城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建原則與運(yùn)行機(jī)制研究

魯春陽 文楓 解麗丹

[摘要]我國現(xiàn)行的建設(shè)用地市場已成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要瓶頸，既不利于城鄉(xiāng)土地要素的效益最大化，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，提高土地資源配置效率的必由之路。分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的原則、運(yùn)行機(jī)制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展提供參考。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)一;建設(shè)用地市場;城鄉(xiāng)一體化;土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)對建設(shè)用地的剛性需求不斷增強(qiáng)，但城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，引發(fā)了一些問題與矛盾。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不僅是滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是提高建設(shè)用地配置績效，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的內(nèi)在要義?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。本文結(jié)合河南省建設(shè)用地市場發(fā)展現(xiàn)狀，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的原則與運(yùn)行機(jī)制，為河南省加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場提供參考和借鑒。

1 構(gòu)建原則

1.1 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場時(shí)，要兼顧農(nóng)民、村集體、政府等主體之間利益的合理分配，縮小城市與鄉(xiāng)村之間的各類差距，使兩者之間具有互動性，有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)階段，國家通過土地征用方式把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不是按照土地的市場價(jià)值進(jìn)行的，補(bǔ)償金額較低，這不僅不能體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值與價(jià)格，也沒有實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的市場化，不利于農(nóng)民的增收。而在城市，城市舊城區(qū)或者棚戶區(qū)的改造造成的拆遷所進(jìn)行的補(bǔ)償卻采用的是市場價(jià)格。城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地制度，使得農(nóng)民難以獲得土地增值收益，難以確保村集體得到應(yīng)有收益。

要真正實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，就要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，發(fā)揮市場在建設(shè)用地資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新人地關(guān)系新模式，能夠高效破除當(dāng)前壁壘，爭取實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏。

1.2 維護(hù)耕地保護(hù)制度

耕地的特征之一，就是具有公共性，同時(shí)，兼?zhèn)渌接行再|(zhì)。由于耕地相互矛盾的特性，致使耕地的保護(hù)問題不能僅僅依賴市場這只隱形的手去進(jìn)行調(diào)節(jié)，仍然需要借助政府這只看得見的手來調(diào)整市場的失靈問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的首要條件就是建立合理的耕地保護(hù)機(jī)制，對耕地進(jìn)行保護(hù)。擔(dān)著主要的行政責(zé)任是政府，政府負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的管控，且耕地保護(hù)也被納入政府考評的重要指標(biāo)之一。激勵農(nóng)民放棄閑置的建設(shè)用地，并通過土地復(fù)墾措施，使其恢復(fù)為林地或其他農(nóng)用地類型，是建立耕地保護(hù)制度的途徑之一。同時(shí)，要對被城鎮(zhèn)建設(shè)用地所占用的農(nóng)地進(jìn)行補(bǔ)償，并且為城鎮(zhèn)建設(shè)用地置換出多余的征地指標(biāo)。

我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)時(shí)監(jiān)管耕地占用情況，嚴(yán)格把控耕地占用數(shù)量，依據(jù)先補(bǔ)后占的原則，建立有效的機(jī)制。對于非合理利用的耕地，必須嚴(yán)格按照以上原則，占用耕地的同時(shí)，必須整理出同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策的建議，繳納部分土地開發(fā)、土地復(fù)墾的費(fèi)用。

1.3 有利于促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段的集體建設(shè)用地市場大多是隱形交易，若是把這一隱形的市場具有合法性，就必須使其透明、公開，不僅可以盤活存量的土地，也可以有效緩解地方政府新增建設(shè)用地的壓力。

因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，一是要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)形式，如出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，發(fā)揮市場的能動作用，準(zhǔn)許集體經(jīng)濟(jì)組織多形式提供建設(shè)用地土地使用權(quán)。二是確保農(nóng)民土地權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，必須以承包經(jīng)營權(quán)為突破口，依據(jù)“自愿、依法、有償”原則，使農(nóng)民的權(quán)益最大化，穩(wěn)定的、合理的促進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)有條不紊的流轉(zhuǎn)。

1.4 嚴(yán)禁土地私有化

土地公有制是我國社會主義的根本制度，要防止在土地變相私有化所導(dǎo)致的農(nóng)民失去自己的土地、土地集中到少數(shù)人的手里以及激化社會矛盾，更有可能出現(xiàn)農(nóng)村的社會矛盾沖突，增加了社會救濟(jì)的壓力，同時(shí)產(chǎn)生了更多的新的不公平現(xiàn)象。嚴(yán)禁土地私有化，是土地改革不可突破的原則之一，只有通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的方式，確立農(nóng)民的地位，從而扭轉(zhuǎn)農(nóng)民地位較低的現(xiàn)狀。

