公共產品視野下的縣域學前教育財政投入困境

李慧，皮軍功

【摘要】本文通過對湖南省5個樣本縣縣域學前教育財政投入的調查，發(fā)現近年縣域學前教育財政投入總體穩(wěn)中有升，但仍存在財政投入嚴重不足、財政預算機制不完善、財政投入結構不合理等問題。究其原因，主要有以下幾個方面：政府重視不夠，政策設計存在不足；縣域學前教育財政投入機制不順；學前教育督導實施工作需進一步完善等。

【關鍵詞】公共產品；縣域學前教育；財政投入

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2019）04-0012-06

【作者簡介】李慧（1981-），女，湖南衡東人，長沙師范學院發(fā)展規(guī)劃與學科建設處助理研究員，碩士；皮軍功（1966-），男，湖南常德人，長沙師范學院副院長、研究員，博士。

一、問題的提出

近年來，隨著經濟社會的發(fā)展和教育科學的進步，學前教育的重要性不斷被人們認識到。從社會發(fā)展的角度來講，作為社會事業(yè)的重要組成，學前教育對經濟、文化的發(fā)展具有巨大的促進作用。2010年，國務院發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），把加快學前教育發(fā)展居于戰(zhàn)略任務的首位，為繼續(xù)深化學前教育改革的發(fā)展指明了方向。隨著教育公平、均衡發(fā)展等觀念的日益興起以及全面小康社會建設的不斷推進，國家對農村學前教育的發(fā)展越來越關注。2015年，湖南省人民政府在發(fā)布的《湖南省實施第二期學前教育三年行動計劃（2015-2017年）》中明確提出：到2017年，逐步建立起以公共財政投入為主的農村學前教育成本分擔機制。

公共產品理論關注社會各個部門在社會生活中所應肩負的責任，并研究這些部門應以什么樣的方式向社會提供服務。農村學前教育，由于其具有準公共產品的屬性，這就要求政府部門必須嚴格落實、切實執(zhí)行，以改變目前農村的學前教育基本完全由個人承擔的不合理現狀。湖南省是農業(yè)大省，農村地區(qū)量廣面大，根據實際情況，農村中小學和幼兒園的主管部門是縣教育局。因此，本文基于對湖南省縣域學前教育財政投入現狀的調查和分析，在公共產品視野下展開對湖南省縣域學前教育財政投入問題的思考。

二、研究方法

2015年9月至2018年1月，在大量查閱文獻資料的基礎上，采取蹲點調研（研究人員在ZZ縣蹲點調研5個月）與抽樣調查相結合的方式，綜合運用問卷法、現場調研法、訪談法等多種方法，組織專項調研5次、調研人員30余人次，對湖南省5個經濟發(fā)展水平較高、中等、欠發(fā)達的樣本縣（不同縣用不同字母表示）的縣域學前教育財政投入情況進行了深入細致地調研。5個樣本縣2014年人均GDP排名見表1。

訪談樣本縣教育局主管副局長、基教股股長或學前教育專干、民辦教育管理辦公室負責人、縣財政局負責人等共12人，具體見表2。

每個樣本縣均提供了國家和省級及縣級學前教育財政投入情況、縣級年度學前教育財政投入使用情況、幼兒園收費情況等基礎數據以及縣域內學前教育發(fā)展相關的基礎數據。對基礎數據進行整理后，使用SPSS 24.0進行統(tǒng)計分析。

三、研究結果

（一）縣域學前教育財政投入的現狀

1. 縣域學前教育財政投入總量及生均經費投入

從總體趨勢看，2013～2015年ZZ縣、TJ縣、SZ縣學前教育財政投入總量有所增長，全縣學前教育投入占財政教育投入的比例在1.75%～6.85%之間，平均比例為3.26%。但是，2015年，TJ縣和SZ縣全縣學前教育投入占財政教育投入的比例都低于2013年和2014年，分別為2.05%和2.80%。具體數據見表3。

2015年，ZZ縣、TJ縣、SZ縣學前教育生均經費投入為1100元。其中ZZ縣生均學前教育經費投入最高，生均2600元；TJ縣生均學前教育財政投入最低，生均600元。具體數據見表4。

