我國內(nèi)部審計制度四十年變遷回顧與展望

徐玉德

[摘要]改革開放四十年來，我國內(nèi)部審計制度在防范風險、提高效益等方面發(fā)揮了巨大作用。本文在回顧和梳理四十年變遷歷程的基礎上，總結歸納了我國內(nèi)部審計制度變遷的基本經(jīng)驗和規(guī)律，分析了現(xiàn)階段內(nèi)部審計制度存在的主要問題，并提出完善相關法律法規(guī)體系、明確監(jiān)管部門職責范圍、健全內(nèi)審管理體系和制度建設、增強制度規(guī)范執(zhí)行力等政策建議。

[關鍵詞]改革開放? ? 內(nèi)部審計? ? 制度變遷? ? 全覆蓋

革開放四十年來，伴隨著我國經(jīng)濟體制改革

改的深入推進，審計目標和定位不斷演進升華，內(nèi)部審計從無到有、從無序到規(guī)范，初步形成了法律法規(guī)、行政規(guī)章有機結合的制度體系。回溯歷史，我國內(nèi)部審計制度的建立和變遷與改革開放歷程高度契合，順應了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，有力推動了單位內(nèi)部控制、風險管理和治理能力建設，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了有效的制度保障。

一、改革開放四十年我國內(nèi)部審計制度的演進歷程

我國內(nèi)部審計制度的建立和變遷是各種內(nèi)外部因素共同作用的結果。以內(nèi)部審計制度建設的重大事件為標志，改革開放以來內(nèi)部審計制度變遷 大體可以劃分為探索建立、框架構建、體系完善和深化改革四個階段。

（一）探索建立階段（1978–1991年）

為適應改革開放需要，1978年12月，財政部重新整合財政系統(tǒng)職責，在財政部設立財政監(jiān)察司，并在地方財政部門設立財政監(jiān)察處（科），初步形成監(jiān)察、審計合二為一的監(jiān)審制度。1980年7月，國務院轉發(fā)并批準財政部《關于監(jiān)察工作的幾項規(guī)定》，對財政監(jiān)察機構的設置和任務等作出了進一步明確。隨著改革的不斷推進，“監(jiān)審合一”已不能充分適應經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，迫切需要建立獨立的審計監(jiān)察制度。1982年8月，國務院印發(fā)了《關于建立審計機關的通知》，決定撤銷財政部財政監(jiān)察司，成立國家和地方審計機關。同年12月修訂后的憲法明確提出，要在我國實行獨立審計監(jiān)督制度，國家審計制度以最高法律形式得以確立。1983年，國家審計署 和地方各級審計機關相繼成立，明確審計署對中央各政府機構及地方各級政府、國家財政金融組織與企事業(yè)單位的財政收入與支出實施監(jiān)督，地方審計機關需對本級政府及其上級審計機關負責。

在此背景下，我國內(nèi)部審計制度開始創(chuàng)建。1983年8月，國務院發(fā)布了《關于開展審計工作幾個問題的請示的通知》，強調(diào)內(nèi)部審計自身建設對整個國家審計工作的重要性，單位良好的內(nèi)部審計環(huán)境是國家開展監(jiān)察的前提與基礎;若主管部門下屬單位眾多或者屬于大中型企事業(yè)組織，則可結合實際工作需要自行成立內(nèi)部審計部門。這是新中國內(nèi)部審計制度建設的開端。1983年國家審計署發(fā)布的《關于內(nèi)部審計的若干規(guī)定》詳細補充說明了內(nèi)審機構的地位及其職責，明確了內(nèi)部審計的工作范圍。1985年，審計署先后發(fā)布了《內(nèi)部審計暫行規(guī)定》和修訂后的《內(nèi)部審計工作的若干規(guī)定》，強調(diào)政府各部門以及大中型企事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部審計監(jiān)察機制，并進一步明確規(guī)范了內(nèi)部審計工作的內(nèi)容和要求。雖然1985年《會計法》中沒有直接闡述內(nèi)部審計，但提出要在會計機構內(nèi)部建立稽核制度（稽核是內(nèi)部審計的前身），為日后內(nèi)部審計法治化建設打下了基礎。1988年11月，國務院正式頒布《中華人民共和國審計條例》，首次在行政法規(guī)層面明確了審計機關的具體審計事項、審計任務以及職權范圍，其中第六章要求單位設立內(nèi)審機構部門、明確審計事項。隨后頒布的《中華人民共和國審計條例施行細則》（1989年6月）和《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（1989年12月修訂），為開展內(nèi)部審計工作提供了更為清晰的指導。

