(jìn)程。而征地拆遷款的發(fā)放、使用，安置房的建設(shè)、分配情況，各拆遷戶(hù)的拆遷面積，補(bǔ)償款項(xiàng)，“釘子戶(hù)”的處理方式等等信息也都需要及時(shí)向全體被拆遷村民進(jìn)行公開(kāi)，否則也會(huì)給拆遷工作帶來(lái)負(fù)面影響。

二、濟(jì)南市農(nóng)村征地拆遷問(wèn)題的解決途徑與對(duì)策

（一）健全完善相關(guān)法律法規(guī)，確保有法可依

農(nóng)村征地拆遷中相關(guān)法律缺失，政策供給又相對(duì)落伍，這是造成農(nóng)村征地拆遷中矛盾突出的重要根源。因此，規(guī)范土地征收行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，盡快制定一部系統(tǒng)的農(nóng)村征地與拆遷法十分必要。就法律制度的設(shè)計(jì)而言，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法的原則精神，既要滿(mǎn)足社會(huì)公眾利益的需要，防止土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人利用無(wú)可替代的壟斷地位漫天要價(jià)，以保障政府的征收權(quán)，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目的；又要防止政府濫用行政權(quán)力，蔑視公民基本權(quán)利而侵犯公民個(gè)人利益，以保護(hù)集體和公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。尤其在補(bǔ)償原則上必須要充分體現(xiàn)這種平衡。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)總結(jié)近年來(lái)農(nóng)村征地拆遷實(shí)踐過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)一些具體政策和實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行深入的分析和研究，把成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，用立法的形式固定下來(lái)，制定出合乎民意，并具有較強(qiáng)針對(duì)性和指導(dǎo)性的法律法規(guī)。確保農(nóng)村征地拆遷工作有法可依。

（二）為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，建立多元化的補(bǔ)償模式和安置模式

目前實(shí)行較多的貨幣安置方式，易出現(xiàn)“分光吃光”的現(xiàn)象，并催生“無(wú)土地，無(wú)工作，無(wú)社?！钡娜裏o(wú)農(nóng)民。對(duì)保障農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和解決農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題都十分不利。因此征地拆遷的安置補(bǔ)償工作不僅要解決當(dāng)下的農(nóng)民安置問(wèn)題，更重要的是要著眼于未來(lái)，以拆遷為契機(jī)，打造農(nóng)民的“造血功能”，為其實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展提供便利。

當(dāng)下亟需建立以貨幣補(bǔ)償為主，其他補(bǔ)償安置方式為輔的多元化補(bǔ)償安置機(jī)制。各地可根據(jù)實(shí)際情況，采取留地安置，股權(quán)補(bǔ)償，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等多種形式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置。國(guó)有土地留地安置，即將被征收土地中一定比例面積的土地作為“村留地”，在“村留地”上創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民加強(qiáng)職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)培訓(xùn)，吸納其進(jìn)入上述經(jīng)濟(jì)實(shí)體中就業(yè)，這樣就解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，給他們找到了長(zhǎng)期穩(wěn)定的謀生途徑，從根本上解決了失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。股權(quán)補(bǔ)償則是嘗試將補(bǔ)償款項(xiàng)以入股分紅的方式投入到投資者的新建項(xiàng)目和企業(yè)中去，以后在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中按出資比例進(jìn)行分紅，使拆遷開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益能夠?yàn)樗腥斯蚕?。這樣不僅可以增加農(nóng)民征地拆遷的積極性，還可以幫助農(nóng)民增加收入，實(shí)現(xiàn)共贏。通過(guò)拆遷補(bǔ)償來(lái)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，即通過(guò)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在征地補(bǔ)償款中的按比例留成，加大對(duì)這塊資金的監(jiān)管力度，指導(dǎo)村集體將其應(yīng)用投入到發(fā)展再生產(chǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改善被征地農(nóng)民的居住、工作、就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療等基本生存條件方面。依靠集體的力量帶動(dòng)全體村民，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）做好前期確權(quán)工作，嚴(yán)格執(zhí)行政策，大力整治雙違建筑

要保證拆遷補(bǔ)償工作的順利推進(jìn)，就必須堅(jiān)守政策底線(xiàn)，嚴(yán)格執(zhí)行政策，使拆遷補(bǔ)償工作的整個(gè)過(guò)程都公開(kāi)公正、陽(yáng)光透明。對(duì)房屋土地的確權(quán)工作要進(jìn)一步加大投入，在拆遷前期就需要進(jìn)行充分的調(diào)查取證，認(rèn)真細(xì)致的進(jìn)行核實(shí)歸檔，本著“不讓老實(shí)人吃虧”的原則，對(duì)經(jīng)過(guò)核實(shí)權(quán)屬性質(zhì)無(wú)誤的土地房屋按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)造假、私自改變房屋性質(zhì)用途等行為嚴(yán)厲打擊，絕不姑息。

