欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作參與社區(qū)治理的路徑研究

馮中心　李慶

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，社會工作根據(jù)其專業(yè)性參與社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元化的基本途徑。通過對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東省C市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣畬ι鐣ぷ魅狈χ匾?，社會工作專業(yè)人才建設(shè)緩慢，居民認(rèn)同度低，與居委會角色沖突等問題。以社會工作本土化的視角，分析其遇到問題的原因，發(fā)現(xiàn)社會工作受社會組織發(fā)展、傳統(tǒng)思想以及政府管理方式的影響較深。因此，提出結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展情況和傳統(tǒng)社區(qū)工作優(yōu)點(diǎn)，加強(qiáng)與政府的互動、培育當(dāng)?shù)厣鐣ぷ魅瞬?、扎根社區(qū)、吸收傳統(tǒng)社區(qū)工作手法優(yōu)點(diǎn)等方式，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作的本土化，從而推進(jìn)社會工作有效參與社區(qū)治理。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū);社會工作;社區(qū)治理路徑

一、前言

2018年是改革開放四十周年，中國的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷40年的發(fā)展獲得豐碩的成果，使世界為之矚目。但隨著經(jīng)濟(jì)粗放型的高速發(fā)展，城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程加快，也帶來一系列的問題，如農(nóng)民工城市融入問題、留守兒童問題、醫(yī)療保障等問題。自改革開放以來，我國重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視社會問題，政府重管理、輕社會自治。這使得我國現(xiàn)代社會建設(shè)在政府、市場、社會三者關(guān)系中，明顯處于弱勢地位。在全面深化改革的背景下，十八屆三中全會提出推進(jìn)現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。社會工作與社會治理的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵有一定的相通性，具體體現(xiàn)在：社會工作與社會治理的主要對象、目標(biāo)、方法等具有內(nèi)在的一致性[1]。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)工作人員作為社會工作的主體，可以根據(jù)不同社會服務(wù)對象的不同需求，提供針對性、專業(yè)性、自助性強(qiáng)的應(yīng)對方案，在幫助困難群體解決現(xiàn)實(shí)困難、發(fā)展服務(wù)對象的能力、追求社會公平正義起著不可替代的作用[2]。然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作發(fā)展滯后，例如廣東省地區(qū)，截至2016年底，粵東西北地區(qū)社會工作專業(yè)崗位數(shù)1104個，僅占全省7%，年度資金投入2330萬，不足全省2%[3]。因此，研究在欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何促進(jìn)社會工作參與社會治理具有重要意義。

眾所周知，社會工作源于西方社會，其經(jīng)過長久的發(fā)展，形成了完善而成熟的西方社會工作知識體系。然而我國國情和西方國情具有明顯的差異，例如西方國家強(qiáng)調(diào)個人主義，我國強(qiáng)調(diào)集體主義;西方國家受基督教影響較深，我國受儒家思想影響較深;西方國家社會組織是“自下而上”發(fā)展起來的，我國社會組織發(fā)展初期大部分是“自上而下”建立起來的。因此，要研究如何促進(jìn)社會工作參與社區(qū)治理，需要對社會工作進(jìn)行本土化研究，特別是改革相對滯后，受傳統(tǒng)思想影響較深的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

二、研究現(xiàn)狀

隨著社會工作在我國逐步發(fā)展，以及我國社會治理的逐步深入，不少學(xué)者對社會工作與社會治理之間的聯(lián)系進(jìn)行研究。主要有以下幾個方面：

（一）基于社會治理創(chuàng)新視角分析

王思斌通過分析共建共享社會治理格局的意涵與現(xiàn)實(shí)意義，提出社會工作通過精細(xì)化服務(wù)可以促進(jìn)共建共享的社會治理[4]。顧東輝通過分析社會治理的內(nèi)涵，提出社會工作與社會治理的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵有一定的相通性，社會治理需要吸納社會工作在制度、政策、行政和實(shí)務(wù)層面的智慧[5]。向德平通過分析社會工作的專業(yè)價值觀、專業(yè)理論、專業(yè)方法和專業(yè)平臺，提出社會工作可以為減貧工作實(shí)踐方向多元化、介入渠道多極化、服務(wù)方法專業(yè)化、實(shí)踐理念積極化和工作模式系統(tǒng)化[6]。

