我國轉基因食品標識法律制度研究

郝世坤

摘 要：轉基因食品自其在我國產生之日起就引發(fā)社會各界爭議。從保護消費者權益及有效對轉基因食品進行行政監(jiān)管角度出發(fā)，我國將轉基因食品標識制度的規(guī)定上升到了法律層面。消費者知情權是轉基因食品標識制度存在的理論基礎，同時從權利制約角度來看，消費者知情權的合理限制是標識豁免的理論基礎;故轉基因標識制度涉及到消費者權益與社會公共利益之間的平衡問題。但我國采用“以定性為標準，以目錄管理為模式”的轉基因食品標識制度，并未充分考慮兩者之間的利益平衡問題。因此本文在對轉基因食品標識制度之理論基礎進行充分論證的前提下，通過借鑒域外有益經驗，結合我國實際情況，提出構建轉基因食品標識閾值制度，合理確定標識豁免范圍;進一步擴大我國標識目錄的內容和范圍;同時建立健全我國對轉基因食品標識制度的監(jiān)管制度，以期完善我國對轉基因食品標識制度的法律規(guī)制。

關鍵詞：轉基因食品標識;理論基礎;標識閾值;強制標識;監(jiān)管制度

1 前言

轉基因食品自引入我國以來，社會各界對其爭議不斷，我國法律特別重視對轉基因食品的規(guī)制問題。我國《農產品質量安全法》首次將轉基因問題上升到法律層面，且《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》、《食品標識管理規(guī)定》等規(guī)范性文件對轉基因食品問題作出了較完善的規(guī)定。我國對轉基因食品的法律規(guī)定涉及到多個方面，包括，轉基因食品的標識、風險規(guī)制以及監(jiān)管等方面，由于轉基因內容的不同，故法律法規(guī)規(guī)范的重點也不盡相同。例如，轉基因食品標識制度強制要求生產者提供食品中是否含有轉基因原料這一事實情況，而轉基因風險規(guī)制制度涉及到轉基因食品風險的判斷。而本文的論述重點是法律對轉基因標識這一內容的規(guī)制。

本文通過研究發(fā)現(xiàn)，我國大多數關于轉基因標識制度的研究基本上只從“保護消費者知情權”單一角度出發(fā)，由此提出相應完善建議，并未從理論上探討該制度存在的理論基礎。從法學理論的視角來看，對任何問題的法律規(guī)制不單單體現(xiàn)在具體制度層面，更重要的是立法者對某一問題的態(tài)度或立法價值選擇問題，這在《刑事訴訟法》中的體現(xiàn)比較明顯，刑事訴訟的目的到底是偏重于追究犯罪還是注重人權保障，不同的價值選擇則會導致具體制度的側重點不同。故在探討轉基因食品標識制度的具體完善措施之前，只有首先論證轉基因標識制度存在的理論基礎，才能夠為具體法律制度的完善提供理論指導。否則，僅以査缺補漏的方式完善實在法體系，其實際意義都相當有限。

2 轉基因食品標識制度的理論基礎

任何一項法律制度的背后都有理論基礎作為支撐，轉基因食品標識制度也不例外。本文將著重從兩個角度論述該制度的理論基礎。

2.1 消費者知情權的保障

由于轉基因食品的安全性問題存在不確定性，由此產生了消費者對轉基因食品知情權訴求的日益增長。但根據我國目前公眾對轉基因食品的態(tài)度，如果生產商主動公開哪些屬于轉基因食品，必然會降低轉基因產品的市場競爭力，生產者考慮到自身收益問題不會主動披露相關信息。因此，生產者與消費者之間在轉基因食品方面存在著信息嚴重不對等現(xiàn)象，這一現(xiàn)象無法通過市場調解機制及時保障消費者的知情權，故需要政府對此進行干預，通過轉基因食品標識制度來保障消費者的知情權。根據國際慣例，各國都不同程度地規(guī)定了轉基因標識制度，都旨在保障消費者的知情權。此外，消費者作為社會經濟中的弱勢群體，其知情權得到法律承認并受到法律的保護，故消費者要求對轉基因食品享有知情權的訴求具有法律正當性及現(xiàn)實需要。