私有化不是解決“三農(nóng)問題”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑，根據(jù)河南省的基本現(xiàn)狀，國家的政策導(dǎo)向，河南省需要按照農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的道路。

2 構(gòu)建思路

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是解決當(dāng)前建設(shè)用地矛盾，提高建設(shè)用地配置效率的唯一有效途徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，可以使一級土地市場具有競爭性。為了使城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)的全能漸趨一致，就需要使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行改革，逐漸的完成雙方有效對接、進(jìn)行統(tǒng)一管理。準(zhǔn)許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接合法的入市，充分的發(fā)揮市場這一隱形手對土地資源的配置作用，也需要在政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行。

城市和農(nóng)村的建設(shè)用地分別屬于國有和農(nóng)民集體所有，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，可以實(shí)現(xiàn)對兩種產(chǎn)權(quán)制度下建設(shè)用地的統(tǒng)籌配置。而且，政府通過稅收制度，間接獲取利益，會比原來直接控制具有更好的效果。

新建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場框架打破現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元土地市場。農(nóng)村的集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠合法的進(jìn)入市場，城鄉(xiāng)土地市場高效的統(tǒng)一，使一級土地市場更具有競爭性。關(guān)鍵是城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩種土地產(chǎn)權(quán)在同一市場中進(jìn)行交易，不僅提升農(nóng)村建設(shè)用地的市場化配置范圍，也能更好地實(shí)現(xiàn)土地資本化價(jià)值。土地的流轉(zhuǎn)是自由的，是雙向的，政府將不再直接地參與土地的交易與收益的分配。政府的主要職責(zé)就是發(fā)揮宏觀調(diào)控和頂層設(shè)計(jì)的職能，更多地發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的決定性作用。

3 運(yùn)行機(jī)制

價(jià)格機(jī)制和作用機(jī)制是市場運(yùn)行機(jī)制的核心內(nèi)容。價(jià)值規(guī)律主要體現(xiàn)在當(dāng)前土地市場，土地市場運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)是土地所有制，而且土地市場的運(yùn)行機(jī)制的載體。是宏觀調(diào)控和實(shí)施行政管理監(jiān)管措施的政府。

3.1 價(jià)格機(jī)制

在運(yùn)營宏觀市場的過程中，價(jià)格機(jī)制是關(guān)鍵點(diǎn)，其原因?yàn)椋瑑r(jià)格決定市場的規(guī)模、運(yùn)行、收益，所以價(jià)格機(jī)制也能夠在其中發(fā)揮作用。我國的一級土地市場是出讓價(jià)格的出處，是以建設(shè)用地分等定級為標(biāo)準(zhǔn)，以市場交易的市場價(jià)格為參考準(zhǔn)則，以土地所有權(quán)的收益為主要的依據(jù)。然后再以這些標(biāo)準(zhǔn)通過市場這一媒介來進(jìn)行公開，最終形成出讓價(jià)格。出讓價(jià)格是以地租理論規(guī)律為依據(jù)，并且嚴(yán)格遵守市場的競爭機(jī)制，出讓價(jià)格的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是土地的所有者收取地租也就是土所有權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)收益，二級土地市場的價(jià)格是以一級土地出讓市場為基礎(chǔ)。二級土地市場的性質(zhì)是競爭性的，土地的轉(zhuǎn)讓的價(jià)格是以公開的自由競爭來決定的，可以很直接的反應(yīng)現(xiàn)階段的土地的供需狀況以及地租的價(jià)格的變化情況。

3.2 供求均衡機(jī)制

滿足各種類型的建設(shè)用地的需求，并且土地資源合理的優(yōu)化配置以及高效的利用是城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的主要運(yùn)行目的。對于建設(shè)用地的需求是多種多樣的，而且是逐步增加的。但土地自然供給規(guī)模一定，無法突破，而經(jīng)濟(jì)供給具有彈性，這些條件都是土地市場能夠順利健康運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，能夠達(dá)到市場供需平衡，并且在價(jià)格機(jī)制中得以實(shí)現(xiàn)。出讓供給是交易的甲乙兩方依據(jù)價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地市場的供需平衡，完完全全屬于一種市場行為。

3.3 市場交易機(jī)制

市場的關(guān)鍵問題是進(jìn)行交換，不進(jìn)行交換的市場是不存在的。普通的商品交易與土地的交易是不一樣的，土地的交易更為繁瑣，所以，交易機(jī)制的創(chuàng)新是不可或缺的。

3.4 宏觀調(diào)控機(jī)制

實(shí)現(xiàn)供需平衡、優(yōu)化土地資源的配置、合理的進(jìn)行收益的分配以及維持土地市場的穩(wěn)定繁榮，是進(jìn)行土地市場宏觀調(diào)控的主要目的，也是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、快速、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之處。政府可以通過法制、規(guī)劃監(jiān)督、稅收等手段對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。

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