（二）基于社會工作能力建設(shè)分析

戴香智以場域優(yōu)化的視角，提出需要改變社會工作機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系資源分配結(jié)構(gòu)、制度安排體系和慣習(xí)系統(tǒng)，推動社會治理轉(zhuǎn)型[7]。楊威威，鮑偉娜運(yùn)用“生活視角”分析了三個社會工作與基層政治組織“打交道”的具體案例，提出社會工作者可以吸納和運(yùn)用基層組織信任、號召力和權(quán)威的優(yōu)勢，從而發(fā)揮服務(wù)型治理的作用[8]。柳拯通過分析社會治理背景下的中國社會工作發(fā)展，提出扎實(shí)推進(jìn)社會工作，需要重點(diǎn)抓好制度設(shè)計(jì)、主體培育、資源整合和環(huán)境營造[9]。

（三）基于社會治理路徑分析

周群英從建立健全社會工作發(fā)展制度、社會工作專業(yè)人才制度、激發(fā)社會工作機(jī)構(gòu)組織活力等三方面對社會工作參與社會治理的路徑進(jìn)行了探析[10]。張紅霞分析農(nóng)村基層場域的變化，提出社會工作通過公平、正義的理念嵌入，重建社區(qū)共同體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理要素的再整合，最終推動農(nóng)村現(xiàn)代化變遷[11]。穆莉萍以重慶市“三區(qū)”社會工作專業(yè)人才支持計(jì)劃為例，提出建立“政社”協(xié)同治理機(jī)制，形成“貧困群體-社會組織-政府”完整的服務(wù)路徑對脫貧攻堅(jiān)是有必要的[12]。

綜上所述，目前學(xué)者對社會工作參與社會治理的研究主要從宏觀角度對社會工作如何參與社會治理做了分析，也從戰(zhàn)略上做了頂層設(shè)計(jì)，對社會工作參與社會治理做了長遠(yuǎn)的規(guī)劃，獲得了較為豐富的成果。然而，針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作發(fā)展滯后的情境下，如何有效促進(jìn)社會工作參與社區(qū)治理的研究較少。本文從社會工作本土化的視角，對具體如何促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作有效參與社區(qū)治理進(jìn)行研究。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作參與社區(qū)治理面臨的問題——以廣東省C市為例

C市位于廣東省西南部，屬于粵西地區(qū)。筆者通過對C市年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣東省社會工作發(fā)展情況報告，C市政府相關(guān)政策文件等相關(guān)的文獻(xiàn)資料的歸納總結(jié)，以及對B社會工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和C市社會工作協(xié)會的副秘書長進(jìn)行深入訪談，得出C市社會工作參與社會治理面臨的問題如下：

（一）地方政府缺乏重視

目前，從國家層面上，中央政府對社會工作的建設(shè)非常重視，但地方政府往往需要根據(jù)自身的實(shí)際情況制定相關(guān)的政策。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府官員基于政績和效率考慮容易出現(xiàn)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視社會問題，重管理、輕治理。C市各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識中，對專業(yè)社會工作在社會建設(shè)中所起的作用還沒有一個清醒深刻的認(rèn)識。另外在民政局機(jī)關(guān)內(nèi)部，受到編制與機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制沒有獨(dú)立的社會工作部門，有關(guān)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)工作，只能由人事科兼管[13]。而人事科人員少，負(fù)責(zé)的內(nèi)容較廣，即使想推進(jìn)社會工作發(fā)展，卻難以實(shí)施。

（二）專業(yè)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)緩慢

據(jù)C市2016年統(tǒng)計(jì)年鑒，至2016年年底，C市有持證社會工作187人，社會工作專業(yè)崗位101個，民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)8個，社會工作行業(yè)組織11個[14]。C市擁有一所?？聘咝：鸵凰究茖W(xué)校開設(shè)社會工作專業(yè)，2016年C市高校社會工作專業(yè)學(xué)生近600人，每年畢業(yè)的有150多名[15]。但是由于C市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，社會工作事業(yè)發(fā)展緩慢，社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，與本地培養(yǎng)的社會工作人才大量外流形成一種互相補(bǔ)充的惡性循環(huán)，出現(xiàn)“墻內(nèi)花開墻外香”現(xiàn)象，難以留住社會工作人才。

