糧食托市收儲內部監(jiān)管及合謀防范
——基于政府規(guī)制視角的雙層委托代理分析

普蓂喆， 鄭風田， 丁 冬

(1.中國農業(yè)科學院 農業(yè)經濟與發(fā)展研究所，北京 100081；2. 中國人民大學 農業(yè)與農村發(fā)展學院， 北京 100872；3. 國家煙草專賣局煙草經濟研究所，北京 100045)

內容提要：托市收儲監(jiān)管漏洞頻發(fā)影響糧食市場調控效果和國家糧食安全，做好托市收儲內部監(jiān)管關系種糧農民切身利益、國家糧食宏觀調控效果和國家糧食安全。糧食托市收儲的垂直管理體系構成了雙層委托代理結構，通過構建“政府-中儲糧-代儲庫”三層監(jiān)管模型推導政府防范中儲糧和代儲庫合謀的最優(yōu)制度設計及其比較靜態(tài)特征，分析表明信息租金在政府監(jiān)管能力有限的情況下成為代儲庫向中儲糧尋租的基礎。為了防止合謀、引導企業(yè)規(guī)范收儲，政府需要補償兩者不合謀造成的效用損失，或者政府罰金數(shù)量必須要高于其合謀收益，而中儲糧成本權衡、收儲目標沖突和反向激勵等現(xiàn)實制約會導致政府監(jiān)管效力減弱。

一、引言

托市收儲監(jiān)管是政策性糧食收儲監(jiān)管的難點，其監(jiān)管難度在一定程度上取決于監(jiān)管體制本身的復雜性。盡管托市收儲依托中央儲備糧的垂直管理體系，但托市糧與中央儲備糧的監(jiān)管體制差異較大。中央儲備糧由中央儲備糧管理總公司(以下簡稱中儲糧)直接經營管理，托市收儲則采取委托收儲體制，由中儲糧委托地方糧企開展收儲。收儲方式上的差異給托市收儲監(jiān)管帶來巨大隱患，導致監(jiān)管漏洞頻繁發(fā)生，與之相關的賬不符實、腐敗窩案等負面新聞層出不窮。做好托市收儲內部監(jiān)管，關系種糧農民切身利益、國家糧食宏觀調控效果和國家糧食安全。分析托市收儲監(jiān)管需要先把握托市收儲體制的一些重要特征。

1.托市監(jiān)管的委托代理特征。在托市收儲中，政府與中儲糧、中儲糧與地方代儲庫之間形成了多層委托代理關系[1-2]。垂直管理能夠激勵企業(yè)付出更多的努力[1]，但信息不對稱也會促使其具有隱藏經營真實信息的沖動[3]，降低政策和企業(yè)運行效率[2]。楊羽宇(2015)把糧食承儲企業(yè)和外部監(jiān)管部門作為博弈雙方，利用混合策略博弈矩陣求出博弈的均衡值[4]。多層委托代理關系中各主體的目標并不完全一致，目標的多重性導致難以確定各個目標的權重，進而影響政策傳達的效果[4]，為度量政策綜合效果帶來難度[5]，給了執(zhí)行者扭曲政策、謀取個人或集團利益機會。在多層級委托代理經營管理模式中監(jiān)督和約束逐漸遞減，處于中間環(huán)節(jié)的委托代理人在追求雙重利益的過程中可能發(fā)生角色錯位和利益越界，政府監(jiān)督成本上升會導致道德風險概率的增加[6]。中央以下的參與主體在多次重復博弈中合謀得到的巨額收益，容易促使他們達成一種共同對付中央政府的默契[7]。由于擁有從收購組織到儲存保管、直至銷售交割等的直接管理職能[8]，中儲糧市場參與身份的兩重性加劇了委托代理帶來的漏洞，使政策運行埋下了很多隱患。

