糧食托市收購(gòu)政策機(jī)制及其有效性研究

●謝亦農(nóng)

糧食托市收購(gòu)政策機(jī)制及其有效性研究

●謝亦農(nóng)

糧食托市收購(gòu)是國(guó)家在特定省區(qū)范圍內(nèi)，通過(guò)對(duì)特定糧食品種實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)，以此來(lái)調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)供求關(guān)系、穩(wěn)定糧食價(jià)格、保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民種糧積極性的重要宏觀調(diào)控舉措。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，托市收購(gòu)政策機(jī)制所面臨的市場(chǎng)環(huán)境正在發(fā)生變化。在此背景下，本文對(duì)糧食托市收購(gòu)政策機(jī)制及其有效性進(jìn)行了分析，并對(duì)提高其有效性提出了相應(yīng)的政策建議。

一、托市收購(gòu)政策機(jī)制的簡(jiǎn)單模型分析

理論上，糧食托市收購(gòu)政策主要是通過(guò)糧食市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行傳導(dǎo)。如下圖所示，政策實(shí)施前，糧食市場(chǎng)供求關(guān)系處于均衡狀態(tài)E0，糧食價(jià)格為P0；當(dāng)政府啟動(dòng)托市收購(gòu)，一部分糧食由國(guó)家以最低收購(gòu)價(jià)P1收購(gòu)和儲(chǔ)備，從而相當(dāng)于市場(chǎng)供給量減少，供給曲線S向左移動(dòng)到S1，市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)新的均衡E1，此時(shí)價(jià)格從P0上升到P1；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格升到托市價(jià)格水平之上時(shí)，政策性托市收購(gòu)?fù)顺觥？梢?jiàn)，在托市收購(gòu)政策機(jī)制下，國(guó)家只需收購(gòu)較少數(shù)量的糧食Q1Q2，就會(huì)拉動(dòng)糧食價(jià)格較大幅度的上升（P1-P0），而農(nóng)民賣(mài)出糧食數(shù)量Q2，獲得了Q2（P1-P0）的政策收益。

因此，糧食托市收購(gòu)從啟動(dòng)實(shí)施到產(chǎn)生效果，需要對(duì)多個(gè)因素進(jìn)行調(diào)控。首先，價(jià)格是托市收購(gòu)最基本的調(diào)控工具，托市收購(gòu)政策通過(guò)價(jià)格機(jī)制起到調(diào)控市場(chǎng)的作用，同時(shí)價(jià)格也是托市收購(gòu)?fù)顺鰴C(jī)制的決定因素，一旦市場(chǎng)糧價(jià)高于托市價(jià)格，托市收購(gòu)即告退出。其次，托市儲(chǔ)備是托市收購(gòu)必不可缺的調(diào)控手段，通過(guò)托市收購(gòu)，市場(chǎng)上一部分糧食用于儲(chǔ)備，對(duì)區(qū)域性糧食市場(chǎng)供求關(guān)系產(chǎn)生直接的調(diào)控作用。

二、糧食托市收購(gòu)政策機(jī)制的有效性分析

（一）價(jià)格機(jī)制的有效性分析

理想假設(shè)下，農(nóng)民自己種糧，托市收購(gòu)提高的市場(chǎng)糧食價(jià)格所形成的政策收益Q2（P1-P0）全部由種糧農(nóng)民獲得，此時(shí)托市收購(gòu)政策在促進(jìn)農(nóng)民增收方面的有效性最大。而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民種糧正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣竞蛡€(gè)體承包戶種糧，農(nóng)民賣(mài)糧也習(xí)慣于通過(guò)個(gè)體糧商賣(mài)糧，但價(jià)格機(jī)制并不區(qū)分市場(chǎng)主體身份，無(wú)法指向特定的受益群體，因此在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收政策目標(biāo)方面，托市收購(gòu)政策作用存在一定的局限性。