（三）社區(qū)居民認(rèn)同度低

作為正式支持系統(tǒng)主體，政府對社會工作缺乏重視，對社會工作宣傳力度不夠。而大眾媒體、企業(yè)、事業(yè)單位等非正式支持主體由于缺乏官方權(quán)威的推動，宣傳力度更低。目前，C市社會工作者開展服務(wù)大部分還要依托街道，居委會進(jìn)行宣傳，居民往往會把民辦社會工作機(jī)構(gòu)當(dāng)做政府的下屬單位。從社會大眾的角度看，很多人把專業(yè)社會工作者與志愿者混為一談，甚至把社會工作者當(dāng)做家政人員看待，是為他們提供便利服務(wù)的工作人員，覺得從事社會工作是一種卑微的工作[16]。

（四）與居委會角色沖突

在社會工作人才建設(shè)滯后，社會認(rèn)同度低的地區(qū)，要順利進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)必然離不開與居委會的互動。社會工作者與居委會工作人員角色確實(shí)存在相似之處，例如服務(wù)對象、工作目標(biāo)、資金來源等。但是也存在明顯的區(qū)別，例如社會工作是以助人自助為宗旨，利用專業(yè)手法進(jìn)行的助人服務(wù)活動;而居委會是依據(jù)傳統(tǒng)工作經(jīng)驗(yàn)服務(wù)群眾的基層群眾性自治組織。在互動的過程中，社會工作者希望通過利用居委會親民特性向居民宣傳社會工作，減少居民對社會工作的誤解，順利開展工作;而居委會也希望社會工作者可以為其行政工作提供幫助，分擔(dān)工作壓力。但由于居委會人力資源、財(cái)政資源和權(quán)力資源短缺，會選擇性的應(yīng)付上級政府的各項(xiàng)行政事務(wù)，對社會工作機(jī)構(gòu)更是無暇顧及;而社會工作者也考慮自身的專業(yè)性和獨(dú)立性不愿為居委會提供過多的行政性工作，兩者在實(shí)際互動過程中存在沖突。

四、基于社會工作本土化分析

社會工作作為舶來品，基于國情差異，我們不能直接照搬國外的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于當(dāng)下中國社會。社會工作本土化，就是把作為舶來品的社會工作結(jié)合我國社會背景進(jìn)行合理應(yīng)用。目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作參與社區(qū)治理正在面臨的問題與中國社會特殊性有關(guān)。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）社會組織畸形發(fā)展

社會工作機(jī)構(gòu)被注冊為民辦非企業(yè)單位，屬于社會組織的一種類別，其發(fā)展受社會組織影響。中國社會組織經(jīng)歷了長期的“曲折發(fā)展期”。國務(wù)院為推動社會團(tuán)體的登記注冊，在民政部設(shè)立了社會團(tuán)體登記管理部門，并在1988年9月和1989年10月先后頒布了《基金會管理辦法》和《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。但是由于“雙重管理制度”，很多民間社會組織難以注冊，沒有得到有效支持。1995年世界婦女大會傳播了NGO的知識和價值，激發(fā)民眾創(chuàng)辦NGO，出現(xiàn)了中國社會組織發(fā)展的第二個增長波。隨后為防止法輪功事件再次發(fā)生，1998年國務(wù)院頒布《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（修訂）和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，進(jìn)一步加強(qiáng)了雙重管理體制，對社會組織進(jìn)行新一輪的清理整頓，這導(dǎo)致了社會組織數(shù)量的又一次下降。直到2006年十六屆六中全會提出要“建設(shè)宏大的社會工作人才隊(duì)伍”，才逐漸放寬社會組織登記注冊條件。因此，社會組織經(jīng)過了長期的曲折發(fā)展期，社會公眾對社會組織缺乏客觀認(rèn)識，對社會工作更是缺乏了解。