2. 縣域學前教育財政投入來源

近年，湖南省縣域學前教育財政投入來源多元化。從2013年開始，中央、省、縣三級財政均有不同程度的投入，受惠的范圍也逐漸擴大。在各縣提供的學前教育財政投入數據中，一般把來源于中央、省級的學前教育專項資金統(tǒng)稱為國家學前教育財政投入。2013～2015年，縣域學前教育財政投入主要依靠國家學前教育教育財政投入。ZZ縣、TJ縣、SZ縣2013～2015年三年累計縣級學前教育投入占全縣學前教育財政總投入的比例在14.31%～29.17%之間（除2013年TJ縣縣級財政未列明學前教育投入情況外），平均比例為22.55%。具體數據見表5。

在樣本縣中，SZ縣屬于經濟發(fā)展水平較低的抽樣代表，但是，2013～2015年，SZ縣縣級財政學前教育投入是TJ縣的2.32倍、是ZZ縣的1.43倍。

3. 縣域學前教育財政投入的使用

國家學前教育財政投入（含中央、省級資金）一般以專項方式進行撥付，專款專用；縣本級財政投入主要用于保證公辦園在編教師基本工資、辦公經費、培訓費、添置玩教具、校車補貼等。調研發(fā)現，縣級財政對本縣學前教育的投入，80%以上用于人員工資?？h域內學前教育財政投入的使用，主要從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入、幼兒園硬件軟件投入、公辦民辦投入等方面進行分析。

（1）縣域內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)學前教育財政投入情況

2013～2015年，BJ縣全縣學前教育財政投入中，縣城所在地的鎮(zhèn)財政投入占比高于55.00%，其他15個非縣城所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入總和占比不到45.00%，其中，有的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)3年學前教育財政投入在全縣學前教育財政投入中占比始終在0.43%～0.66%之間徘徊。2013～2015年，連續(xù)3年TY縣縣級學前教育財政共投入1672.52萬元用于TY縣實驗幼兒園；在全縣國家學前教育財政投入中，縣實驗幼兒園共使用資金386萬元、占比8.37%。與此同時，2014年和2015年TY縣某偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家學前教育財政投入均為0元。

（2）縣域內學前教育財政投入用于園所建設情況

2013～2015年，ZZ縣學前教育財政投入總計3498萬元，其中建設經費3015萬元，占比86.19%。2014年和2015年，TJ縣擴大學前教育資源中央獎補資金支持公辦幼兒園專項資金中，用于支持農村和在城鄉(xiāng)接合部改擴建、新建公辦幼兒園、改善辦園條件的資金比例分別為82.00%和94.00%。

（3）縣域內學前教育財政投入用于扶持民辦幼兒園的資金情況

縣域學前教育財政投入主要投入公辦幼兒園，民辦幼兒園投入很少，主要以獎補資金和扶持資金的形式投入。

2013～2015年，TJ縣民辦幼兒園投入占全縣學前教育財政投入的平均占比為9.09%。尤其是2014年，TJ縣民辦幼兒園投入占全縣學前教育財政投入的占比僅為2.37%。具體數據見表6。

2015年，在TJ縣縣域范圍內，中央和省級支持民辦幼兒園專項資金對于縣城所在鎮(zhèn)的農村民辦幼兒園的生均投入為183.7元/人，對于非縣城所在鎮(zhèn)農村民辦幼兒園的生均投入為122.8元/人。具體數據見表7（見下頁）。

4. 湖南省縣域學前教育財政投入的管理機制

對于縣域學前教育未來發(fā)展的規(guī)劃，各縣均根據《湖南省實施第二期學前教育三年行動計劃（2015-2017年）》的文件精神，未來財政投入仍然主要是用于幼兒園硬件升級和保證人員工資。

訪談者：貴縣學前教育投入的依據是什么？是否建立了生均公用經費投入制度？

TY縣財政局政府工作人員：沒有建立生均公用經費投入制度。我們縣學前教育投入的依據有：（1）一個鄉(xiāng)新建或改建一個公辦幼兒園（按照原來40個鄉(xiāng)投入，現已合并至20多個），現在仍有建設任務；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地，財政資金只管基礎設施建設，設施設備沒錢繼續(xù)投入、靠自籌資金；幼兒園收費，可以考慮自行運轉；（3）民辦幼兒園辦得好的、已形成規(guī)模的，以財政扶持、獎補資金為主……上面不給政策，下面很難搞好。