2.托市收儲的行政壟斷特征。糧油收儲和加工行業(yè)有具有一定自然壟斷特性，政府利用行政手段又使中儲糧獲得政策性糧食購銷的壟斷權力制度化，形成了中儲糧一家獨大的局面。壟斷糧源會導致糧食賬不符實[9]，或對農民的糧食壓級壓價[10]，導致尋租和腐敗行為的頻繁發(fā)生[11]，甚至從“大糧倉”轉變?yōu)椤按蠹Z商”[12]。托市收儲相當于一種公共物品，對公共壟斷部門進行約束和管理涉及到政府規(guī)制問題(Regulation)。政府在一些行業(yè)中不直接參與規(guī)制，而是委托一些機構代為監(jiān)督管理”。這就導致政府規(guī)制實際上是兩層委托代理關系，即政府與規(guī)制機構之間的委托代理關系、規(guī)制結構與企業(yè)之間的委托代理關系。規(guī)制機構主要關注企業(yè)效率和社會福利最大化，而企業(yè)則主要追求自身利潤的最大化[13]。對后一層委托代理關系來說，規(guī)制機構又比政府本身擁有更多的關于規(guī)制合同執(zhí)行的信息。規(guī)制機構所具有的這種信息優(yōu)勢使其對規(guī)制合同的執(zhí)行具有較大的相機選擇權，并可能產生有利于自己的機會主義行為，托市收儲監(jiān)管與公共物品壟斷供給的這一雙層委托代理結構非常相似。

完善糧食收儲監(jiān)管體系既是糧食收儲政策操作上的難點，也是理論研究上的弱點。目前國內研究準確把握了托市收儲的委托代理特征，但多基于單層委托代理結構，且忽略了其公共物品供應的行政性壟斷特征。Tirole新規(guī)制經濟學的分析思路能夠同時捕捉到糧食價格調控管理體系中委托代理和壟斷兩個關鍵特征，可以利用這一理論建立分析框架，分析當前管理體系存在問題的原因，并找出更有效率的激勵方案。本文關注托市收儲內部監(jiān)管，把托市收儲視作一種公共物品，從公共物品提供的政府規(guī)制視角入手分析托市收儲的合謀風險及其防范，以期拓展相關理論研究，為政策性糧食監(jiān)管實踐提供一些思路。

二、托市監(jiān)管基礎模型

把糧食托市收儲看作是政府向公眾提供的公共服務，垂直管理體系是提供這一公共服務的政府制度。優(yōu)化儲備管理制度可以借鑒悌若爾(1986)、拉豐和悌若爾(1993) 、聶輝華和李金波(2007)以及聶輝華、張雨瀟(2015)的研究建立三層等級結構下的政府規(guī)制模型，分析最優(yōu)政府規(guī)制手段[14-16]。

1.三層監(jiān)管結構。在中國糧食收儲制度體系中關鍵的三個參與主體是政府、中儲糧與代儲庫，三者是相互博弈的關系。政府需要建立一定的儲備來達到治國理政目標，但政府本身精力有限，將這一任務委托給中儲糧。中儲糧的主要任務是中央儲備糧的收儲輪換，絕大多數(shù)托市收購糧食都委托地方代儲庫執(zhí)行。所以，托市收購的實際代理人是代儲庫，中儲糧發(fā)揮的是監(jiān)督管理的作用。假設所有托市收購都由地方代儲庫來實現(xiàn)，則構成了典型的三層等級結構[14，17]，如圖1。

政府是垂直管理體系中的委托人(P, Principal)，它受自身知識、資源以及能力的限制，授權中儲糧作為監(jiān)督者(S, Supervisor)去管理實際從事托市收儲工作的代儲庫(A, Agent)。政府負責制定托市收儲政策，除了確定收儲時機之外，還負責確定對中儲糧和代儲庫的補貼額度，對中儲糧和代儲庫的行為進行監(jiān)督。政府的目標是持有一定規(guī)模的糧食儲備Q(ε,q)，其中ε表示政府對儲備糧的質量要求，q表示對儲備糧的數(shù)量要求。

圖1 收儲監(jiān)管體系的三層結構

2.代儲庫行為。代儲庫主要是地方國有糧食企業(yè)，這些企業(yè)通過嚴格的資格審查，獲得代儲資格。他們僅擁有糧食的收購和保管權，不具有所有權，糧食收購拍賣必須嚴格按照政府和中儲糧的規(guī)定進行。代儲庫的收入來源是政府支付的保管費，記為T=T(Q(ε,q))，在現(xiàn)實中，保管費幾乎是代儲庫承擔政策性儲備的唯一收入。但糧食保管過程本身需要物質和人力支出，為了能夠賺取更多收益，代儲庫可能不按政府要求執(zhí)行，通過壓低執(zhí)行成本來增加凈收益。