（二）“家文化”思想根深蒂固

中國長期受到儒家思想的熏陶，人們很多行為方式、思想觀念受其深厚影響，重孝道、重禮儀。費(fèi)孝通針對中國社會提出“差序格局”，他認(rèn)為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就是以“己”為中心，像把石頭丟到水面形成的波紋，一圈圈推出去，越遠(yuǎn)越薄[17]。楊笑思認(rèn)為西方社會是一種“個人—社會”兩極模式的社會結(jié)構(gòu)，而中國社會結(jié)構(gòu)則是一種“個人—家庭—社會”三級模式[18]。在西方社會，家庭、社區(qū)、各種組織只是附屬在個人和社會之中;中國的“家庭”是社會生活的核心，是連接個人和社會的重要一環(huán)。由于中國對家庭的重視，從“家文化”衍生出“家丑不可外揚(yáng)”。當(dāng)家庭出現(xiàn)問題傾向內(nèi)部解決，不希望外人干預(yù)，導(dǎo)致社會工作難以介入。

（三）居民對政府的過多依賴

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，政府通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行社會管理，政府是全能型的。政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，呈現(xiàn)出高度一元化的社會管控的特征。隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，政府作為原先社會管理的唯一主體，逐漸難以滿足人民的日益增長的需求，提出創(chuàng)新社會治理體制。但是由于長期受到政府高度一元化管控的影響，公眾遇到利用熟人關(guān)系也解決不了的事情，在社會生活中更傾向于相信和依賴政府，求助于政府，而不是社會工作。

（四）社會工作缺乏足夠“養(yǎng)分”

西方國家的社會工作順利發(fā)展基于兩個有利背景：一是經(jīng)過長期積累形成的非官方的民間慈善和公益環(huán)境;二是注重社會工作自身在推進(jìn)專業(yè)和職業(yè)發(fā)展中的主觀能動性。前者為社會工作的發(fā)展提供了充分的空間、資源，后者為社會工作的發(fā)展提供了人力保障和制度環(huán)境，這些要素之間相互作用、相互影響，促成了西方社會工作的發(fā)展。而我國社會工作是在政府的“培育”下發(fā)展起來的。這個發(fā)展過程是與社會建設(shè)與社會治理等宏大敘事聯(lián)系在一起。中國內(nèi)地絕大多數(shù)社會工作機(jī)構(gòu)很年輕，很多機(jī)構(gòu)缺乏籌款或者動員服務(wù)資源的能力，是因政府購買服務(wù)而興起的，依賴政府購買服務(wù)的資金生存，無法保障其為案主提供持續(xù)有效的服務(wù)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府對社會工作自上而下的推動力不足，社會工作自身發(fā)展缺乏能動性，影響社會工作發(fā)展。

五、路徑分析

由上論述可知，社會工作者在參與社區(qū)治理的過程中遇到的重要問題是社會工作發(fā)展滯后，沒有實(shí)現(xiàn)本土化，即沒有很好的結(jié)合該地區(qū)社會發(fā)展背景、社會資源發(fā)展社會工作。基于C市社會工作參與社區(qū)治理遇到的問題，筆者提出以下路徑：

（一）加強(qiáng)與政府的互動

根據(jù)社會交換理論，社會互動的實(shí)質(zhì)是交換酬賞與懲罰的過程，社會交換不僅存在于市場關(guān)系中，也存在于各種社會關(guān)系中[19]。社會工作的發(fā)展離不開政府的支持，政府可以為社會工作提供資金支持、制度支持、人力支持等;而社會工作也可以運(yùn)用它的專業(yè)性為政府有效進(jìn)行社會治理提供專業(yè)化的服務(wù)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府對社會工作的認(rèn)識不夠，缺乏信任。因此社會工作機(jī)構(gòu)需要采取各種方式增強(qiáng)政府對社會工作的認(rèn)識，例如通過充分熟悉政府的職能、研究社會治理的相關(guān)政策協(xié)助政府開展活動，以及邀請政府參與社會工作服務(wù)活動等方式，加強(qiáng)社會工作與政府的互動，在互動的過程中提高政府對社會工作的信任，促進(jìn)彼此之間的合作。

（二）完善社會工作制度化建設(shè)

目前，國家并沒有制定完善的法律法規(guī)明確規(guī)定社會工作機(jī)構(gòu)或者社會工作者的權(quán)利和義務(wù)，導(dǎo)致政府、居委會、社區(qū)居民等對社會工作者造成很多誤會。例如政府工作人員把社會工作者與志愿者混為一談;居委會認(rèn)為是協(xié)助其行政工作的人員;社區(qū)居民甚至認(rèn)為社會工作者是推銷員等。通過制定完善的法律法規(guī)賦予社會工作者一定的權(quán)力并規(guī)范其行為，可以減少社會工作者在提供服務(wù)的過程中遇到的不必要的障礙，同時也對社會工作者的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。

