開放政府數(shù)據(jù)的政策擴散路徑及內(nèi)在機理研究

姜思佳

摘要：作為中國地方政府的一項政策創(chuàng)新，開放政府數(shù)據(jù)運動正在全國范圍內(nèi)發(fā)展起來。本文以政策擴散理論為視角，對國內(nèi)46個地方政府開放數(shù)據(jù)平臺進行分析，探討開放政府數(shù)據(jù)的政策擴散路徑及內(nèi)在機理。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府開放數(shù)據(jù)擴散時間上處于s型擴散的快速擴散期，空間上呈現(xiàn)區(qū)域擴散和鄰近效應，路徑上層級效應顯著，動力上內(nèi)外因素綜合作用。

關(guān)鍵詞：開放政府;開放數(shù)據(jù);政策擴散;擴散路徑;內(nèi)在機理

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1002-2589（2019）02-0059-03

開放數(shù)據(jù)是指任何人都可以自由訪問和重新發(fā)布的數(shù)據(jù)，不受版權(quán)、專利或其他機制的約束。政府機構(gòu)作為社會管理者，擁有整個社會80%以上的數(shù)據(jù)。并且這些數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、質(zhì)量高且國民已付費等特點，將其最大限度地開放給社會進行開發(fā)利用，將有利于提升政府治理能力，激發(fā)社會創(chuàng)新活力。

自2009年美國開通首個政府數(shù)據(jù)開放平臺以來，英國、法國、加拿大、日本、韓國等也紛紛開通各自的政府數(shù)據(jù)開放平臺。我國目前還沒有建立全國統(tǒng)一的開放政府數(shù)據(jù)平臺，2015年9月國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確指出2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。但地方政府已先行一步進行了探索，截至2018年上半年，我國已陸續(xù)上線40多個符合政府數(shù)據(jù)開放基本特征的地級市及以上平臺。作為地方政府的一項重要政策創(chuàng)新，開放政府數(shù)據(jù)在全國范圍內(nèi)的擴散過程可視為典型的政策擴散。以往的研究大多基于微觀視角研究相關(guān)概念、實施現(xiàn)狀、問題對策等，然而缺少從宏觀角度出發(fā)，探討開放政府數(shù)據(jù)在不同地區(qū)、不同經(jīng)濟條件和不同社會背景的地方政府間擴散的路徑和內(nèi)在機理。因此，本文以政策擴散理論為視角，基于多個層級地方政府開放數(shù)據(jù)平臺，考察政策擴散的時間和空間機理。這對于優(yōu)化地方政府開放數(shù)據(jù)的路徑，促進開放政府數(shù)據(jù)在全國范圍內(nèi)進一步擴散，具有一定的現(xiàn)實意義和參考價值。

一、政策擴散理論

（一）基本概念

政策擴散理論已成為研究公共政策變遷的重要理論之一。政策擴散是政策創(chuàng)新擴散的簡稱，“創(chuàng)新”是指“不管一個項目或政策有多老或有多少其他政府已采納，只要對采納它的政府而言是新的，那就是創(chuàng)新”。政策創(chuàng)新擴散就是指政府采納了一項自身未曾使用過但其他政府可能已經(jīng)使用過的政策措施，具體體現(xiàn)為某項政策在一定時空范圍內(nèi)的政府間傳播擴散的過程。

（二）路徑模式

政策創(chuàng)新擴散的路徑模式是指政策創(chuàng)新擴散在時間維度、空間維度以及組織層級維度上呈現(xiàn)出來的特定模式。時間維度上，呈現(xiàn)出“S型”擴散路徑，擴散活動通常會經(jīng)歷緩慢擴散期、快速擴散期和擴散平穩(wěn)期三個基本階段。一般而言，起初參與數(shù)較少，擴散速度緩慢，隨著時間推移，參與人數(shù)會越來越多，擴散速度呈迅速上升趨勢，在接近于最高飽和點時擴散速度會放緩?？臻g維度上，擴散的最顯著特征表現(xiàn)為“鄰近效應”。地理接壤或鄰邊的政府之間，接觸和交往的機會更多，相互學習并效仿創(chuàng)新的機會和渠道更多、意愿也更強。組織層級維度上，包括自上而下和自下而上兩種擴散路徑。自下而上的擴散路徑是指上級政府對下級政府的激勵、誘導或強制促使下級政府采納政策創(chuàng)新。自下而上的擴散路徑是指上級政府吸納下級政府的成功經(jīng)驗。而在中國的政策擴散實踐中，“試點”可以說是最為典型和普遍的一種擴散形式，它不同于以上兩種擴散路徑，“試點”把局部性政策方案進行逐步推廣，使其擴散到更大乃至全國范圍內(nèi)。