如果代儲庫違規(guī)(不論是質量不達標還是虛報數(shù)量)，它能夠獲得隱藏努力信息帶來的額外租金Q·Δc。為了不讓政府發(fā)現(xiàn)，代儲庫傾向于與中儲糧合謀，隱藏自己的違規(guī)信息。代儲庫從自己的額外租金中抽取一部分，作為對中儲糧的賄賂金K，K=k·Q·Δc，因為企業(yè)不可能把所有信息租金都交出去，需要滿足0

3.中儲糧行為。為了集中分析托市收儲政策的影響，假設中央儲備業(yè)務對托市收儲業(yè)務沒有影響。托市收購代儲的成本由政府根據儲備規(guī)模補償，政府對中儲糧的轉移支付記為S=S(Q(ε,q))。從信息顯示上來看，政府儲備的目標是達到的，中儲糧的效用為V，不與代儲庫合謀時的效用為：

如果中儲糧選擇與代儲庫合謀，能夠多獲得K的賄賂金。但是，以ρ的概率被發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，違規(guī)被發(fā)現(xiàn)后政府對中儲糧施加FS的懲罰。假設該懲罰可以貨幣化，中儲糧的預期懲罰為ρFS=ρFS+(1-ρ)×0。合謀以后的效用變?yōu)椋?/p>

為了能讓中儲糧參與托市收儲監(jiān)督管理工作，中儲糧參與監(jiān)督的效用應該不小于自身的保留效用S0，標準化保留效用為S0=0。

4.政府總效用。假設政府代表整個社會的利益，政府的目標是社會總效用的最大化，也就是要最大化消費者/納稅人、中儲糧(監(jiān)管者S)和代儲庫(代理人A)的福利總和。儲備糧無法直接定價，不能用聶輝華和李金波(2007)、聶輝華和張雨瀟(2015)等研究中的效用函數(shù)表示[15-16]，這里把儲備帶來的社會效用表示為U(Q(e,q))=U(Q)。政府的轉移支付往往是以前期的稅收為基礎，稅收會產生無謂損失。假設政府每轉移支付1個單位，社會成本為r，社會總福利在代儲庫選擇遵守規(guī)則時為：

代儲庫如果違規(guī)，社會總福利為：

三、防范合謀契約優(yōu)化及比較靜態(tài)特征

1.社會最優(yōu)情況。在社會最優(yōu)的情況下，政府不希望中儲糧和代儲庫之間合謀，進而騙取公共資金。根據標準的契約理論，可以設計一個最優(yōu)的防范合謀契約(Optimal Collusion-proof Contract)。在理想情況下，假設企業(yè)被發(fā)現(xiàn)的概率ρ是可變的。該設定的含義是，政府對查處合謀決心堅定，且愿意投入需要的任何資源來防止中儲糧和企業(yè)合謀行為。下面對最優(yōu)情況下，各個主體的行為約束進行說明。

首先，代儲庫和中儲糧需要滿足個人理性約束(IR)或者參與約束，也就是說參與政府收儲帶來的效用不小于他們的保留效用(這里標準化為0)。對代儲庫來說，他參與之后有p的概率選擇違規(guī)行為，(1-p)的概率遵守規(guī)定，所以代儲庫的個人理性約束(AIR)是期望效用不小于保留效用，即：

中儲糧的個體理性約束(SIR)為：

(SIR)EV=S+pK-pρFS≥0

其次，考慮代儲庫的激勵相容約束(AIC)。在防止合謀的情況下，代儲庫遵守規(guī)則的效用應該不低于違約的效用，否則代儲庫就有選擇違規(guī)行為的激勵，所以得到：

然后是中儲糧的激勵相容約束(SIC)。在防止合謀的情況下，中儲糧遵守規(guī)則的效用也應當不低于違約的效用，得到：

最后，需要考慮中儲糧和代儲庫的有限責任約束，這個約束條件意味著在企業(yè)的違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)時，政府的處罰不能超過它們獲得的收益。所以代儲庫的有限責任約束為(ALL)：