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的影響。在土地承包、土地流轉(zhuǎn)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，原來(lái)農(nóng)民的種糧收入轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓蓹?quán)收入或者土地租金收入等新型收入，國(guó)家實(shí)施托市收購(gòu)的政策收益主要由種糧大戶和糧食生產(chǎn)企業(yè)取得，小規(guī)模種植糧食的農(nóng)民增收效果并不明顯，而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民則只能獲得間接的收益。因此，托市收購(gòu)的政策效果更直接地體現(xiàn)為保護(hù)了種糧大戶和糧食生產(chǎn)企業(yè)利益，提高了種糧大戶和糧食生產(chǎn)企業(yè)的種糧積極性。

2、農(nóng)民糧食銷(xiāo)售方式的影響。在農(nóng)民人均耕地面積較少的一些省份，單戶農(nóng)民家庭的糧食產(chǎn)量不大，加之托市收購(gòu)點(diǎn)設(shè)置有限，農(nóng)民的賣(mài)糧成本相對(duì)較高，習(xí)慣于將糧食賣(mài)給個(gè)體糧商。因此，托市收購(gòu)的政策收益在農(nóng)民和個(gè)體糧商之間得以重新分配，一旦個(gè)體糧商壓級(jí)壓價(jià)，農(nóng)民的收益將進(jìn)一步降低。

3、托市收購(gòu)的糧食品種確定，難以兼顧儲(chǔ)備和市場(chǎng)的需要。比如，南方省份稻谷托市收購(gòu)一般以宜于儲(chǔ)存的早秈稻、中晚稻為主，糧庫(kù)對(duì)不易儲(chǔ)存的優(yōu)質(zhì)稻等稻谷收購(gòu)意愿較低。因此，部分品種糧食“賣(mài)糧難”問(wèn)題依然存在，價(jià)格機(jī)制的作用也難以發(fā)揮。

（二）儲(chǔ)備機(jī)制的有效性分析

在托市收購(gòu)中，中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)、地方國(guó)有糧庫(kù)，以及委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)是執(zhí)行收購(gòu)政策的主體。這些主體共同參與糧食的托市收購(gòu)和儲(chǔ)備，發(fā)揮著調(diào)節(jié)市場(chǎng)糧食供求關(guān)系的作用。盡管托市收購(gòu)并不直接以收購(gòu)和儲(chǔ)備數(shù)量為調(diào)控目標(biāo)，但從提高政策有效性角度看，總是希望通過(guò)收儲(chǔ)最小的數(shù)量，支付最小的財(cái)政成本，實(shí)現(xiàn)最終的調(diào)控目標(biāo)。而事實(shí)上，在開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境中，由于各收購(gòu)主體的利益取向不一致，國(guó)家無(wú)法有效調(diào)控托市收購(gòu)糧食數(shù)量，導(dǎo)致儲(chǔ)備機(jī)制的有效性降低。

1、糧庫(kù)的逐利性。目前，地方糧庫(kù)經(jīng)營(yíng)艱難、倉(cāng)容閑置現(xiàn)象較為普遍，在國(guó)家按照糧食收儲(chǔ)數(shù)量給予收購(gòu)費(fèi)用和保管費(fèi)用補(bǔ)貼的情況下，糧庫(kù)托市收購(gòu)數(shù)量越大，得到的補(bǔ)貼就越多。因此，地方糧庫(kù)都積極爭(zhēng)取托市收購(gòu)資格，爭(zhēng)取多收糧食、多得補(bǔ)貼。有的甚至不惜高價(jià)搶購(gòu)和降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)收購(gòu)；有的虛報(bào)收購(gòu)進(jìn)度，多領(lǐng)取財(cái)政補(bǔ)貼；還有一些糧庫(kù)在市場(chǎng)價(jià)格高于托市價(jià)格的情況下，仍不愿退出托市收購(gòu)，往往導(dǎo)致托市收購(gòu)價(jià)格制動(dòng)機(jī)制失靈，收儲(chǔ)數(shù)量失控。