2.2 消費者知情權與公共利益之間之平衡

雖然消費者享有知情權是一項法定權利，但權利行使并非沒有邊界，“超越了權利的限度，就可能走向權利濫用”，對知情權的不當擴大，意味著對生產商披露義務的加重，法律過度干預商業(yè)言論自由不符合市場經濟發(fā)展的本質;同時，轉基因技術在我國的發(fā)展與應用也意味著我國社會技術的進步，可以提升消費者的福祉，同樣符合社會公共利益的需要。這也就意味著消費者轉基因食品知情權與社會公共利益之間也可能產生沖突。故由此可以得出結論：標識制度的理論基礎不僅僅是消費者知情權的保障，還包括知情權與公共利益之間的價值平衡。

3 我國轉基因食品標識制度之不足

3.1 標識閾值制度的缺失

《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》及《食品標識管理規(guī)定》是迄今為止我國關于轉基因食品標識等內容有著詳細規(guī)定的規(guī)章制度。但上述兩項規(guī)章制度中并未規(guī)定“標識閾值”概念及相關標準、范圍，而是采取以定性為標準的制度設計。食品或原料中只要含有標識目錄內轉基因生物成分，無論成分多少，生產商必須對此產品進行標識，只有食品中標識目錄內轉基因生物成分“零含量”，才可以豁免標識。這種嚴苛的規(guī)定一方面會在執(zhí)行中產生困難，很難保證標識制度的有效執(zhí)行;另一方面并未合理消費者知情權，有可能造成權利濫用，同時也顯示政府對轉基因食品市場有過度干預之嫌，并未考慮到消費者知情權與商業(yè)自由或公共利益之間的利益平衡關系。

3.2 轉基因食品標識范圍較窄

《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》自2002年頒布實施以來，并未對農業(yè)轉基因生物目錄進行更新，即便該規(guī)定在2017年經過修訂，也未對此內容的范圍進行擴展。從上述規(guī)定可以看出，強制標識的目錄僅限于五類農產品，可見強制標識的范圍是比較窄的;同時管理辦法以列舉方式說明需標識的食品種類，具有嚴重滯后性和僵化性，不利于根據實際情況而及時作出執(zhí)法上的變通。在國際食品貿易日益繁榮的狀態(tài)下，將會有更多的轉基因食品出現(xiàn)在我國市場之中，我過這種列舉式的規(guī)定遠不能適應社會貿易市場的發(fā)展。

3.3 轉基因食品標識制度之監(jiān)管不健全

根據相關法律規(guī)定，轉基因食品標識的監(jiān)管工作由農業(yè)部和農業(yè)行政主管部門進行負責，但并未進行相應職權劃分，且具體的法律規(guī)定中也未明確監(jiān)督的方式、方法，有可能造成執(zhí)法過程中出現(xiàn)無法可依的狀態(tài)，不利于對標識工作展開有效的監(jiān)督。同時，相關執(zhí)法人員由于不具備專業(yè)知識，即便是在嚴格執(zhí)法中也很難發(fā)現(xiàn)真正問題，影響監(jiān)督的效果。

由于我國信息共享機制并未完全建立，且相關決策的不公開性，導致社會公眾無法參與到對標識工作的社會監(jiān)督中，例如，負責監(jiān)督的人員及機構的產生、改選程序等內容并未向公眾公開，這種封閉性容易導致“暗箱操作”之嫌，不利于落實社會公眾對標識制度的監(jiān)督，同時政府的行為也不能及時得到社會公眾的監(jiān)督。