中儲糧的有限責任約束為(SLL)：

(SLL)FS≤S+K

對政府來說，要使得期望效用最大化[15]，可以得到：

將其余約束條件簡化，得到政府的規(guī)制優(yōu)化問題為：

(SIR)S+pK-pρFS≥0

(SIC)ρFS-K≥0

(SLL)S+K-FS≥0

以上就是理想情況下政府規(guī)制的優(yōu)化方程，構造拉格朗日方程用庫恩-塔克定理求解得到：

ρ*=1

下面的式子進一步簡化之后得到。在政府決心防范合謀的情況下，最優(yōu)的防范合謀約束如下：

(1)代儲庫的參與約束(AIR)是松的，其他約束都是緊的。

(2)所有的政府行為變量(即內生變量)由下面的式子決定。

ρ*=1

S*=0(=V*)

FS*=K(=V*+K)

(1)說明在社會最優(yōu)的情況下，只有代儲庫的期望效用高于保留效用，代儲庫能夠獲得正的信息租金。因為政府無法觀察到企業(yè)的成本選擇，為了鼓勵企業(yè)按照規(guī)定進行收儲，政府需要補償對代儲庫多付出的那部分成本，而且對他不合謀進行一定的支持。(2)說明在社會最優(yōu)的情況下，代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率是100%，政府對代儲庫具有完全信息，愿意花成本來監(jiān)控代儲庫的一舉一動。此時政府對代儲庫的轉移支付只需要補償采用低努力程度時候的成本，就可以達到監(jiān)管的目的。懲罰金額等于代儲庫違規(guī)操作的信息租金減去賄賂金額，一旦合謀，代儲庫將把所有收益完全終于支付罰金。政府對中儲糧的轉移支付等于其保留收益，意味著政府把中儲糧的租金完全抽盡。如果和代儲庫合謀，政府也不會給中儲糧留任何租金，只能讓其維持在保留收益的水平上。

2.合約防范契約。代儲庫違規(guī)在現(xiàn)實情況下并不一定能夠發(fā)現(xiàn)，也就是ρ=1不一定能夠實現(xiàn)，通常情況下0<ρ<1。受政府信息渠道和資源能力的限制，不可能把所有精力都用于監(jiān)管中儲糧和代儲庫的合謀行為。一般而言政府用于監(jiān)管的資源有一定的上限，ρ在現(xiàn)實中是一個固定的值，也就是一個外生參數(shù)[18]。所以，政府防范合謀的最優(yōu)規(guī)制問題現(xiàn)實情況下變?yōu)橄旅娴膯栴}：

(SIR)S+pK-pρFS≥0

(SIC)ρFS-K≥0

(SLL)S+K-FS≥0

模型的目標函數(shù)和約束條件與上一部分相同，最大的區(qū)別在內生變量減少了一個。這導致利用庫恩-塔克條件求解時，拉格朗日乘的數(shù)量減少為4個。代入求解，排除自相矛盾的情況之后，可以得到模型的最優(yōu)解。根據合謀防范原理[14]， 滿足上述規(guī)劃的最優(yōu)契約一定是防范風險的，在這種情況下委托人無法得到比這種情況更好的福利，所以沒有合謀的約束。所以，得到在上述假設條件以及政府監(jiān)管力度有限的情況下，最優(yōu)的防范合謀契約具有如下的性質：(1)代儲庫的參與約束(AIR)和中儲糧的參與約束(SIR)都是松的，其他的約束都是緊的；(2)所有政府決策變量(內生變量)由下面的公式來決定。

