城市軌道交通投融資模式淺析

摘要：城市軌道交通極大地方便了人們的出行，近年來我國城市軌道交通投資建設需求呈快速增長態(tài)勢。城市軌道交通具有投資規(guī)模大、建設周期長、投資回報率低等特點，選擇符合地方經濟發(fā)展特點的軌道交通投融資模式，城市軌道交通發(fā)展中需要解決的關鍵問題。本文對國內外發(fā)達城市軌道交通投融資模式進行了梳理，對各模式的適用條件及范圍進行了分析，為城市軌道交通項目選擇合理可行的投融資模式提供參考。

關鍵詞：城市軌道交通;投融資模式;建設

根據中國城市軌道交通協會發(fā)布的《城市軌道交通2018年度統(tǒng)計和分析報告》，截至2018年12月末，全國已有35個城市開通了城市軌道交通，運營線路185條，營運線路總長度5761.4公里。2018年全年共完成城軌交通建設投資5470.2億元，同比增長14.9%，在建線路總長6374公里，可研批復投資額累計42688.5億元。截至2018年底，共有63個城市城軌交通線網規(guī)劃獲批，其中，城軌交通線網建設規(guī)劃在實施的城市共計61個，在實施的建設規(guī)劃線路總長7611公里。數據反映我國城市軌道交通投資建設規(guī)模呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，由此產生了巨大的投融資需求。

一、城市軌道交通投融資特點

（一）投資規(guī)模大

國內城市軌道交通以地鐵項目為主，由于線路建設貫穿于城市各區(qū)，涉及大量的征地拆遷，同時由于地鐵施工主要在地下進行，工程造價較高，目前國內一般城市的地鐵每公里平均建設成本約6～7億元，北京、深圳等一線城市地鐵新線建設成本已經達到11億元/公里，北京地鐵16號甚至達到了每公里12億元。按照平均投資成本估算，在普通城市投資建設一條長30公里的地鐵線路，保守估計總投資需達到210億元左右，相當于中等城市一年的財政一般預算收入。因此，完全依靠政府財力來支撐地鐵項目投資建設是遠遠不夠的，需要多元化拓展投融資渠道。

（二）建設周期長、投資回報低

相對于其他基礎設施建設項目，城市軌道交通的建設周期一般長達5～7年，同時由于城市軌道交通是準公共產品，其票價一般由地方政府制定，不能隨意漲價，而線路通車營運后的維護成本很高，依靠票務收入一般無法覆蓋營運支出以及財務費用，致使項目投資回報率較低，項目自身無法實現盈虧平衡，很難吸引到市場化投資，往往需要提供政府補助、增加軌道沿線土地開發(fā)收益補償等方式，以支持軌道項目的建設、營運以及償債。

二、國外主要的投融資模式

為了籌措城市軌道發(fā)展所需資金，國外發(fā)達城市一般會根據當地的經濟、人口、財政承受能力等具體情況，采取形式各樣的投融資模式，主要包括政府主導型投資、公私合營投資、私營投資等模式。

（一）倫敦模式

倫敦是世界上最早擁有地鐵的城市，距今已有136年歷史。早期倫敦地鐵的建設及運營依賴于中央政府的投資及補貼。因政府財政支出壓力較大，長期投資不足，造成地鐵建設進展緩慢、設施更新不夠、運營維護水平低下。為了提高運營效率以及服務水平，倫敦地鐵于1996年開始實行私有化，采取PPP模式對地鐵設施進行改造，將基礎設施的經營權進行分離，采取招標方式選擇私營合作機構，將30年的特許經營權分別轉讓給SSL、BCV和JNP三家私營基礎設施公司，由三家公司分別負責地鐵隧道、車輛、車站、軌道和信號系統(tǒng)的維護和升級改造，使其保持良好的運營水平。運營和票務依然由倫敦地鐵公司負責，基礎設施公司的回報由固定部分和績效部分組成。倫敦地鐵的PPP模式最終以失敗告終.2008年Metronet聯合體宣告破產，直接導致英國政府損失超過41億英鎊：2010年另一個PPP聯合體Tube Line也宣布破產。倫敦地鐵PPP模式之所以破產，究其原因是地鐵項目具有很強的公益性.而私營企業(yè)往往以利潤最大化為目標，使得倫敦地鐵與社會資本在后續(xù)運營投入方面很難達成一致：另外，倫敦PPP合作模式設計過于復雜，對經濟結果論證不夠充分，與實際經營情況偏差較大，導致項目公司出現連續(xù)虧損，合作方矛盾日益突出，最終破產。