4 健全轉基因食品標識制度之對策

4.1 建立標識閾值制度

4.1.1 合理構建標識閾值概念

標識閾值是轉基因食品標識制度的一種規(guī)制工具，立法者預先設定的食品中轉基因成分含量的臨界值，如相關轉基因成分含量超過該臨界值時，則相關食品必須予以標識，反之可得到標識豁免。標識閾值的大小，反映出政府干預轉基因食品市場的程度及對消費者知情權限制的態(tài)度。

在對轉基因實施標識制度的國家和地區(qū)都規(guī)定了標識閾值概念及相關標準值。但閾值概念在理論上有不同的表述。一種觀點認為，閾值指的是某一食品成分中轉基因成分占該食品成分的重量百分比，例如當某一含有大豆成分的食品中，其轉基因大豆的含量占該食品中大豆成分總量的比例超過一定比例時，需要對該食品進行標識;另一種觀點則認為閾值是指，在食品DNA中，某一食品成分中轉基因成分的外源基因拷貝數與該食品成分內源參照基因拷貝數的比值。本文認為，對標識閾值的概念確定應當與國際上通行做法保持一致，有利于我國閾值標準的確定，同時能夠在國際貿易中避免不必要麻煩;且考慮到在我國現(xiàn)行有效的轉基因成分檢測國家標準中，絕大多數為DNA檢測方法。因此，本文認同上述第二種觀點確定的閾值概念。

4.1.2 合理界定標識閾值

由于轉基因產品標識標準值的確定缺乏科學的依據， 且尚未有任何科學實驗可以證明轉基因含量的不同對食品安全性存在何種影響。故，各國對閾值的確定都有各不相同。例如，2002年歐盟將轉基因標識的閥值從1%降低到0.9%，表明歐盟對轉基因食品管制更加嚴格的一種態(tài)度;日本、俄羅斯、泰國將標識閾值確定為5%。;我國臺灣地區(qū)將閾值調整為3%。通過對域外國家和相關地區(qū)的制度考察，本文認為，閾值確定不當或不合理，會阻礙轉基因技術在我國的發(fā)展，因此我國閾值的確定應考慮綜合因素。例如，我國現(xiàn)有轉基因技術水平，社會公眾對轉基因食品的接受度等，在經過合理論證基礎上來作出判斷。故本文認為可以將閾值限定在一定范圍之內，而不只是確定為某一確定值，這種范圍的確定可以兼顧我國現(xiàn)有實際情況及我國未來在轉基因領域的發(fā)展狀況。在綜合各種因素基礎上，本文認為可以將閾值設置在0.9%到3%之間，這一范圍未超出各國確定閾值的最低值和最高值，且與國際的相關規(guī)定較為符合。這表明在食品生產者偶然混入了轉基因成分，而且含量在閾值允許范圍內，生產者享有標識豁免權利，可以節(jié)約生產成本，兼顧了消費者知情權與生產者權益及社會公共利益之間的平衡。

4.2 合理擴大強制標識目錄范圍

從相關法律制度的表述可以看出，我國對轉基因標識制度采取了與歐盟一樣的強制標識制度，這反應我國重視消費者對轉基因產品的知情權。但我國的強制標識目錄僅包括列舉的五類，十余年來并未發(fā)生任何改變。實踐中，我國轉基因食品的種類越來越多，數目繁雜，該項規(guī)定不能涵蓋市場上已經出現(xiàn)的新型轉基因食品類型，這種列舉式的規(guī)定具有嚴重滯后性。

因此，本文認為，可以從兩個角度來完善強制標識目錄。一方面，增加標識目錄的種類，以滿足對當下市場中已出現(xiàn)的新型轉基因食品的管理，保障消費者對新型轉基因食品的知情權;另一方面，采用“列舉+概括”的立法方式完善對強制標識目錄的規(guī)定，縱觀我國其他部門法的規(guī)定，大多都是采取這種立法方式，當出現(xiàn)新的情形時，可以司法解釋或其他方式對某種現(xiàn)象作出解釋，而不是動輒就以修法的方式應對。這種立法模式可以克服目前列舉式立法的缺陷，順應市場未來的發(fā)展趨勢。