（二）框架構建階段（1992–2001年）

1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，圍繞這一目標，內(nèi)部審計制度建設進入新的階段。1994年8月，全國人大常委會通過《中華人民共和國審計法》，對審計工作的制度規(guī)范首次上升到法律層面?！秾徲嫹ā穼?nèi)部審計作出詳細規(guī)定，要求國務院各部門、地方政府各部門以及國有金融機構、企事業(yè)單位，遵照相關規(guī)定設立內(nèi)部審計部門、完善內(nèi)部審計制度，相應級別的審計機關應對內(nèi)部審計工作進行管理與監(jiān)督。1995年7月修訂后的《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》要求，企業(yè)必須建立內(nèi)部審計的部門組織，指明了內(nèi)部監(jiān)督的重要意義，更加強調(diào)內(nèi)部管理與風險控制。同時指出，對于非國有經(jīng)濟組織內(nèi)審工作，可以借鑒規(guī)定中的有關條款執(zhí)行，標志著內(nèi)部審計工作已擴展至非國有經(jīng)濟體，成為各種性質(zhì)組織日常經(jīng)營管理活動中不可或缺的一部分。1996年12月，審計署發(fā)布了《審計機關指導監(jiān)督內(nèi)部審計業(yè)務的規(guī)定》，進一步對審計機關的工作對象、業(yè)務事項以及懲罰條款進行說明。

隨著資本市場的深入發(fā)展，證監(jiān)會于1997年12月制定并發(fā)布《上市公司章程指引》，賦予上市公司審計責任人直接向董事會報告的權力，明確內(nèi)部審計在企業(yè)中的地位，但暫未在制度上強制要求上市公司實施內(nèi)部審計。1998年，審計署實施“三定方案”，精簡部門、簡化職權，將內(nèi)部審計行業(yè)的管理工作全權交付當時的中國內(nèi)部審計學會。1999年10月，修訂后的《會計法》第二十七條明確規(guī)定，各單位要建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并對內(nèi)部會計監(jiān)督制度涉及的人員、業(yè)務、會計資料等方面進行規(guī)范，促進了我國內(nèi)部審計制度的發(fā)展，為市場經(jīng)濟主體的內(nèi)審工作提供了具體指導。

（三）體系完善階段（2002–2011年）

2002年，中國內(nèi)部審計學會更名為中國內(nèi)部審計協(xié)會，由學術組織變更為行業(yè)自律組織，形成了行政管理與行業(yè)自律協(xié)同的內(nèi)部審計管理機制。2003年審計署再次修訂的《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》明確指出，內(nèi)部審計協(xié)會作為行業(yè)自律組織，主要負責內(nèi)審工作的指導與監(jiān)督，審計機關則從直接干預轉向間接管理，內(nèi)部審計的獨立性大為提高。內(nèi)部審計協(xié)會的成立和發(fā)展大大提升了我國內(nèi)部審計的職業(yè)化、專業(yè)化水平。從2003年開始，內(nèi)部審計協(xié)會開始制定內(nèi)部審計準則，當年發(fā)布了基本準則和十項具體準則。此后幾年，又陸續(xù)發(fā)布了第11號至29號具體準則以及第1號至第5號準則應用指南。截至2010年，完整的內(nèi)部審計準則體系基本建成，為內(nèi)審工作實務提供了進一步指導。

