土地整治規(guī)劃編制的影響因素及創(chuàng)新思路分析

靳國(guó)強(qiáng)

摘 要：土地整治規(guī)劃的編制質(zhì)量，直接影響土地整治工作的實(shí)施效果，對(duì)于保護(hù)耕地資源、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。分析了土地整治規(guī)劃編制的影響因素，圍繞構(gòu)建多目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略、健全多維度制度體系、推進(jìn)土地復(fù)墾規(guī)劃重構(gòu)、創(chuàng)新現(xiàn)代化服務(wù)體系4個(gè)層面，探討了土地整治規(guī)劃編制的創(chuàng)新思路，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地整治規(guī)劃;規(guī)劃編制;目標(biāo)導(dǎo)向;土地復(fù)墾

文章編號(hào)：1004-7026（2019）06-0006-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F301.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020）》顯示，“十二五”以來(lái)全國(guó)整治農(nóng)用地達(dá)0.35億hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.26億hm2、補(bǔ)充耕地184.4萬(wàn)hm2，復(fù)墾歷史遺留廢地62.4萬(wàn)hm2。當(dāng)前，我國(guó)已步入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地整治規(guī)劃編制思路的創(chuàng)新，推動(dòng)土地整治事業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展。

1? 土地整治規(guī)劃編制的影響因素分析

1.1? 制度框架

完備的制度框架，是土地整治規(guī)劃編制的核心切入點(diǎn)與硬性保障，若部分地區(qū)在編制土地整治規(guī)劃過(guò)程中缺乏相應(yīng)制度作為支撐，將很大程度上削弱規(guī)劃編制的完整性與可執(zhí)行性，加大后續(xù)土地整治工作存在的問(wèn)題隱患。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在一定的模糊性，例如土地產(chǎn)權(quán)界限未得到有效厘清、群眾監(jiān)督權(quán)缺失等，可能引發(fā)盲目擴(kuò)大用地規(guī)模、土地資源浪費(fèi)等問(wèn)題，致使土地利用效率低下，甚至還會(huì)引起民眾與政府間的矛盾沖突。

1.2? 區(qū)域特性

在編制土地整治規(guī)劃過(guò)程中，需要切實(shí)考慮到區(qū)域特性與地域差別，然而當(dāng)前我國(guó)仍存在部分地區(qū)缺乏明確規(guī)劃定位，土地整治規(guī)劃中并未體現(xiàn)出規(guī)劃目的、意義與自然現(xiàn)象性，使土地整治規(guī)劃的適應(yīng)性與可行性顯著降低，加大了具體執(zhí)行過(guò)程中的阻礙。

1.3? 規(guī)劃定位

在編制土地整治規(guī)劃時(shí)，還要求切合國(guó)家最新頒布的政策與新形勢(shì)發(fā)展需要，若仍秉持舊有思想觀念編制規(guī)劃，將動(dòng)搖規(guī)劃編制定位，難以為后續(xù)實(shí)踐工作提供可靠指導(dǎo)，弱化了土地整治規(guī)劃的實(shí)效性。

1.4? 數(shù)據(jù)支持

在編制土地整治規(guī)劃的過(guò)程中，涉及到大量數(shù)據(jù)信息，用以反映出單位區(qū)域范圍內(nèi)的土地整治規(guī)劃歷史發(fā)展、土地使用實(shí)際情況及土地整治規(guī)劃目標(biāo)，確保提高土地整治規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值。如果缺乏完整準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)信息，缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，信息數(shù)據(jù)分析方法滯后、評(píng)價(jià)手段單一，未將社會(huì)、生態(tài)效益納入到數(shù)據(jù)考量范疇之中，將降低規(guī)劃編制的可靠性，不利于土地整治行動(dòng)的順利開(kāi)展[1]。

2? 土地整治規(guī)劃編制的創(chuàng)新思路

2.1? 構(gòu)建多目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略，分層落實(shí)規(guī)劃編制

要想切實(shí)結(jié)合當(dāng)前新常態(tài)、新要求，實(shí)現(xiàn)土地整治規(guī)劃編制的有效創(chuàng)新，首要前提便是更新舊有編制方法，依托多目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)具體規(guī)劃目標(biāo)的統(tǒng)一構(gòu)建與分層次落實(shí)，真正形成完備的綜合規(guī)劃體系。

首先，從國(guó)土空間整治規(guī)劃入手，在整體層面上實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)同規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上結(jié)合不同區(qū)域差異，落實(shí)專項(xiàng)整治規(guī)劃，嚴(yán)格依據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向原則推進(jìn)規(guī)劃的編制與落實(shí)，針對(duì)不同層次的整治目標(biāo)落實(shí)與之配套的整治方法、制度體系等，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域范圍內(nèi)土地資源利用的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“三生空間優(yōu)化”的主體目標(biāo)。

其次，從農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃入手，以建設(shè)生態(tài)良田為耕地規(guī)劃目標(biāo)，著力延伸農(nóng)田的復(fù)合功能，推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)行動(dòng)，并完善農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建全新的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。

再次，從低效建設(shè)用地整治規(guī)劃入手，以“破‘兩難促‘雙保”作為規(guī)劃導(dǎo)向，充分利用政府頒布的城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策，構(gòu)建整治規(guī)劃平臺(tái)，大力推進(jìn)節(jié)地型建筑、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后，從生態(tài)整治規(guī)劃入手，應(yīng)以“共生文化”與“生態(tài)文明”觀作為指導(dǎo)綱領(lǐng)，加強(qiáng)生態(tài)線、保障線等要素的設(shè)置，在區(qū)域范圍內(nèi)推進(jìn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地提高土地整治規(guī)劃編制工作的景觀生態(tài)價(jià)值。