（二）東京模式

東京地鐵主要存在公營和私營兩種模式，雖然政府對公營和私營地鐵都會給予補助，但為了避免被私營軌道交通壟斷，不斷提升公營軌道交通的市場份額，政府對公營軌道交通的補助力度要遠大于私營軌道交通項目。20世紀90年代之前，對于公營地鐵項目，政府的補助內容多為補助運營費和建設費，而私營地鐵項目中政府補助內容則主要是對投資的利息補助，金額與比例都較為有限。為了維持私營地鐵的建設和發(fā)展，政府推出了各種受益者負擔制度來降低和分攤建設成本。即按照公共交通建設經營的公平性原則，讓那些因軌道交通開發(fā)而受益的個人或機構承擔相應的費用，譬如由車站及周邊地區(qū)的開發(fā)商全額負擔地鐵建設工程費：或以地鐵通行區(qū)域的全體市民、企業(yè)作為征收對象，超額征收法人居民稅，增收部分作為資金積累補助軌道交通建設：或者由站點周邊物業(yè)開發(fā)商及企業(yè)分擔軌道交通車站與建筑物之間的聯系通道工程費用等等。

（三）新加坡模式

新加坡經濟發(fā)展水平較高，政府財力雄厚，地鐵投資經營模式為“官辦民營”，即建設與營運相分離。新加坡國土運輸局負責所有軌道交通項目的建設，承擔建設成本，擁有地鐵線路的所有權。線路建成后交付新加坡快速軌道交通公司（私營企業(yè)），與其簽訂租借合同，由其負責營運。政府投資建設資金來自財政盈余，運營模式以企業(yè)自負盈虧、票價覆蓋運營成本為目標。由于新加坡國土面積小，地鐵投資規(guī)模小，加之地區(qū)經濟發(fā)達，國民可支配收入較高，支付能力較強，使得新加坡政府財力足以支持投資地鐵，而國內居民對票價也有較高的承受能力。因此，這種政府買單建設、企業(yè)市場化營運的投融資模式能夠一直持續(xù)。

（四）曼谷模式

曼谷軌道交通在全球率先引入私營資本建設營運、政府監(jiān)管票價模式。曼谷4條城市軌道交通線路中，有兩條是由一家名為曼谷大眾交通系統(tǒng)公共有限公司（ BTS）的私營企業(yè)投資，該公司背后是一家主要從事房地產投資開發(fā)的家族企業(yè)，沒有泰國政府的身影。該模式下政府有效地解決了城市軌道交通的建設資金，為了保證工程建設質量以及項目的公益性，政府與BTS公司簽訂為期30年的特許運營協議，通過合同形式對項目的建設、運營進行約束。該模式能夠最大限度地激發(fā)私人投資者的興趣，引入民間資本解決建設資金瓶頸，但由于私營企業(yè)的逐利本性，不可避免地在票價、線路走向等敏感問題上與政府發(fā)生矛盾，同時私營企業(yè)為了控制成本，會盡可能節(jié)約運營開支，運營維護方面無法保障足夠的投入。因此，該模式下較難保證城市軌道項目的公益屬性及服務質量。

三、國內城市軌道交通投融資模式

根據城市軌道交通的投資來源可分為政府直接投資模式以及引入社會資本模式，早期為了加快城市軌道基礎設施建設，國內各城市的軌道建設以政府直接投資為主，自國發(fā)2014年43號文發(fā)布以來，中央大力規(guī)范政府投資行為，嚴控政府隱性債務新增，完全依靠地方政府財力發(fā)展軌道交通今后將變得愈發(fā)困難，各地開始積極探索PPP模式，大力引入社會資本參與城市軌道交通發(fā)展。

（一）政府直接投資模式

1.模式定義

在政府直接投資模式下，軌道建設資金來源主要由兩部分構成，其中項目資本金主要由地方政府及下屬軌道交通企業(yè)共同籌措，其余資金通過債務性融資解決。此模式的優(yōu)點在于地方政府對投資項目可以完全把控，由于不涉及PPP、BOT模式下的社會投資方合作，項目審批及投資流程相對簡化，易于發(fā)揮融資的杠桿作用，有利于加快推進軌道交通項目建設。缺點則在于地方財政承擔的資金壓力較大，對于部分經濟欠發(fā)達、財力有限地區(qū)，無法通過該模式發(fā)展軌道交通。

2.政府資金來源

（1）城市軌道發(fā)展專項資金。為了推動城市軌道交通的發(fā)展，滿足項目投資需求，國內多個城市成立了軌道交通發(fā)展專項資金，用于籌措軌道建設資本金投入、經營虧損補貼以及償還債務本息，如長沙、武漢、杭州、東莞、鄭州等國內大多數地鐵城市都已經成立專項資金。軌道交通發(fā)展專項資金一般在當地政府年度財政預算編列，主要來源包括當地財政預算安排的軌道交通建設年度資金、土地出讓收入中用于軌道建設的部分、城市基礎設施配套費用、人防經費、相關稅費減免、國家、部委、省級專項撥款等。