2003年10月，十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，對有必要設立內(nèi)部審計機構的組織作出強制性規(guī)定，并且提出其他未明確要求的組織可以依據(jù)自身實際狀況自行選擇設立。2004年8月，國資委發(fā)布的《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》和《中央企業(yè)經(jīng)濟責任審計管理暫行辦法》對中央企業(yè)的內(nèi)審機構設置、主要職責、工作程序以及工作要求作了詳細說明。2005年12月，國資委《關于加強中央企業(yè)內(nèi)部審計工作的通知》中對中央企業(yè)內(nèi)部審計工作進行了全面部署。2010年2月，國務院通過《中華人民共和國審計法實施條例》，明確要求行政、事業(yè)單位的內(nèi)審工作在國家審計機關的監(jiān)督下開展。與此同時，相關監(jiān)管部門相繼出臺了各自監(jiān)管領域的內(nèi)審工作相關指引，強化內(nèi)部審計在金融監(jiān)管和資本市場監(jiān)管中的作用。比如，原銀監(jiān)會發(fā)布了《銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計指引》，原保監(jiān)會發(fā)布了《保險公司內(nèi)部審計指引（試行）》，證監(jiān)會發(fā)布了《關于開展加強上市公司治理專項活動有關事項的通知》，深圳證券交易所制定了《中小企業(yè)板塊上市公司特別規(guī)定》《中小企業(yè)板投資者權益保護指引》《中小企業(yè)板上市公司內(nèi)部審計工作指引》《深圳證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》《中小企業(yè)板上市公司規(guī)范運作指引》等一系列的規(guī)定、指引。2008年5月，五部委聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》要求，所有上市公司必須設置內(nèi)審部門，調(diào)配專業(yè)內(nèi)審人員隊伍，完善企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督機制。內(nèi)部審計制度向著標準化、規(guī)范化方向發(fā)展，初步形成了有法律作支撐、有準則作依據(jù)、有分行業(yè)規(guī)范作指導的一套較為規(guī)范的框架體系。

（四）深化改革階段（2012年至今）

黨的十八大以來，為了更好適應新時期社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國進一步加快了內(nèi)部審計制度的改革創(chuàng)新，把單位內(nèi)部風險防控放到了更為重要的位置。2014年10月，國務院發(fā)布了《關于加強審計工作的意見》，提出進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用，推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，要求加強內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，提出到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。2017年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》，提出要深化國有企業(yè)審計監(jiān)督。2018年3月，中央審計委員會組建成立，為構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系奠定了基礎。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。

基于上述頂層設計，審計署進一步修訂發(fā)布了《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，科學界定了內(nèi)部審計概念，依法確立了內(nèi)部審計定位，充分賦予內(nèi)部審計職權。為了更好地統(tǒng)籌推進內(nèi)部審計工作，審計署還專門設立了內(nèi)部審計指導監(jiān)督司。在加強頂層設計的同時，內(nèi)部審計協(xié)會也加快了內(nèi)部審計準則的修訂工作。2013年8月修訂后的《中國內(nèi)部審計準則》正式發(fā)布。截至2018年 10月，發(fā)布了序言、基本準則、職業(yè)道德規(guī)范、22個具體準則以及5個實務指南，內(nèi)部審計準則體系更加完整和成熟。2014年2月還出臺了《內(nèi)部審計質(zhì)量評估匯總工作底稿》，提出為內(nèi)部審計質(zhì)量制定評價體系。

二、內(nèi)部審計制度四十年變革的基本經(jīng)驗和規(guī)律

（一）與國家經(jīng)濟體制改革步伐一致

從1978年開啟改革開放到1992年正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制，再到2001年順應經(jīng)濟全球化浪潮加入世貿(mào)組織，直至今天中國特色社會主義進入新時代，四十年來我國經(jīng)濟社會結構和制度環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變革。我國內(nèi)部審計制度建設始終與改革開放歷程高度契合，成功將內(nèi)部審計基本理論、先進方法與中國實際緊密結合，漸進式地改革創(chuàng)新發(fā)展。從法律層面看，立法機關在社會主義市場經(jīng)濟建立初期即頒布了《審計法》，為內(nèi)部審計工作提供了法律依據(jù)，審計署據(jù)此并結合形勢變化不斷對內(nèi)部審計工作規(guī)定進行適應性調(diào)整。從監(jiān)管層面看，證監(jiān)會等部門相繼出臺內(nèi)部審計工作指引，為推動資本市場健康發(fā)展奠定了基礎。從自律層面看，內(nèi)部審計協(xié)會制定完善了內(nèi)部審計準則體系，有效規(guī)范和指導了單位內(nèi)審工作，提高了內(nèi)部審計行業(yè)的職業(yè)化和專業(yè)化水平。我國內(nèi)部審計制度的發(fā)展歷程總體上與國家經(jīng)濟體制改革步伐一致，經(jīng)濟越發(fā)展，內(nèi)部審計越重要。經(jīng)濟體制改革的深入推進為內(nèi)審制度變遷提供了良好契機，內(nèi)部審計制度的完善也為社會政治經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，兩者互相促進、相輔相成。

