論集體土地上安置房安置模式的利弊及對策分析

鄧京聞+譚虎

[摘要]隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步確立，經(jīng)濟和社會發(fā)展步伐日益加快，城市范圍進一步擴大，集體土地征收、集體土地上房屋拆遷引發(fā)大量的安置問題，安置房安置模式成為快速解決問題的關鍵。但該拆遷補償模式在推廣實施的過程中暴露出土地利用率低下、小產權房私下交易、配套設施不齊、被拆遷村民生活無保障等社會問題。文章僅以湘潭市荷塘安置區(qū)為例，就集體土地上房屋拆遷補償安置房安置模式的利弊進行分析，并對安置房安置模式提出相應的改進措施與建議。

[關鍵詞]集體土地；拆遷；安置房安置模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.183

1引言

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，湘潭市人口集聚加快，城鎮(zhèn)化顯著提高。2014年湘潭市城鎮(zhèn)化率達到了54.02%，與2000年相比，城鎮(zhèn)化率提高了18.08個百分點，14年間年均提高了1.5個百分點。2016年湘潭市城鎮(zhèn)化率達58.1%，據(jù)錢納里工業(yè)化階段理論，湘潭市目前及以后在相當長的時間里仍將處于快速城鎮(zhèn)化階段。近十幾年來，湘潭市城鄉(xiāng)一體化加快，郊區(qū)大量集體土地征為國有土地，拆遷將是城市經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。為規(guī)范集體土地上房屋拆遷安置補償標準，加快城鎮(zhèn)化進程，同時保障被拆遷村民的合法權益，政府將《湘潭市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》作為拆遷安置補償?shù)姆梢罁?jù)。

該安置辦法在促進城鎮(zhèn)化水平，保障村民合法權益方面取得了較高的成就，但也暴露出許多社會問題。本文以湘潭市荷塘安置區(qū)為例，對村民進行訪談與問卷調查，同時走訪了相關政府部門，其研究目的在于了解安置房安置模式實施后的效果，分析存在的優(yōu)缺點，提出相應的改進措施與建議。

2集體土地上房屋拆遷安置房安置模式概述

2.1安置房安置模式概述

安置房安置模式是集體土地上房屋拆遷補償中一種重要的安置補償模式，特指因城市發(fā)展壯大，政府征收集體土地及拆遷該土地上村民的住房，并在該土地上集中建房，以解決被拆遷村民的住房問題。本質上是貨幣安置與住房補助的結合體，該住房的土地所有權仍為集體土地所有，住戶沒有完整的產權，不能按揭，無法辦理過戶手續(xù)。

2.2荷塘安置區(qū)概述

2.2.1項目建設背景

荷塘安置區(qū)源于湖南五江輕化集團投資建設的現(xiàn)代化示范性超大型商貿新城——中國中部國際商貿城的建設。為了保證項目的順利進行，需要征用該地區(qū)的土地。根據(jù)《湘潭市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》（潭政[2010]101號），該規(guī)劃區(qū)內的住房安置采取公寓樓安置和住房貨幣補助兩種形式，且就近選擇了在荷塘鄉(xiāng)建設安置區(qū)。

2.2.2項目工程概況

荷塘安置區(qū)采用下店上居的商住樓行列式市場模式布局，確保每戶擁有一套住房和一個店面。區(qū)內建筑層數(shù)5層，底層為商業(yè)鋪面，二屋至五層為住宅，套內建筑面積70～140平方米不等，容積率約為1.0，建筑密度約35%。小區(qū)道路多與建筑物平行且沿著建筑物雙邊布置，與城市道路有多處交叉口，提高了交通的可達性和商業(yè)鋪面的商業(yè)價值，但缺乏必要的物業(yè)管理、環(huán)衛(wèi)及文化娛樂設施。

3安置房安置模式的利弊分析

3.1安置房安置模式的利

3.1.1保存了拆遷村民的生活方式與社會關系

在擁有五千年農耕文明的農業(yè)大國，村民與市民有著不同的教育背景、社會關系與生活來源，如果不考慮村民的生活方式，違背村民的意愿，強行將村民趕上高樓，這種過度的城鎮(zhèn)化手段，將不利于社會的和諧。

荷塘安置區(qū)考慮到了村民的生活方式與社會關系：首先，考慮到農村住宅需“接地氣”等因素，安置區(qū)建筑層數(shù)控制在五層以下；其次，預留了部分空地作為村民的自留菜地或家畜圈養(yǎng)地；再次，安置區(qū)選址采取就近原則，使留有種植地的村民在合理的農耕半徑之內；最后，住房分配按村按組進行劃分，這樣就保持了原有的社會關系。

3.1.2確保了被拆遷村民住有所居，解決了醫(yī)保與社保問題

荷塘安置區(qū)安置模式是貨幣補償與住房補助的結合體，確保了拆遷戶的住房需求，解決了村民的醫(yī)保與社保等問題。這樣被拆遷村民充分相信政府，相信拆遷政策，有利于拆遷安置工作的順利進行與社會穩(wěn)定。

3.1.3注重拆遷村民的生產安置，保障基本生活來源

荷塘安置區(qū)為商住綜合樓模式，區(qū)位條件較好，毗鄰“中部國際商貿城”，隨著中部國際商貿城的發(fā)展壯大，周邊地區(qū)流動人口大量增加，拆遷村民可以將區(qū)內的商業(yè)鋪面或其他物業(yè)出租，換取一定的收入來保障基本生活。