4.3 健全轉基因食品標識制度之監(jiān)督制度

4.3.1 增加轉基因食品標識制度的監(jiān)管主體

我國的轉基因食品標識制度的監(jiān)管機構僅包括農業(yè)部及農業(yè)行政主管部門，但轉基因標識制度涉及到農業(yè)、工商、環(huán)保等多個領域，僅由農業(yè)行政部門進行監(jiān)管顯然難以達到監(jiān)管預期效果。同時，通過對美國轉基因標識制度的研究，可以了解到，美國對轉基因的監(jiān)管是由四個部門共同進行監(jiān)管，具體包括：美國衛(wèi)生與福利部下屬的食品藥品管理局、美國環(huán)境保護局、美國農業(yè)部下屬的食品安全檢驗局和動植物健康檢驗局。因此，我國可以確立“農業(yè)行政部門為主導，工商、質檢等多個部門協(xié)調”的監(jiān)管體系，擴大監(jiān)管主體范圍，從各方面完善和加強對轉基因食品標識制度的監(jiān)督。

4.3.2 明確劃分各監(jiān)管部門的職權權限

在明確監(jiān)管主體之基礎上，法律應明確劃分各職能部門的職權，避免出現(xiàn)相互推諉等不作為現(xiàn)象。本文認為，應以農業(yè)部作為主導，加強其他機構的參與，相互配合制約，發(fā)揮各自部門優(yōu)勢。因此建議由農業(yè)部對轉基因食品標識制度的監(jiān)管方式等內容進行統(tǒng)一制定，例如，質量監(jiān)管部門對轉基因食品在生產過程中的相關指標實行監(jiān)督管理;工商管理部門對其在市場流通情況實行監(jiān)督，并定期向公眾公布檢查結果等;同時，監(jiān)管機構需要加大抽檢監(jiān)測力度，對于違法違規(guī)現(xiàn)象應依法給予嚴厲處罰，并將該行為進行通報。

本文認為，在確立行政部門對轉基因食品標識制度的監(jiān)管之外，還應當在充分賦予社會公眾知情權基礎上，完善公眾對轉基因食品標識制度的監(jiān)督力度。公民是社會組成的重要部分，只有賦予公民監(jiān)督權利，才能夠更好地實現(xiàn)執(zhí)法效果。因此，本文建議，政府應加大相關決策程序的公開化與透明程度，例如，轉基因食品檢測所采用的技術標準等內容。同時社會監(jiān)督能使轉基因食品轉標識制度獲得最大程度的遵守。

5 結語

轉基因食品方面的法律規(guī)制涉及到各個方面，如生產、流通、運營、風險規(guī)制等，而轉基因標識制度作為法律規(guī)制的重要一項內容，該制度的理論基礎在于消費者知情權之保障以及消費者知情權與社會公共利益之間之平衡，只有明確該制度賴以存在的理論基礎，才能夠更好地完善具體制度。我國對轉基因食品標識制度的規(guī)定大致已形成一套制度體系，但仍然存在不足之處。例如，標識閾值制度的缺失不利于實現(xiàn)消費者知情權與社會公共利益之間的利益平衡;我國強制標識目錄的范圍較窄以及立法模式不能適應當前社會的需求和發(fā)展;同時，我國的轉基因食品標識制度之監(jiān)管體系并不完善，部門職能劃分不明確。因此，我國應在對轉基因食品標識制度法理基礎進行充分認識的前提下，聯(lián)系我國實際情況，建立標識閾值制度、擴大轉基因食品標識目錄范圍，修改其立法模式，并建立健全對轉基因食品標識的監(jiān)管制度，以充分發(fā)揮轉基因食品標識制度的功能。

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