（二）政府主導下的強制性變遷

根據(jù)變遷的推動力不同，可將制度變遷的方式分為強制性變遷和誘致性變遷。前者是指政府機關主導下的強制性推動，主要以頒布法律法規(guī)的形式體現(xiàn)，帶有一定的權威性與懲罰力度，對制度變遷的影響力較大，變遷的速度較快;后者是指個體組織受內(nèi)外部環(huán)境的影響，基于自身利益自發(fā)推動制度變遷，這樣的制度演變帶有主動性，一般較為符合個體的利益訴求，執(zhí)行力較強但是變遷速度較緩慢。我國內(nèi)部審計制度變遷主要是在政府主導下的強制性變遷，這是由我國特殊國情與社會經(jīng)濟環(huán)境所決定。在內(nèi)部審計制度建設初期，我國正從計劃經(jīng)濟體制轉向市場經(jīng)濟體制，市場發(fā)育不完善，配套機制不健全，內(nèi)外部環(huán)境在短期內(nèi)對我國內(nèi)部審計制度建設無法產(chǎn)生誘致效果。為保證內(nèi)部審計制度建設能夠滿足經(jīng)濟體制轉軌的需要，政府組織相關部門制定法律法規(guī)，成為變遷的第一推動力。從《審計法》的頒布到審計署的成立，再到內(nèi)部審計準則的制定，我國內(nèi)部審計制度體系的逐步完善始終離不開政府機構的強制性手段，強制性變遷極大提升了內(nèi)審制度變遷的速度。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，行業(yè)自律組織和市場探索實踐的主動性開始上升，對內(nèi)部審計制度變遷的影響越來越大。我國內(nèi)部審計制度變遷由最初政府主導單一驅動，逐漸過渡為強制性與誘致性變遷雙輪驅動。

（三）由政府監(jiān)管轉向行業(yè)自律

經(jīng)過多年發(fā)展，我國逐漸形成了政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結合的內(nèi)部審計管理體系。1983年，國家審計署及地方各級審計機關建立，最初由其承擔內(nèi)部審計行業(yè)的監(jiān)督與管理工作;非公有制經(jīng)濟組織的逐步壯大以及各類審計職權劃分新要求的出現(xiàn)，促使審計署將內(nèi)部審計的相關工作移交給中國內(nèi)部審計協(xié)會。協(xié)會作為一個社會團體，可以將國有企事業(yè)單位以及民營企業(yè)有機整合，共同納入內(nèi)部審計行業(yè)的管理范圍，以更好地行使指導與監(jiān)督職責，使內(nèi)部審計工作實現(xiàn)各類性質(zhì)組織之間的融合與溝通。自2004年起，國資委、原銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門陸續(xù)發(fā)布內(nèi)部審計相關制度規(guī)定。可以說，我國的內(nèi)部審計是國家通過行政手段建立起來的，內(nèi)部審計制度中政府的主導地位是歷史選擇的結果。但是隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，內(nèi)部審計逐漸成為企業(yè)謀求更好發(fā)展的內(nèi)在需求與主動行為。2016年，為更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律與管理職能，中國內(nèi)部審計協(xié)會與審計署脫鉤，審計署不再是中國內(nèi)部審計協(xié)會的主管部門，這使得我國內(nèi)部審計事業(yè)發(fā)展進入新階段，以行業(yè)自律為目標的內(nèi)部審計協(xié)會在內(nèi)部審計制度中發(fā)揮著越來越重要的作用。