（二）縣域學前教育財政投入存在的問題

調研發(fā)現，作為準公共產品的學前教育，國家實施第一期和第二期學前教育三年行動計劃以來，由于各級政府的重視，在財政投入上總體穩(wěn)中有升，但仍存在財政投入嚴重不足、財政預算機制缺乏、財政投入結構不合理等問題。

1. 縣域學前教育財政投入嚴重不足

在湖南省縣域學前教育財政投入中，雖然中央和省級也會有資金投入，但多以專項資金形式撥付，為一次性投入，缺乏制度保障；縣級財政財力有限，對本縣學前教育的投入只能勉強投入一些，且80.00%以上用于人員工資；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在經費來源不足、財政赤字與債務突出現象，均無能力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內的學前教育機構進行財政投入，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼兒園的用地一般由當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥。

調研發(fā)現，2015年ZZ縣、TJ縣、SZ縣全縣學前教育投入（含中央、省級、縣級資金）占財政教育投入的平均比例為3.90%，平均學前教育生均財政投入為1100元，但其中新建和改建幼兒園各類用房和設施的費用比例高達85%以上，實際用于幼兒園運轉的生均財政投入只有不到165元。

同期，按照中央統(tǒng)一規(guī)定，2016年湖南省義務教育學校生均公用經費基準定額補助標準為：普通小學每生每年600元，普通初中每生每年800元，特殊教育學校和隨班就讀殘疾學生每生每年6000元。在校舍安全方面，對城鄉(xiāng)公辦義務教育學校的教學及教學輔助用房、行政辦公用房、生活服務用房等校舍的維修改造，按每平方米800元的標準給予補助。由上推測，2015年縣域學前兒童生均財政投入是小學生均投入的27.5%，是初中生均投入的20.6%。

各地均反映由于“資源缺乏”導致學前教育投入不足，尤其是幼兒園運轉經費嚴重不足。絕大部分農村學前教育機構的運轉完全把家長繳費作為唯一的經費來源。經費不足造成農村幼兒園辦園過程中的利潤擠壓，帶來一系列辦園質量、師資水平、幼兒發(fā)展等方面問題。

2. 縣級財政預算機制不完善

教育預算是國家各級政府和各級各類教育機構的年度收支計劃，是國家及地方財政預算的重要組成部分，體現出公共財政框架下政府承擔的教育責任，決定了教育財政經費的充足、均衡和效益水平[1]。調研發(fā)現，湖南省縣域學前教育財政預算機制不完善，中央和省級財政投入是縣域學前教育財政投入資金來源的主體，多以專項資金的方式進行撥付，這在很大程度上影響了財政投入的穩(wěn)定性，無法充分保障投入水平?！秶鴦赵宏P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）明確提出“各級政府要將學前教育經費列入財政預算”，但仍然缺乏對于預算制度的具體規(guī)定。比如，縣域內學前教育投入依據之一是“一個鄉(xiāng)新建或改建一個公辦幼兒園”，在哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建或改建、資金需要多少、分批次投入多少等，都存在很大的不確定性，而且很大程度上取決于當年全縣的學前教育財政總投入?？h域內用于培訓、支持民辦幼兒園發(fā)展等的費用，均不是根據全縣學前教育發(fā)展的實際需求確定投入，而是每年從縣域學前教育財政投入中固定劃撥一定經費，無法滿足全縣學前教育發(fā)展的需要。

3. 縣域財政投入結構不合理

縣域財政投入不合理，主要表現在以下幾個方面：一是學前教育經費與教育經費的結構不合理，二是公辦園與民辦園的投入結構不合理，三是學前教育硬件資源和軟件資源的投入結構不合理，四是縣城所在地與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的投入結構不合理等。縣域學前教育財政投入中，來自中央和省級的資金均以專項資金的形式撥付，近3年的學前教育財政投入均向公辦園傾斜且絕大部分用于園所硬件建設，幼兒園日常運轉經費投入很少?？h域學前教育財政投入中，投入到民辦幼兒園的經費只占全縣學前教育總投入的9.00%左右，每個民辦幼兒園每年平均公共財政投入5000元左右，大量的民辦幼兒園每年公共財政投入為0。與此同時，縣域內縣城所在地及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政投入遠遠高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少數偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)2年公共財政投入均為0。