合謀防范契約下的最優(yōu)制度設計是上一部分制度設計的特殊形式，但兩者也有一定的不同。(1)合謀防范契約下的最優(yōu)制度設計中，代儲庫的參與約束和中儲糧的參與約束都是松的，其他都是緊的。中儲糧較松的參與約束與代儲庫的情況是類似的。由于政府的監(jiān)管能力有限，政府對代儲庫行為的信息是不完全的，違規(guī)行為有一定概率不被發(fā)現(xiàn)，給合謀留下了利潤空間。除了需要對代儲庫進行成本補償之外。為了鼓勵中儲糧不合謀，政府需要對其不合謀造成的效用損失進行一定補償。(2)在更為現(xiàn)實的情況下，政府對代儲庫的轉移支付為T*，T*結構中比上一部分增加了關于ρ的表達式，含義也是十分明確的。政府的支出除了能夠覆蓋基本成本之外，還需要多付一部分來彌補信息租金的損失，從而鼓勵代儲庫遵守規(guī)定。如果代儲庫仍然合謀，罰金數(shù)量要高于其收益，才能降低合謀的預期收益，所以罰金部分也與ρ相關。對中儲糧而言，也是由于監(jiān)管漏洞的存在，使得合謀更有利可圖。政府為了鼓勵中儲糧不合謀，需要在保留收益之外，彌補不合謀損失的那部分收益。如果合謀，中儲糧的罰金比理想情況下的罰金要多。如果政府宣布的罰金金額只有K，合謀預期收益仍然大于不合謀，中儲糧和代儲庫仍然存在合謀的風險。

3.比較靜態(tài)特征。防范合謀最優(yōu)契約中各外生變量是給定的，如果外生變量改變，政府最優(yōu)規(guī)制方案改變。首先考慮代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率，對防范合謀政府最優(yōu)規(guī)制方案求偏導得到下面的式子。這說明，政府監(jiān)督能力越強(監(jiān)督投入越大)，政府需要給代儲庫和中儲糧支付的轉移支付也就越低，而且政府對兩者公布的罰金也就越低。當代儲庫違規(guī)很容易被發(fā)現(xiàn)時，代儲庫的期望收益就會下降，與此同時能夠給中儲糧提供的合謀賄賂金額相應減少。但是這里沒有對政府監(jiān)管成本進行說明，如果監(jiān)管成本過高(意味著提高ρ的代價很大)，政府就需要在監(jiān)管投入-轉移支付和罰金之間做出權衡。

考慮代儲庫信息租金的影響。信息租金較大會提高代儲庫的預期收益，為了鼓勵代儲庫遵守規(guī)定，政府不得不增加成本補償金額；反過來在合謀的情況下，較高的信息租金也會提高代儲庫的預期合謀收益，政府需要增加罰金額度增加威懾力。有意思的是，租金額度對中儲糧沒有影響。中儲糧作為一個監(jiān)管者，不是信息租金的直接獲利者。中儲糧合謀行為主要取決于代儲庫，如果代儲庫不選擇合謀，中儲糧自己是沒有動力來合謀的。因為政府會盡可能對中儲糧抽租，只讓它獲得托市監(jiān)管的保留收益。

考慮代儲庫的賄賂額度。如果代儲庫的賄賂比重較大，自己的留存收益減少，會降低代儲庫違規(guī)和合謀的預期收益。這對政府反而是有利的，因為政府需要支付的成本和收益損失的補償金額比較少。但是，中儲糧獲得了較高比例的信息租金，直接增加了合謀的預期收益。不合謀損失的收益變大了，所以為了鼓勵中儲糧維持中立，政府不得不提高轉移支付，而且增加罰金提高威懾力。

四、制約最優(yōu)規(guī)制的現(xiàn)實因素

上述理論分析基本上是基于模型前提假設，得到的政府防范合約最優(yōu)規(guī)制方案。在現(xiàn)實中，政府出臺了一系列措施來防止合謀，但代儲庫和中儲糧仍然不斷爆出各種問題。真實情況下，模型前提假設不一定能實現(xiàn)。這一部分借鑒聶輝華和李金波(2007)的分析思路[16]放松模型前提假設，分析最優(yōu)規(guī)制方案實現(xiàn)的障礙。