三、我國內(nèi)部審計制度建設存在的問題

改革開放以來，我國內(nèi)部審計制度在探索中平穩(wěn)前進，在前進中不斷探索，形成了較為完整、成熟的制度體系。但相關專門法律法規(guī)缺失、制度規(guī)范不完善等削弱了內(nèi)部審計質(zhì)量，而管理機構職責不清、部門之間的溝通協(xié)調(diào)不力等進一步影響了內(nèi)部審計效力。

（一）專門法律法規(guī)缺乏

國家審計、社會審計和內(nèi)部審計共同構成一個完整的監(jiān)督鏈條，三者相輔相成，各有側重。其中，國家審計以《審計法》為根本法律依據(jù)，社會審計以《注冊會計師法》為法律支撐。改革開放以來，雖然我國內(nèi)部審計逐步規(guī)范化、體系化，制度建設方面取得了豐碩成果，但缺乏一部專門針對內(nèi)部審計的法律，不利于內(nèi)部審計的地位提升與發(fā)展。作為我國審計領域的最高法律，《審計法》雖然也提及了內(nèi)部審計的工作規(guī)范，但存在以下兩個方面明顯缺陷：一是沒有專門的章節(jié)對內(nèi)部審計作出說明，整部《審計法》均是對國家審計作出的規(guī)范與說明，僅第二十九條中一項附帶性的法律條文涉及內(nèi)部審計;二是未對國家審計機關“監(jiān)督和指導”內(nèi)部審計部門的程序與方法作出具體說明。審計署以及地方各級國家審計機關被賦予了“監(jiān)督和指導權”，但因缺乏具體實施細則而很難操作。而且實際工作中，僅依靠行業(yè)自律組織及單位自身對內(nèi)部審計實行監(jiān)督和指導，削弱了內(nèi)審監(jiān)督與指導的具體執(zhí)行效果。另外，《公司法》中僅簡要提及了社會審計規(guī)范問題，但并未明確內(nèi)部審計的功能與職責，致使企業(yè)內(nèi)審人員地位較低，職責權限受到制約，難以有效應對復雜多變市場環(huán)境下企業(yè)所面臨的財務、經(jīng)營等風險。

（二）多頭管理現(xiàn)象仍然存在

目前，我國內(nèi)部審計的管理和監(jiān)督工作仍然存在主體不清、權責不明、職能重疊等問題。在政府層面，原銀監(jiān)會出臺了《銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計指引》對銀行業(yè)的內(nèi)審工作進行管理;原保監(jiān)會發(fā)布類似的指引，指導保險行業(yè)的內(nèi)部審計業(yè)務;證監(jiān)會、深圳證券交易所、上海證券交易所等也都在各自管轄的行業(yè)領域內(nèi)制定相應的指引與規(guī)范。審計署、國資委等國家機關也在不同程度和層面發(fā)布了相應的制度規(guī)范。但是各監(jiān)管主體之間的權力分配不盡合理，職責存在交叉，有些行業(yè)存在多頭管理，影響了內(nèi)審工作的有序進行，并導致各類性質(zhì)組織內(nèi)部審計缺乏統(tǒng)一標準，有些組織尚未處于監(jiān)管范圍內(nèi)。尤其是中國內(nèi)部審計協(xié)會與審計署脫鉤之后，作為行業(yè)自律組織，在面對大型企業(yè)或事業(yè)單位時權威性不夠，自律監(jiān)管作用存在一定的局限性。