四、討論

在第一期和第二期學前教育三年行動計劃的社會背景下，湖南省縣域學前教育仍然面臨諸多發(fā)展中的問題，其原因可從以下幾個方面進行分析。

1. 政府重視程度還有待提高，政策設計存在不足

第一期和第二期學前教育三年行動計劃實施以來，各級政府對于近三年來農村學前教育的發(fā)展給予了大力支持，也取得了一定的成效。但是，總體而言，政府重視程度不夠，在政策設計層面明顯存在問題[2]。

第一，政策執(zhí)行力不夠。第一期和第二期學前教育三年行動計劃只是由政府發(fā)文，沒有充分覆蓋政府各職能部門，且具體部門不明確，籠統(tǒng)表述為“有關部門”，在執(zhí)行效力與覆蓋面上明顯薄弱。

第二，領導責任模糊。第一期和第二期學前教育三年行動計劃的主體是模糊的“有關部門參與的學前教育聯(lián)席會議制度”，沒有明確第一責任人。

第三，經費投入含糊。第一期和第二期學前教育三年行動計劃的經費投入通篇都是含糊的“適當傾斜”“一定比例”“合理比例”“明顯提高”，缺乏一定的操作性和執(zhí)行力。

第四，考核責任不明確。最新的政策性文件、2015年發(fā)布的《湖南省實施第二期學前教育三年行動計劃》中，對于考核責任，描述為“各地要建立督導檢查和問責機制，將行動計劃目標任務和政策措施落實情況納入各有關部門工作實績的考核指標?！?但是，對于工作實績，沒有具體的考核指標，沒有明確的責任人，沒有相關的處罰措施?？己私Y果不可能作為主要責任人的干部選拔、任免和獎懲的重要依據，更沒辦法對未完成任務的主要責任人進行行政處分。

2. 縣域學前教育財政投入機制不順

目前，縣域學前教育財政投入基本上都是以收入定預算，還處于“有多少錢、辦多少事”的水平，沒有根據縣域學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來確定預算，也沒有建立生均公用經費標準，各縣普遍存在縣域學前教育財政投入機制不順的現象。

有研究指出，發(fā)展中國家在財政分權過程中面臨“垂直失衡”問題，即各級政府的支出責任與其相應的收入來源不一致，各級政府的收入來源普遍不足 [3]。在有限的收入來源中，受到政府官員的“官本位”價值取向的影響，各級政府更可能把有限的財政收入投入到更有形、短期內更見成效的領域[4]。學前教育作為一種遲效的準公共產品，自然不會成為首選。即使是在政策指導下，縣域學前教育的發(fā)展需要投入，也只是會投入到一些見效快、一次性投入的硬件設施中。這就導致了中央和省級擴大學前教育資源專項資金主要用于解決公辦幼兒園一次性的硬件投入，缺乏后勁；占縣域學前教育機構主體地位的民辦幼兒園的發(fā)展最終轉嫁到人民群眾頭上，完全依靠保教費來維持幼兒園的發(fā)展。

3. 學前教育督導實施工作不完善

2010年11月發(fā)布的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確要求“各級教育督導部門要把學前教育作為督導重點”，即對政府責任落實、經費投入、安全管理、教師隊伍建設等方面進行督導，并向社會公示結果。2012年實施的《教育督導條例》是教育督導納入法制化道路的標志；同年，制定了《學前教育督導評估暫行辦法》。在我國政策法規(guī)當中，對教育督導的外延劃分了兩大類，即督政和督學。督政主要指對政府教育工作的督導，對象為政府；督學主要指對學校教育機構教育教學工作的督導，對象為學校教育機構。目前，湖南省縣域學前教育督導評估工作一般由省人民政府教育督導室組織實施。調研發(fā)現，縣域學前教育督導評估在督評理念、督評機制等方面均需進一步完善。