（三）培育當(dāng)?shù)氐纳鐣ぷ魅瞬?/p>

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是社會工作發(fā)展相對滯后，想要吸引或者留住外地社會工作人才并不現(xiàn)實(shí)。但是基于中國“家文化”背景，懷著對家鄉(xiāng)的熱愛，可以讓部分本地優(yōu)秀社會工作留在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及呼吁外地工作的社會工作者把學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)帶回家鄉(xiāng)發(fā)展。另外，社區(qū)志愿者、黨員等也是社會工作豐富的人力資源，可以通過篩選優(yōu)秀成員，加入到社會工作人才建設(shè)隊(duì)伍中來。通過政府提供資金支持，社會工作機(jī)構(gòu)鏈接高校教師資源為當(dāng)?shù)胤蠗l件的優(yōu)秀成員提供培訓(xùn)，并鼓勵參與社會工作師考試，培育當(dāng)?shù)氐纳鐣ぷ魅瞬拧?/p>

（四）扎根社區(qū)

費(fèi)孝通所提出的“差序格局”中，“家庭”處于最中心的位置，以血緣關(guān)系為核心，逐漸根據(jù)地緣和業(yè)緣的親近疏遠(yuǎn)向外擴(kuò)散，分為“自己人”和“外人”。對于“自己人”較為信任，對于“外人”則較為警惕。社會工作者作為外來人，想要獲得居民的信任，需要扎根社區(qū)，真正參與到他們的生活中去，為他們提供力所能及的幫助。在互動的過程中耐心向他們介紹社會工作的工作性質(zhì)、工作內(nèi)容，了解他們的需求和滿足他們的需求，從而減少居民對社會工作者的顧慮，拉近雙方的距離，獲得信任，進(jìn)而能深入挖掘居民存在的問題，為其提供合理的幫助。

（五）吸收傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)精華

傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)以居委會開展的服務(wù)為代表，它是以為人民服務(wù)為宗旨，運(yùn)用行政管理和群眾工作結(jié)合的工作方法，秉承從群眾中來，到群眾中去的工作作風(fēng)，促進(jìn)社會公平公正穩(wěn)定。雖然其工作手法缺乏系統(tǒng)性，提供的是統(tǒng)一化的服務(wù)。但是，從發(fā)展歷程看，它有60多年社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的傳承;從居民認(rèn)可度上看，它熟悉社區(qū)以及本地的風(fēng)土人情，具有扎實(shí)的群眾基礎(chǔ);從與政府關(guān)系上，它是黨和政府聯(lián)系人民群眾的主要橋梁，與政府具有親密關(guān)系等。社會工作者在開展服務(wù)的過程中，充滿了復(fù)雜性、多樣性和不確定性。因此需要吸收傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)的精華，從群眾中來，到群眾中去，提高社會工作的親民性，鏈接當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)資源，切實(shí)的協(xié)助服務(wù)對象解決問題。

六、小結(jié)

社會工作發(fā)源于西方國家，其實(shí)際就是西方社會本土化的社會工作。因此，完全照搬其工作手法和發(fā)展模式應(yīng)用到中國社會，簡單拋棄我國長期以來形成的本土性社會工作實(shí)踐理論與經(jīng)驗(yàn)知識，是不可取的。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府對社會工作缺乏重視，社會工作發(fā)展滯后，社會資源匱乏。在這樣的背景下，通過加強(qiáng)與政府的互動，制定法律法規(guī)明確權(quán)利和義務(wù)，充分挖掘當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)資源，培育當(dāng)?shù)氐纳鐣ぷ魅瞬牛鐓^(qū)，與當(dāng)?shù)亻L期形成的社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)知識相結(jié)合，促使社會工作本土化，有助于促進(jìn)社會工作的發(fā)展，從而推進(jìn)社會工作有效參與社區(qū)治理。

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作者簡介：馮中心（1991- ），男，廣東茂名人，廣西師范大學(xué)社會學(xué)碩士，研究方向?yàn)樯鐣M織與社會治理;李慶（1992- ），女，四川宜賓人，廣西師范大學(xué)社會工作碩士，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)營造。