1.成本權衡。在上一部分的分析中，理想情況下代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率應該為1；而在更為現(xiàn)實的情況中，違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率通常小于1，而且受政府預算的限制，這一概率在模型中是外生的。模型背后的假設是，政府監(jiān)管成本忽略不計，這一假設在現(xiàn)實中顯然是不符合的。政府為了制約中儲糧和代儲庫的行為，出臺了一系列監(jiān)管措施。代儲庫資格審查集中到中儲糧管理總公司，對代儲庫資格限制嚴格，通過進入限制的約束加強監(jiān)管，降低信息不對稱。建立托市收購電子信息系統(tǒng)，收儲資金封閉運行，采用“一卡通”制度，對收儲全程監(jiān)控并保存錄像。定期與不定期檢查相結合，中央巡視組不定期進駐中儲糧。這些措施能夠提高代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率，但也背負著巨大的成本。在財政有限的情況下，糧食監(jiān)管合謀風險的監(jiān)管面臨著兩難困境：如果花成本提高監(jiān)管效率，會限制轉移支付能力，減少代儲庫預期收益，增加違規(guī)風險；如果花成本提高轉移支付能力，監(jiān)管費用下降，違規(guī)被曝光概率降低，降低合謀機會成本。在兩種情況下，代儲庫和中儲糧都有合謀風險。

2.目標沖突。糧食收儲除了保證國家糧食安全之外，還有保護農民利益的作用。糧食收獲季新糧集中上市，農戶容易面臨賣糧難的問題。托市收購以最低收購價的方式買入農戶糧食，以提高收購價格的方式直接把政府補貼轉移給農戶。托市收儲承擔保護農民利益的功能，很多代儲庫在新糧上市之后馬上開倉收購，解決農民賣糧難問題。過去托市收儲質量標準不高，很多地方出現(xiàn)好糧流入市場，差糧流入國庫的現(xiàn)象。加上質量監(jiān)管的難度要比單純的數(shù)量監(jiān)管難度大，久而久之，低質量糧食的規(guī)模逐漸增大，影響國家儲備的質量。所以，目前國家收儲質量和數(shù)量暴露出來問題的原因是兩方面的。一個是質量和數(shù)量兩個指標監(jiān)管難度存在差異，投機者必然選擇監(jiān)管難度較小的一方弄虛作假。一個則是政府收儲制度目標相沖突的問題，糧食安全和保護農民的目標有一定的沖突性，在過去強調保護農民種糧積極性的大背景下，敞開收購農民余糧、提高農民賣糧收益，必然導致代儲庫偏重數(shù)量忽略質量。

3.反向激勵。當政府對企業(yè)過度抽租，以至于抽租量超過企業(yè)本生的剩余，企業(yè)反而有激勵采取較差的生產方式[15]。 在中國糧食企業(yè)中，也存在類似的問題。2000年以前垂直體系還未建立，國家儲備主要依靠地方儲備實現(xiàn)。地方糧食企業(yè)自主性較強，糧口是當時熱門單位。1999年中儲糧和垂直管理體系的建立，就是一個明顯的抽租過程。政府將國家儲備權利收歸中央政府，并委托中儲糧代為實施和監(jiān)管。地方糧食企業(yè)只能以代儲的形式參與國家托市收儲。地方糧食企業(yè)從過去的多元化糧食經營，演變到現(xiàn)在單純的糧食保管者，代儲庫資金嚴重壓縮。在中儲糧建立之初，不少地方糧食企業(yè)難以適應政府大幅度抽租，出現(xiàn)大量投機違規(guī)行為。為了降低收儲成本，代儲庫以虛假買賣的形式增加賬上儲備數(shù)量，憑空套取政府保管費。隨著政府監(jiān)管力度的加強，“轉圈糧”、貪腐等問題相對減少。然而長期以來的大幅度抽租，使得現(xiàn)在的地方糧食企業(yè)只承擔代儲任務，隨著保管費資格和國家收儲制度的調整，企業(yè)代儲激勵不斷下降。在調研中發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)接受的政府轉移支付已經難以覆蓋企業(yè)維持正常運轉需要的成本。目前的情況下，收儲嚴格管理帶來了好處，但也導致管理體制過于僵化，在市場化改革背景下不利于企業(yè)培養(yǎng)市場適應性和競爭力。

五、結論與討論

糧食收儲的垂直管理體系，實際上構成了兩層委托代理結構，加劇了信息不對稱，導致代儲庫和中儲糧的合謀風險。本文借鑒新規(guī)制經濟學的分析思路，構建“政府-中儲糧-代儲庫”三層監(jiān)管模型，求解政府防范中儲糧和代儲庫合謀的最優(yōu)制度設計，得到理想情況下的最優(yōu)防范合謀合約、現(xiàn)實情況下的最優(yōu)防范合謀合約以及最優(yōu)合約的比較靜態(tài)特征。