首先，學前教育督導評估的理念定位存在偏差，重鑒定輕促進[5]。一是將督導評估狹隘地定位于目標管理責任制的配套工具，即通過“貼標簽式”的“評比評優(yōu)”，將考核結果與“園所等級、職稱評定、職務升遷、獎懲分配”等關乎直接利益的問題掛鉤，這一現象在各級各類園所評審時期尤為凸顯。二是在督導評估手段上傾向于可計算化的科學主義，即通過制訂一套評價指標體系用量化測評得出不同等級。在量化結果運用上，行政部門通常進行簡單的橫向比較而忽視各縣實際情況、各類園所辦園背景、資源投入等，反而造成了人為的“馬太效應”[6]，導致有限的縣域學前教育資源集中往幾所幼兒園或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入，加劇了不公平；同時，也導致了有限的縣域學前教育資源更多投入到了見效快、容易出政績的園所硬件資源建設方面，對于見效慢的保教質量、師資、培訓、教研等軟件資源建設投入甚少。

其次，在學前教育督導評估運行機制上，重他評輕自評。在督政方面，各級政府更為注重的是對幼兒園的行政性督導，而較為忽視對自身履職狀況的反思與評價。近年來，自評概念已逐漸超出園所范疇而拓展到政府對自身的評價，但是，此方面的意識仍較為滯后，這主要有以下兩點原因：一是我國行政體制中上級監(jiān)督下級的層級式督導關系由來已久，政府內部尤其是督導部門尚無監(jiān)督同級政府的意愿與能力；二是人大、政協(xié)等部門對政府權力的監(jiān)督與制約力度尚待加強，高層統(tǒng)籌下針對政府執(zhí)行力的聯(lián)合督查仍較為薄弱。調研發(fā)現，作為縣財政局負責學前教育經費投入的工作人員，不清楚本縣學前教育發(fā)展規(guī)劃，在問及“貴縣學前教育投入的依據是什么”時，只能籠統(tǒng)表述為“按照第二期三年行動計劃進行”“一個鄉(xiāng)新建或改建一個公辦幼兒園”等。省人民政府教育督導室對各縣學前教育事業(yè)發(fā)展進行督查時，也是更多注重“做了什么”而非“做得怎樣”，對縣域內學前教育財政投入是否真正有效地促進了本縣學前教育事業(yè)發(fā)展關注較少。由此可知，督導評估工作實際開展的質量并不高。

綜上，由于政府重視不夠、政策設計存在不足、縣域學前教育財政投入機制不順、學前教育督導實施工作不完善等原因，即使在第一期、第二期學前教育三年行動計劃的社會背景下，湖南省縣域學前教育財政投入仍然面臨諸多發(fā)展中的問題，離第二期三年行動計劃的預期目標仍有較大差距，實現“辦人民滿意的學前教育”目標依然任重道遠。

【參考文獻】

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[2] 廖莉，袁愛玲.農村學前教育財政投入的困境及其突破——基于廣東省的實證調查[J].教育發(fā)展研究，2015（06）.

[3] 袁愛玲，何秀英，廖莉，等. 農村學前教育與社會發(fā)展[M].北京：人民出版社，2015.

[4] 徐偉萍，黃沖.農村學前教育成本分擔機制的研究與探索——以寧波市江北區(qū)甬江街道為例[J].上海教育科研，2015（06）.

[5] 李琳.學前教育督導評估體系建設探索——以上海市為例[J].中國教育學刊，2014（03）.

[6] 趙海利.構建財政性學前教育投入增長的保障機制——基于經濟學需求與供給的視角[J].教育發(fā)展研究，2016（20）.

本文系2016年湖南省社會科學成果評審委員會課題“城鄉(xiāng)流動學前兒童心理健康現狀審思及教育策略研究”（編號：XSPYBZCO69）、2015年教育科學重大委托課題“湖南省農村學前教育發(fā)展研究”（編號：XJK015ZDWT002）的階段性研究成果。

通訊作者：李慧，157036889@qq.com

（責任編輯 張付慶）