2.2? 健全多維度制度體系，切實(shí)保障公民權(quán)益

在制度體系建設(shè)層面進(jìn)行創(chuàng)新，一方面，應(yīng)推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新，為農(nóng)民享有土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)、土地收益權(quán)等創(chuàng)設(shè)合法保障，依托法規(guī)制度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化、法制化建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推出土地使用權(quán)股份化等經(jīng)營(yíng)模式，明確土地權(quán)屬、土地利益分配等規(guī)定，更好地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾建設(shè)生態(tài)良田的積極性，構(gòu)建長(zhǎng)效的農(nóng)民利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。另一方面，還應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃視角入手，開(kāi)展城鄉(xiāng)戶籍制度、公共福利制度的改革，將工作重心投入到農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立健全層面，切實(shí)解決農(nóng)民就業(yè)、安置等問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的均衡化建設(shè)發(fā)展。

2.3? 推進(jìn)土地復(fù)墾規(guī)劃重構(gòu)，妥善確定復(fù)墾目標(biāo)

土地復(fù)墾規(guī)劃作為土地整治規(guī)劃中的要素之一，在其規(guī)劃編制與工作推進(jìn)過(guò)程中存在多項(xiàng)爭(zhēng)議問(wèn)題，如損毀土地基數(shù)界定不明、復(fù)墾對(duì)象概念差異性、復(fù)墾土地的屬性與權(quán)責(zé)、復(fù)墾時(shí)間、復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)等，加大了土地復(fù)墾規(guī)劃編制的不確定性?；诖?，應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)土地復(fù)墾規(guī)劃的重構(gòu)與創(chuàng)新，從復(fù)墾目標(biāo)的確定環(huán)節(jié)入手進(jìn)行改進(jìn)，提高數(shù)據(jù)來(lái)源的精確度，促進(jìn)工作的進(jìn)行。

以山西省為例，在確定復(fù)墾目標(biāo)時(shí)應(yīng)主要考量以下幾種因素：一是綜合考慮與省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的用地要求，實(shí)現(xiàn)山西省用地需求與土地高利用率目標(biāo)的兼顧。二是依據(jù)省際整體復(fù)墾規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，保障與同級(jí)用地規(guī)劃得到有效銜接。三是密切結(jié)合全國(guó)整體土地整治規(guī)劃，兼顧山西省采礦用地改革、工礦廢棄地復(fù)墾改革試點(diǎn)的建設(shè)要求，保障目標(biāo)貼合區(qū)域范圍內(nèi)損毀土地的復(fù)墾潛力。四是協(xié)調(diào)區(qū)域投資能力因素，以此規(guī)劃土地整治規(guī)模、時(shí)序與布局。五是考慮到生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則，確保土地整治工作符合土地生態(tài)閾限、環(huán)境允許限度、生態(tài)功能等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效應(yīng)的兼顧[2]。

2.4? 創(chuàng)新現(xiàn)代化服務(wù)體系，深化土地整治智力支持

土地整治規(guī)劃編制的創(chuàng)新還應(yīng)與時(shí)代發(fā)展需求掛鉤，借助科技手段、信息技術(shù)與人才力量構(gòu)建現(xiàn)代化土地整治服務(wù)體系，為土地整治工作提供智力支持。

首先，從文化層面入手，拓寬土地整治規(guī)劃編制的理論基礎(chǔ)范疇，在原有土地利用轉(zhuǎn)型理念的基礎(chǔ)上，融入生態(tài)景觀建設(shè)、社會(huì)協(xié)同治理等學(xué)科知識(shí)體系，強(qiáng)化土地整治規(guī)劃的文化韌性。

其次，從技術(shù)層面入手，著力推動(dòng)土地整治技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，引入新型土壤環(huán)境修復(fù)、水體污染治理、農(nóng)田地力提升等技術(shù)手段，推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)，更好地為土地整治工作效率的提高創(chuàng)設(shè)保障。

最后，從人才層面入手，推進(jìn)土地整治專業(yè)學(xué)科建設(shè)，為土地整治工作拓寬人才培養(yǎng)與輸送渠道，構(gòu)建產(chǎn)、學(xué)、研一體化示范基地，強(qiáng)化知識(shí)人才的實(shí)踐技能，進(jìn)一步依托智力支持，為土地治理行業(yè)轉(zhuǎn)型提供長(zhǎng)效驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)綜合治理模式的發(fā)展。

3? 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)應(yīng)當(dāng)面對(duì)新形勢(shì)、新要求，創(chuàng)新土地整治規(guī)劃的編制理念，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、依法治國(guó)與生態(tài)文明建設(shè)的全面發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)土地整治規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)一步使土地整治效益得以全面發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

[1]湯懷志，梁夢(mèng)茵，范金梅，等.我國(guó)土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程、趨勢(shì)與反思[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，17（6）：52-59.

[2]李文波.湖北省生態(tài)土地整治項(xiàng)目規(guī)劃理念和思路分析——以廣水市2016年楊寨鎮(zhèn)生態(tài)土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目為例[J].?安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018，46（16）：196-199.