2、糧食生產(chǎn)短期內(nèi)集中上市的特點(diǎn)及糧食現(xiàn)代生產(chǎn)方式和農(nóng)民儲(chǔ)糧、賣(mài)糧習(xí)慣的變化，增大了托市收購(gòu)數(shù)量調(diào)控上的難度。一方面，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，農(nóng)民儲(chǔ)糧、賣(mài)糧習(xí)慣發(fā)生了一些改變，農(nóng)民口糧儲(chǔ)備呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，短期內(nèi)糧食市場(chǎng)供應(yīng)相應(yīng)增加。另一方面，土地流轉(zhuǎn)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使糧食生產(chǎn)由單個(gè)農(nóng)戶向企業(yè)集約化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，在目前糧食流通和商業(yè)儲(chǔ)備體系還不完善的情況下，企業(yè)在糧食收獲后如果集中賣(mài)出，勢(shì)必使短期內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)增加，需要托市收購(gòu)的糧食數(shù)量增大。

3、對(duì)于糧食市場(chǎng)長(zhǎng)期性供過(guò)于求的狀況，托市收購(gòu)難以發(fā)揮調(diào)控作用。在糧食供過(guò)于求的市場(chǎng)環(huán)境中，只要市場(chǎng)預(yù)期這種長(zhǎng)期性的供過(guò)于求狀況不會(huì)因?yàn)槎唐诘耐惺惺召?gòu)政策而改變，糧食商業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體將會(huì)謹(jǐn)慎控制糧食周轉(zhuǎn)規(guī)模，在托市收購(gòu)期間市場(chǎng)糧價(jià)較高時(shí)賣(mài)出糧食。

4、在開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境中，進(jìn)口糧食對(duì)托市收購(gòu)政策具有抵減效應(yīng)。托市收購(gòu)所提高的市場(chǎng)糧價(jià)，增大了進(jìn)口糧食的利差空間，造成進(jìn)口糧食和走私糧食對(duì)本地市場(chǎng)的沖擊，加劇了本地農(nóng)民賣(mài)糧難的狀況，一定程度上抵消了托市收購(gòu)政策效應(yīng)。

三、政策建議

從以上分析可以看出，托市收購(gòu)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收有一定效果，但其有效性逐漸弱化。在土地流轉(zhuǎn)和個(gè)體糧商逐漸成為市場(chǎng)主流的趨勢(shì)下，托市收購(gòu)的政策收益將更多地流向糧企和糧商。此外，由于市場(chǎng)主體的趨利性，托市收購(gòu)的價(jià)格機(jī)制和儲(chǔ)備機(jī)制存在失靈現(xiàn)象，托市收購(gòu)糧食數(shù)量和質(zhì)量難以有效控制，從而增加了托市收購(gòu)政策實(shí)施的財(cái)政成本，并給以后托市糧食的倉(cāng)儲(chǔ)管理以及順價(jià)銷(xiāo)售帶來(lái)了難題，存在著潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且，對(duì)于長(zhǎng)期性的市場(chǎng)供求關(guān)系失衡問(wèn)題，托市收購(gòu)政策的有效性也較低。因此，要從根本上解決這些問(wèn)題，需要從以下幾方面著手：

首先，在促進(jìn)農(nóng)民增收，提高種糧大戶和企業(yè)種糧積極性方面，建議采取更有針對(duì)性的政策措施，使財(cái)政支出的作用更加直接，方向更加明確。對(duì)于托市收購(gòu)，需要進(jìn)一步厘清政策目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系，謹(jǐn)慎啟動(dòng)實(shí)施，更好地發(fā)揮托市收購(gòu)的政策效果。

其次，進(jìn)一步完善糧食市場(chǎng)體系建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化資源配置、促進(jìn)糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價(jià)格、改善糧食品種和質(zhì)量、提高農(nóng)民收入等方面的導(dǎo)向作用。

再次，進(jìn)一步完善糧食儲(chǔ)備制度，充分發(fā)揮地方儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)供求關(guān)系的積極作用。

最后，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)、土地承包制度，拓寬農(nóng)民增收渠道，保護(hù)好農(nóng)民利益?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐湖南專(zhuān)員辦）