（三）動力機制

西方學界從內(nèi)部和外部視角對政策創(chuàng)新擴散的影響因素進行解釋，相應形成了內(nèi)部決定模型與區(qū)域擴散模型。內(nèi)部決策模型強調(diào)政府轄區(qū)范圍內(nèi)的客觀條件，包括政治制度、經(jīng)濟水平、社會文化等內(nèi)部因素;外部影響模型更加強調(diào)臨近政府的政策采納情況對政策擴散的影響。政策擴散的動力機制包括學習、競爭、模仿、強制等。

二、地方政府開放數(shù)據(jù)政策的擴散路徑分析

截至2018年上半年，共有46家地級市及以上地方政府開放了數(shù)據(jù)開放平臺。本文以這46個開放政府數(shù)據(jù)平臺作為研究對象。

（一）時間擴散

以地方政府開放數(shù)據(jù)平臺時間為橫軸，以當年各政府平臺數(shù)積累量為縱軸，制作出散點圖，考察開放政府數(shù)據(jù)在省級、副省級、地市級三級政府間的時間擴散趨勢，如圖1擴散曲線所示?？梢悦黠@看出，隨著時間推移，起初參與數(shù)較少，擴散速度緩慢，隨后參與數(shù)呈迅速上升趨勢，擴散速度越來越快。省級和副省級擴散累計曲線由于本身的數(shù)據(jù)量少，呈緩慢上升趨勢。由此，可以將地方政府開放數(shù)據(jù)政策擴散過程分為以下幾個階段。

第一階段，萌芽發(fā)展期（2012-2015年上半年）。2012年上海成為中國大陸地區(qū)首個開通了政府數(shù)據(jù)開放平臺的地方政府，但這種創(chuàng)新形式起初并未引起廣泛關(guān)注?？傮w而言，建立開放政府數(shù)據(jù)平臺還沒有在全國地方政府層面達成共識，這一時期開放政府數(shù)據(jù)還處于“實踐先行”的萌芽發(fā)展階段，政策依據(jù)尚不充分，缺乏對其整體性、綜合性的政策規(guī)劃。

第二階段，緩慢擴散期（2015年下半年-2017年下半年）。2015年國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，對開放政府數(shù)據(jù)做出了全面部署。在這一政策利好的刺激下，省級、市級層面都陸續(xù)開展了開放政府數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。各地平臺增長速度小幅提升，2015年下半年新上線了5個平臺，2016年又增加了8個平臺，2017年增加了7個平臺。

第三階段，快速擴散期（2018年——）。2018年是我國開放政府數(shù)據(jù)的關(guān)鍵一年。《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確指出：“到2018年底，將建立一個統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放平臺?！痹S多地方政府都在把握這一政策的有利時期。2018年上半年，21個新的平臺已經(jīng)啟動，還有許多地方政府正在積極籌建，如河北省以及江蘇省南京市表示在2018年年底建成開放政府數(shù)據(jù)平臺;河北省石家莊市表示要在2020年建立開放政府平臺。

（二）空間擴散

整體上看來，目前上線的平臺主要分布于華東地區(qū)（包括上海、無錫、青島浙江、山東等共24個）和東南沿海地區(qū)（包括廣東湛江、東莞、肇慶、佛山等共12個），部分分布于西南部（包括貴州、貴陽共兩個）和華中（包括湖北武漢、荊門、長沙、江西共4個），較少分布于東北（哈爾濱）和西北（寧夏）。全國各地政府數(shù)據(jù)開放平臺呈現(xiàn)“群落式”與“綠洲式”兩種分布特征。其中，“群落式”以山東省、廣東省和長三角地區(qū)最為典型。在這些區(qū)域中，地方政府“競相”開放數(shù)據(jù)，尤其在廣東省和山東省內(nèi)，地級市政府數(shù)據(jù)開放平臺分布較為集中，形成我國最為密集的省級“開放數(shù)林”。相比之下，由于周邊地區(qū)尚未上線政府數(shù)據(jù)開放平臺，北京、哈爾濱、寧夏等地則成為所在區(qū)域政府數(shù)據(jù)開放的“綠洲”。