針對(duì)雙違建筑這一當(dāng)前拆遷過(guò)程中的工作難點(diǎn)，各個(gè)職能部門(mén)需要進(jìn)行通力合作，各街鎮(zhèn)、國(guó)土部門(mén)、城管部門(mén)、交通部門(mén)等需要協(xié)同作戰(zhàn)，采取果斷行動(dòng)，堅(jiān)決制止其違章違法行為，特別是對(duì)一些違反土地利用規(guī)劃，違反國(guó)家宏觀調(diào)控政策，妄圖通過(guò)私搭亂建雙違建筑來(lái)在征地拆遷過(guò)程中獲取不當(dāng)?shù)美男袨?，要敢?dòng)真格，發(fā)現(xiàn)一批，查處一批，拆除一批。同時(shí)各街鎮(zhèn)在日常工作中就要特別注意轄區(qū)內(nèi)雙違建筑的苗頭動(dòng)向，通過(guò)村兩委做好前期管控工作，防止拆遷熱點(diǎn)區(qū)域內(nèi)雙違建筑的大面積出現(xiàn)。

（四）創(chuàng)新工作方法，加大力度做好宣傳工作與信息公開(kāi)

要破解征地拆遷的多種難點(diǎn)，關(guān)鍵還是在人。政府機(jī)關(guān)、工作人員的思想意識(shí)，溝通手段，工作方法等都是決定拆遷補(bǔ)償工作能否順利開(kāi)展的重要決定性因素。特別在當(dāng)前資訊發(fā)達(dá)，農(nóng)民文化程度不斷提高，政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的大背景下，如何更新知識(shí)，轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新拆遷工作方式方法就成為一項(xiàng)重要課題。近年來(lái)，濟(jì)南市各街鎮(zhèn)在拆遷工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，都推出了一些新的拆遷工作方法，取得了較好的反響。如CBD拆遷中設(shè)置樓座獎(jiǎng)、單元獎(jiǎng)，即樓座或單元不出現(xiàn)釘子戶(hù)，按時(shí)動(dòng)遷，則全部居民都可獲得一定獎(jiǎng)勵(lì)；港溝街道實(shí)行模擬拆遷，在拆遷前即對(duì)拆遷全過(guò)程進(jìn)行多次模擬，提前預(yù)判其可能出現(xiàn)的問(wèn)題，準(zhǔn)備好解決方案。鮑山街道也在這方面進(jìn)行了積極有益的探索和嘗試，如對(duì)拆遷進(jìn)行沙盤(pán)推演，設(shè)立應(yīng)急預(yù)案；在拆遷中發(fā)動(dòng)同姓親族做“釘子戶(hù)”工作等，都收到了預(yù)期效果。

拆遷工作中的信息公開(kāi)和宣傳工作需要得到特別重視。當(dāng)下，公眾維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)日益提高，農(nóng)民也不例外。特別是面對(duì)土地、房屋征收這樣的大事，知情權(quán)是其最迫切要求的權(quán)利之一。因此，拆遷工作必須在陽(yáng)光下運(yùn)行，全部信息都要向被拆遷人進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)。如拆遷依據(jù)的政策法規(guī)，拆遷的性質(zhì)，是屬于商業(yè)征地還是屬于舊村改造，項(xiàng)目的初步規(guī)劃，拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)依據(jù)等，避免暗箱操作。同時(shí)要進(jìn)行雙向溝通，及時(shí)征詢(xún)被拆遷人的意愿，采納其合理的意見(jiàn)建議，尊重其基本要求，并接受其監(jiān)督。

政府工作人員還要深入村民進(jìn)行耐心細(xì)致的走訪(fǎng)宣傳工作，了解村民的思想動(dòng)態(tài)，細(xì)致宣傳黨的相關(guān)政策，宣傳征地拆遷對(duì)集體、對(duì)個(gè)人帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)好處和意義。特別對(duì)一些“釘子戶(hù)”、“上訪(fǎng)戶(hù)”，更要一戶(hù)戶(hù)走訪(fǎng)，一次次上門(mén)，不厭其煩，一個(gè)人一個(gè)人的做工作，以理服人，以情動(dòng)人?；饷?，保證拆遷工作的順利推進(jìn)。

[注釋]

① 我國(guó)農(nóng)村征地與拆遷法律制度完善研究》劉峰

（作者單位：中共濟(jì)南市委黨校公共管理部，山東 濟(jì)南 250000）