3.2安置房安置模式的弊

3.2.1房屋空置率高，小產權問題嚴重

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、房地產管理法以及土地管理法，荷塘安置區(qū)地塊土地所有權為集體所有制土地，該類土地上的住房沒有完整產權，不能辦理過戶手續(xù)，無法上市交易，實為城中村中的小產權房。荷塘安置區(qū)一期建設住房403套，實地調查數(shù)據(jù)顯示，小區(qū)實際入住率僅為62%，房屋空置率高達38%。且部分村民利用安置房補償政策，陸續(xù)將這些空置房屋變成了謀取自身利益的商品，以低于商品房高于原購房的價格，將屬于自己的安置房上市交易賺取差價。此類交易尚無法律保障，勢必存在產權糾紛等隱患。

3.2.2房屋質量存在缺陷，配套設施不完善，且缺乏物業(yè)管理

在對荷塘安置區(qū)村民的問卷調查與實地訪談中，最嚴重的問題是房屋質量存在缺陷，且村民認為這是安置房存在的特有現(xiàn)象，是政府建房存在的弊端，沒有辦法根治；最普遍的問題是基礎配套設施不完善，村民已經(jīng)住了幾個年頭了，安置區(qū)內無綠地建設，到處塵土飛揚，周邊無學校、無醫(yī)院、無商場、無公交站，缺乏專業(yè)的物業(yè)管理服務。這些問題嚴重影響了村民的生活質量，都將引起村民對政府安置房補償政策的不滿，直接影響到安置區(qū)的入住率。

3.2.3安置房不利于集約用地，商業(yè)區(qū)位無法均衡分配

荷塘安置區(qū)土地開發(fā)強度的容積率約為1.0，建筑密度約為35%，綠地率約為25%，這與現(xiàn)有的緊促城市，集約節(jié)約用地的土地政策相矛盾。采用的下店上居的商住綜合樓模式，盡管安置區(qū)內的道路與城市道路開口較多，小區(qū)交通的可達性得到了提高。但無法從根本上消除區(qū)位的優(yōu)劣勢，致使商業(yè)店面的商業(yè)價值不同，無法統(tǒng)一，易出現(xiàn)村民間利益難以協(xié)調等情況。

4安置房安置模式的改進措施

4.1堅持公開、公正、公平的原則

為了減少村民對政府補償政策的各種揣測，在拆遷安置補償過程中相關部門應公示征用地的進度、規(guī)模、用途、批準的文號、安置補償依據(jù)以及人員安置等政策及措施；為了保證被拆遷人的合法利益不受到損害，對拆遷補償要公開進行，如拆遷補償?shù)南嚓P依據(jù)、數(shù)量、補償費用、房屋安置方式、人員安置方式、征地補償安置方案及其具體實施的進度計劃等予以公示，接受被拆遷群眾的監(jiān)督與建議。對拆遷村民關于安置補償所提出的問題，要及時進行解答，對補償過程中存在的問題應及時進行糾正，確保拆遷安置工作在公開、公正、公平的原則下進行，努力減少因拆遷安置不公引發(fā)的不滿和沖突。

4.2創(chuàng)新安置辦法，加強就業(yè)安置，確保社會穩(wěn)定

征地拆遷中村民失去了賴以生存的土地，生活失去了保障，面臨著“失地即失業(yè)”的局面。雖然有適當?shù)呢泿叛a償，有能遮風避雨的房屋，但不能世世代代坐吃山空，這也不符合村民的生活方式。新建的中部國際商貿城必定需要大量的員工，針對這種情況政府應當順應民意，制定合理的就業(yè)安置辦法。在征地拆遷過程中，拿出部分資金，與就業(yè)單位和沒有收入來源的村民簽訂協(xié)議。根據(jù)各個崗位、年齡層次和文化層次，制訂就業(yè)培訓計劃，帶動村民再就業(yè)的積極性，讓其能盡快地適應城鎮(zhèn)生活，同時也有利于改善政府、企業(yè)與拆遷村民的關系，有利于中部國際商貿城在荷塘鄉(xiāng)更好地發(fā)展，確保了社會的和諧穩(wěn)定。

4.3適當增加貨幣安置模式的比例，壓縮實物補償模式

荷塘安置區(qū)安置房補償模式屬于實物補償模式，目前湘潭市城區(qū)存量住房空置率為19.3%，2012年以后新建商品房空置率為32.8%。從宏觀上來講，如何消化商品房庫存量，調整住房結構，是湘潭市急需解決的重要經(jīng)濟問題之一。如果能提高集體土地上房屋拆遷的貨幣安置比例，利用新型城鎮(zhèn)化政策努力提高城鎮(zhèn)人口規(guī)模，用補償?shù)呢泿刨徺I現(xiàn)有的商品房，既能保障被拆遷村民的住房質量和生活質量，又能減少當前商品房市場的庫存量。

5結論

集體土地上房屋拆遷補償安置房安置模式，在一定的歷史時期對城市建設起到了促進作用，有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。雖注重村民的意愿，部分保留了村民的生活方式與社會關系，解決了村民的后顧之憂，但仍然存在著小產權房、土地利用不集約、利益難以均勻分配、房屋質量不達標等缺陷。

安置房是以政府為主導的安置模式，雖然能解決現(xiàn)有的短期問題，但是對長期的運作不利，而且還給政府帶來了巨大的財政壓力和不可持續(xù)發(fā)展等新的問題。因此，我們應從長遠的發(fā)展的角度著手，以增加就業(yè)安置與貨幣安置為主導，調整現(xiàn)有的安置政策。

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