（三）層級擴散

開放政府數(shù)據(jù)政策在層級擴散上主要體現(xiàn)出三種擴散模式：一是自上而下的層級擴散模式。2015年浙江省開放政府數(shù)據(jù)平臺上線，2017年浙江寧波平臺上線;2016年貴州省平臺上線，2017年貴陽上線。二是自下而上的吸納輻射擴散模式。這一政策擴散路徑模式體現(xiàn)為“地方創(chuàng)新斗上級采納斗推廣實行”。下級政府在政策擴散過程中具有主動性、首創(chuàng)性作用。廣東、山東很好地體現(xiàn)了這一擴散模式。2014-2015年廣東湛江、東莞、肇慶、梅州平臺上線，隨后2016年廣東省平臺上線，緊隨其后廣州、深圳、佛山、江門、陽江、惠州、中山先后上線;2015年山東青島上線，2018年山東省與省內(nèi)其他各地市同時上線了政府數(shù)據(jù)開放平臺。三是同一層級的區(qū)域或部門間擴散模式。江蘇省的無錫、揚州、蘇州地理位置相鄰，社會經(jīng)濟發(fā)展水平相近，它們之間的競爭學習關(guān)系推動了政策的擴散。

三、地方政府開放數(shù)據(jù)政策擴散的內(nèi)在機理分析

（一）時間上處于S型擴散的快速擴散期

通過前文分析可知，各級地方政府特別是地市級政府開放數(shù)據(jù)政策都存在擴散效應，由早期的擴散速度緩慢，到擴散速度越來越快。整體來看，由于我國開放政府數(shù)據(jù)時間尚短，地方政府層面的開放數(shù)據(jù)政策擴散尚處于S型曲線的第二階段，即快速擴散期。并且從擴散地區(qū)占未擴散地區(qū)的比例來看，政策擴散還具有很大的發(fā)展空間。這一趨勢與中央的政策調(diào)整密切相關(guān)，2015年《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確表示2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。隨著國家層面的開放政府數(shù)據(jù)平臺建立，在未來一段時間內(nèi)，我國地方政府開放數(shù)據(jù)平臺的建立將繼續(xù)保持在S型擴散的第二階段，至于何時達到飽和狀態(tài)，進入S型擴散的最后一個階段——擴散平穩(wěn)期，還需進一步觀察。

（二）空間上呈現(xiàn)區(qū)域擴散和鄰近效應

目前上線的開放政府數(shù)據(jù)平臺主要分布在東南部沿海地區(qū)，部分分布在西南與華中地區(qū)。尤其在廣東省和山東省內(nèi)最為典型，地方政府“競相”開放數(shù)據(jù)，形成我國最為密集的省級“開放數(shù)林”。政策擴散的鄰近效應不僅體現(xiàn)在地理接壤或鄰邊的政府之間，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，地理意義上的距離延伸為經(jīng)濟、社會、政治、文化等，地方政府在選取學習對象時通常選擇相似度較高的地區(qū)而不只是地理位置鄰近的地區(qū)。如上海開放政府數(shù)據(jù)平臺上線后，北京立即跟上;廣州平臺上線后，深圳也立即跟上。而上海周邊的無錫、揚州、蘇州也先后上線。然而，目前這種擴散效應并不明顯，未出現(xiàn)強烈的廣泛擴散趨勢，更廣泛的擴散往往需要借助上一級政府的推動。

（三）路徑上以自下而上的吸納輻射擴散模式為主

政策擴散理論認為，政策擴散存在自上而下和自下而上兩種路徑。而在中國還存在一種“地方創(chuàng)新-上級采納-推廣實行”的擴散路徑。根據(jù)前文分析，廣東省內(nèi)的政策擴散最先從湛江、東莞、肇慶等地區(qū)政府開始，然后為廣東省政府吸納，后又推廣到廣州、深圳、佛山等地;山東省內(nèi)的政策擴散最先從青島開始，然后為山東省政府吸納，后又推廣到省內(nèi)其他所有地區(qū)，2018年山東省與省內(nèi)其他各地市同時上線了政府數(shù)據(jù)開放平臺。這兩省地市級政府通過這種擴散模式擴散的累積量（28個）占到總擴散量（31個）的90%以上。因此，目前來說擴散路徑上是以自下而上的吸納輻射擴散模式為主的。

（四）動力上內(nèi)外因素綜合作用

開放政府數(shù)據(jù)政策擴散，是地方政府內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果。上海和北京作為政策創(chuàng)新先行者，是因為兩地經(jīng)濟發(fā)展、民主化進程和信息技術(shù)水平處于全國領(lǐng)先地位，且當?shù)仡I(lǐng)導人具有較強的創(chuàng)新意識，具備創(chuàng)新的內(nèi)在基礎(chǔ);貴州貴陽作為開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的后來居上者，受到了其發(fā)展大數(shù)據(jù)政策的政策利好環(huán)境影響;廣州、深圳、佛山以及山東濱州、德州、東營等明顯受到上級政府的影響;無錫、揚州、蘇州等應該有受到鄰近的上海的影響。

（責任編輯：宋佳）