（2）市、區(qū)（縣）財政分攤出資。國內多個城市如廣州、寧波、長沙、杭州等采取了市、區(qū)（縣）財政分攤方式，由市本級以及線路途經區(qū)（縣）財政共同承擔軌道項目資本金出資責任。按照“誰投資、誰受益”的原則，地方政府將根據地鐵項目給各區(qū)縣帶來的受益程度，具體考慮因素包括線路途徑長度、設站數量、受益人口數和土地出讓收益等，再綜合各區(qū)縣財力以及下年度全市軌道項目需要籌措的資本金，將市本級及各區(qū)縣應該承擔的資本金出資額進行攤派。承擔出資責任的市、區(qū)（縣）政府應在年度財政預算中安排專項資金，及時、足額向軌道交通企業(yè)撥付建設資金。

（3）國家專項建設基金。2015年由國家發(fā)改委主導，國家開發(fā)銀行以及農業(yè)發(fā)展銀行共同成立了國家專項建設基金，用于支持國家重點基礎設施領域的項目建設，其中城市軌道交通被列為重點支持對象。國家專項建設基金主要通過股權方式投入到基礎設施建設項目，補充項目資本金。由于專項基金的投資期限長達10～ 20年，且有中央財政給予的高額貼息，資金成本非常低，投資條件相當優(yōu)惠，國內多個城市的地鐵項目均申請該基金支持軌道建設，已有長沙、武漢、寧波、南寧等多個城市的地鐵項目接受了基金投資。

3.債務性資金籌措方式

債務性資金籌措渠道較為多元化，銀團項目貸款是建設階段最主要的一種融資方式。銀團項目貸款具有融資期限長、金額大、利率低等特點，較適合城市軌道交通項目，被廣泛采用。在中央大力規(guī)范財政支出、嚴控地方政府隱性債務的背景下，通過發(fā)行地方政府專項債解決建設資金將成為未來政府直接投資的主要方式。2017年，深圳地鐵發(fā)行了全國首個軌道交通專項債券，開啟了軌道企業(yè)利用專項債解決項目建設資金的先河。除此以外，常見的軌道企業(yè)融資方式還有銀行間債務融資工具、交易所公司債、企業(yè)債、境外發(fā)債、融資租賃、信托貸款、保險債權計劃、理財直融、資產證券化等，企業(yè)一般會根據資金用途、期限及成本要求，選擇對應的融資方式舉借債務資金，以滿足項目建設、債務置換、補充運營資金等方面的資金需求。

（二）引入社會資本投資模式

政府直接投資能夠較快地推進地方軌道交通的發(fā)展，但對地方財力有較高的要求。自2014年以來，國務院多部委多次發(fā)文鼓勵社會資本積極參與基礎設施建設，大力推廣PPP模式。PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府和社會資本通過建立合作機制共同向社會提供公共產品或服務。政府方通常采取授予特許經營權、政府購買服務、項目股權合作等方式與社會資本進行合作，通過建立利益共享、風險共擔的長期合作關系，實現社會公共產品及服務的穩(wěn)定供給。采用PPP模式投資建設城市軌道交通，充分發(fā)揮社會資本的資金優(yōu)勢和管理經驗，可有效減輕政府財政支出壓力，提高軌道項目投資及營運效率。但由于PPP模式組織形式復雜，合作模式設計需要經過多方協商，談判周期長，操作難度較大，存在一定的風險。因此，采用PPP模式發(fā)展城市軌道交通需要事前經過十分周密的設計與論證方可實施。國內多個城市包括北京、深圳、天津、杭州、成都、武漢、重慶、長沙等相繼落地了一批軌道交通PPP項目。由于PPP模式具有一定的先進性，能夠解決基礎設施投資領域的痛點，在今后的城市軌道交通項目中將會被越來越多的運用。

四、結束語

本文總結了國內外部分城市的軌道交通建設投融資模式，從中可以看出國外軌道交通投融資模式較為多元化，存在政府主導投資、公私合營、完全私營等多樣化形式。而國內城市軌道交通投融資則主要分為政府直接投資以及引入社會資本兩種形式。從國內外城市軌道交通的發(fā)展趨勢來看，以政府為主導的投資模式正在逐步向多元化投融資模式轉變。在中央大力規(guī)范政府投資、著力防范化解地方政府隱性債務的背景下，今后城市軌道交通建設將會越來越多的采取PPP模式，吸引社會資本參與到城市軌道交通項目中來，以減小地方政府投資壓力。因地制宜，根據地方經濟發(fā)展特點及財政承受能力合理選擇軌道交通投融資模式，是保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展關鍵所在。

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作者簡介：

劉藝，長沙市軌道交通集團有限公司，湖南長沙。