（三）現(xiàn)行制度規(guī)范不夠完善

在內(nèi)部審計制度體系中，部門規(guī)章占很大比例，各部門在各自管理領域內(nèi)制定了相應的內(nèi)部審計規(guī)范。然而相關部門規(guī)章尚存在不足之處：一是細節(jié)的規(guī)定大多具有針對性，但不可避免地導致各規(guī)章之間標準不統(tǒng)一、融合性減弱;二是針對內(nèi)部審計制定的部門規(guī)章中，很多條款缺乏執(zhí)行力度，定位多是指導性規(guī)范，采用較多的是“可以”類用詞，缺乏強制力與配套的懲罰措施，影響了內(nèi)部審計的執(zhí)行效果。而且很多部門規(guī)章沒有制定匹配的實施細則，使得原則性條款流于形式，實際落實中存在困難。另外，由于缺乏專門的內(nèi)部審計法律法規(guī)指導，不同部門的規(guī)定之間存在不協(xié)調(diào)的情況，造成不同主體理解上的差異，削弱了內(nèi)部審計工作的統(tǒng)一化標準。雖然有的部門也進行了適當修訂，但通常涉及層次較低、程度較淺，細化修訂、強化懲戒措施等對于推動部門規(guī)章建設而言迫在眉睫。

四、進一步完善內(nèi)部審計制度的展望

（一）制定內(nèi)部審計專門法律，完善相關法律法規(guī)體系

研究制定《內(nèi)部審計法》或《內(nèi)部審計條例》，實現(xiàn)與《審計法》《會計法》《注冊會計師法》的有效協(xié)同，適用于所有性質(zhì)單位，統(tǒng)一內(nèi)部審計工作標準，為內(nèi)部審計執(zhí)業(yè)與監(jiān)督提供法律依據(jù)。進一步明確內(nèi)部審計的地位、作用以及內(nèi)審人員的任職要求，規(guī)范內(nèi)審工作流程，確保內(nèi)審的獨立性與權威性，強化激勵約束，最大限度發(fā)揮內(nèi)部審計應有的監(jiān)督與風險控制作用。結合時代特征及當前“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代技術手段，指導利用新技術提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量。與此同時，適時修訂完善《公司法》等內(nèi)容，明確社會審計和內(nèi)部審計在公司治理中的功能與職責，將內(nèi)部審計融合到公司戰(zhàn)略管理、落實到企業(yè)日常經(jīng)營管理中。當然，內(nèi)部審計不同于外部的國家審計、社會審計，其側重于企業(yè)等組織的內(nèi)部監(jiān)督，涉及的經(jīng)濟利益主體較為復雜，因此在制定相關法律法規(guī)時，既要考慮到與其他法律規(guī)范的融合，又應充分關注各類組織自身的特殊要求。

（二）明確監(jiān)管部門職責范圍，健全內(nèi)部審計管理體系

目前，我國內(nèi)部審計管理和監(jiān)督仍然缺乏統(tǒng)一標準，多頭管理容易出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管疊加的問題，也在一定程度上造成了監(jiān)管資源的浪費。因此，有必要整合監(jiān)管資源，厘清各相關部門職責，進一步健全內(nèi)部審計管理體系。要充分發(fā)揮市場主體的作用，繼續(xù)強化內(nèi)部審計協(xié)會的行業(yè)自律管理功能，統(tǒng)籌制定內(nèi)部審計規(guī)范和標準，指導內(nèi)部審計合規(guī)執(zhí)業(yè)，培養(yǎng)內(nèi)部審計專業(yè)人才。要更好地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用，加強國家和地方審計機關與其他行政管理機關、行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)，形成全面覆蓋、無縫對接的監(jiān)管體系，著力改變“九龍治水”局面，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。

（三）加大內(nèi)部審計應用指南建設力度，提高制度執(zhí)行的有效性

不同組織獨特的經(jīng)營環(huán)境使得內(nèi)部審計面臨的治理結構千差萬別，因此內(nèi)部審計法律法規(guī)大多是原則性規(guī)范。由于應用指南相對欠缺，目前內(nèi)部審計實踐靈活性有余而規(guī)范性不足，一定程度上削弱了內(nèi)部審計的實施效果。為此，要在不斷完善法律法規(guī)的同時，加大內(nèi)部審計應用指南建設力度，幫助企事業(yè)單位、社會團體更好地理解法律法規(guī)要求，提高內(nèi)部審計工作的規(guī)范化和精細化水平。應用指南編制應當更加注重原則性與靈活性的有機結合，在全面對接法律法規(guī)強制性要求的同時，結合不同性質(zhì)、不同業(yè)態(tài)單位的實際情況，分類開展應用指導，著力提高制度執(zhí)行的有效性。

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