糧食收儲監(jiān)管漏洞的存在，主要是因為作為監(jiān)管者的中儲糧、與作為代理人的代儲庫之間存在合謀利益。在政府監(jiān)管的資源和能力有限的情況下，政府對中儲糧和代儲庫的信息掌握不完全，信息不對稱給代儲庫的違規(guī)行為留下了信息租金。信息租金成為代儲庫向中儲糧尋租的基礎。為了防止中儲糧和代儲庫合謀，政府需要對不合謀對兩者造成的效用損失進行一定補償。從懲罰方面來看，罰金數(shù)量必須要高于其收益，才能降低合謀的預期收益，引導企業(yè)按照規(guī)定收儲。但現(xiàn)實情況往往無法滿足最優(yōu)防范合謀合約的前提假設，導致政府監(jiān)管效力減弱。造成監(jiān)管效力減弱的原因，除了政府規(guī)制手段偏離最優(yōu)規(guī)制設計的原因之外，還有制度本身的制約因素，這里主要考慮的是三種因素。第一，監(jiān)督成本與轉移支付成本的權衡，在財政預算約束偏緊的情況下，過度偏重任何一方都會降低不合謀的激勵；第二，收儲的糧食安全目標與保護農戶目標相沖突，在質量監(jiān)管相對較弱的情況下，導致收儲偏重數(shù)量而弱化質量；第三，過度抽租導致的反向激勵行為，一旦超過代儲庫的保留收益，會影響企業(yè)自身的發(fā)展、降低代儲激勵，部分企業(yè)會以弄虛作假的方式獲取租金。

本文從理論上分析了垂直管理體系存在監(jiān)管漏洞的原因，以及制約政府對中儲糧及代儲庫進行最優(yōu)規(guī)制的現(xiàn)實因素，在政策實踐上有以下幾點啟示。

第一，獎懲并舉。政府對中儲糧和代儲庫的轉移支付除了需要能夠覆蓋企業(yè)運行的成本之外，要能夠彌補不合謀帶來的收益損失，從而提高中儲糧和代儲庫按照規(guī)定收儲的預期收益；對中儲糧和代儲庫的懲罰必須大于其租金收益，才能形成對兩者的威懾力；通過獎懲并舉，降低中儲糧和代儲庫從合謀中獲取的預期凈收益，引導規(guī)范收儲。

第二，提高收儲透明度和靈活性。日常監(jiān)管與專項抽查相結合，提高政府發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的能力?？梢詤⒖贾醒雰浼Z的監(jiān)管措施，對長期合作的倉庫進行改良，增加電子化監(jiān)管及信息管理系統(tǒng)，確?？梢噪S時調用檢查，加強日常監(jiān)管。另外配合隨機專項抽查，促使托市收儲行為更加規(guī)劃化。近年來糧食政策市場化改革不斷推進，托市收儲也已經確定穩(wěn)定框架、增加彈性的改革思路。未來在改革進程中，應適當收縮政策性收儲的范圍和規(guī)模，減少市場扭曲。放松順價銷售要求，對超期儲備進行折價銷售，加快清理無效庫存。對鼓勵企業(yè)積極應對市場變化，開展市場化收購，培育政府收儲與社會性收儲良性互動新局面。

第三，明確收儲定位。隨著經濟社會的發(fā)展變化，中國糧食收儲政策的目標也在發(fā)生變化，收儲必須要明確是為了保護農民，還是為了儲備保證國家糧食安全。從當前的情況來看，不論從糧食種植還是收儲都從數(shù)量要求轉變?yōu)橘|量要求。因此在收儲執(zhí)行過程中，需要把收儲目標的轉變落實到具體的收儲標準上來。不把收儲數(shù)量作為唯一標準，而應當規(guī)定更為嚴格的質量標準和質量監(jiān)督程序。從而切實轉換收儲思路，避免目標沖突給不良企業(yè)可乘之機。