以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)的對(duì)口援疆機(jī)制研究

晉清曼 張玉強(qiáng)

[摘要]對(duì)口支援新疆是我國(guó)促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，緩解東西部發(fā)展不平衡的一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的戰(zhàn)略舉措。新一輪對(duì)口援疆工作成效顯著，但未形成一套統(tǒng)一、科學(xué)和系統(tǒng)的指導(dǎo)機(jī)制。以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，建立創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)下的新疆活力激發(fā)機(jī)制、協(xié)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)下的新疆短板補(bǔ)齊機(jī)制、綠色發(fā)展引領(lǐng)下的新疆生態(tài)保護(hù)機(jī)制、開放發(fā)展引領(lǐng)下的新疆空間拓展機(jī)制、共享發(fā)展引領(lǐng)下的新疆民生增進(jìn)機(jī)制，是未來(lái)對(duì)口援疆工作進(jìn)一步提升質(zhì)量和水平的保障。

[關(guān)鍵詞]五大發(fā)展理念;對(duì)口援疆;機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

新疆在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中處于特殊重要的地位和作用。其省域面積居我國(guó)34個(gè)省份之首，自然資源極其豐富。除此之外，新疆戰(zhàn)略位置和地緣優(yōu)勢(shì)突出，周邊與俄羅斯、哈薩克斯坦等8國(guó)接壤，是連接中國(guó)與中亞、西亞、南亞乃至東西歐的重要橋梁和通道。但是長(zhǎng)期以來(lái)，新疆地區(qū)發(fā)展與我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大的差距。對(duì)口支援新疆是黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，旨在通過(guò)具體的政策支持，組織沿海和內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的省市以結(jié)對(duì)的方式對(duì)新疆的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面進(jìn)行援助和管理，以促進(jìn)新疆的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新疆地區(qū)長(zhǎng)治久安。該項(xiàng)政策是由對(duì)口支援政策發(fā)展演變而來(lái)的，它的實(shí)施鼓勵(lì)了援助省市與新疆地區(qū)之間的物資、技術(shù)、人才等轉(zhuǎn)移，推動(dòng)雙方建立互助、互利的合作關(guān)系，在一定程度上縮小了新疆地區(qū)和其他發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)的穩(wěn)定，增強(qiáng)了新疆可持續(xù)和自我發(fā)展能力，充分顯示了社會(huì)主義國(guó)家制度的優(yōu)越性。2010年3月，在中央部署下，19個(gè)省市攜手掀起了新一輪的對(duì)口支援新疆工作，成果顯著。新時(shí)期援疆工作不僅是個(gè)政治任務(wù)，同時(shí)也是踐行可持續(xù)發(fā)展理念的具體行動(dòng)。因此，如何把握新一輪對(duì)口援疆的總體情況，創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)口援疆工作的進(jìn)一步發(fā)展，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

1 新一輪對(duì)口支援新疆工作的總體情況

2010年3月，中央召開第一次全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議，安排部署全國(guó)19個(gè)省市分別結(jié)對(duì)援助新疆12個(gè)地（州）市的82個(gè)縣（市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的12個(gè)師，其中深圳市單列援助喀什市和喀什庫(kù)爾干縣。在各方的共同努力下，開啟了經(jīng)濟(jì)援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆等全面援疆的新一輪對(duì)口援疆熱潮。新一輪對(duì)口援疆工作開展以來(lái)，自治區(qū)和援疆省市堅(jiān)持把加強(qiáng)交往交流交融作為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的重要抓手，充分發(fā)揮對(duì)口援疆的紐帶作用，積極發(fā)動(dòng)各類民間力量參與援疆，拓展援疆渠道。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010～2017年，各援疆省市實(shí)施各類援疆項(xiàng)目約7234個(gè)，援助資金900億元，打造了一批以農(nóng)村安居、棚戶區(qū)改造、教育、就業(yè)、醫(yī)療等為重點(diǎn)的民生項(xiàng)目。同時(shí)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)援疆，引進(jìn)一批紡織服裝、電子產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游文化等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成了全方位、多層次的援疆工作新格局，促進(jìn)了新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。根據(jù)新疆政府工作報(bào)告顯示，在援助省市和新疆地區(qū)的共同努力下，新疆地區(qū)生產(chǎn)總值由2010年的5437.47億元增長(zhǎng)至2017年的10881.96億元（見圖1），城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2010年的13643.77元增長(zhǎng)至2017年的30775元，農(nóng)村居民人均可支配收入從2010年的4642.67元增長(zhǎng)至2017年的11045元，居民生活水平顯著提高。

隨著國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)的新變化，新一輪對(duì)口援疆工作也出現(xiàn)了許多新問(wèn)題和新情況。一是新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩，自身發(fā)展動(dòng)力不足，對(duì)口援疆工作面臨新的挑戰(zhàn)。對(duì)口援疆工作初期，新疆地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)明顯，發(fā)展?jié)摿薮?，在各省市的幫助下，新疆?jīng)濟(jì)發(fā)展增速明顯，社會(huì)面貌發(fā)生極大的改變。隨著對(duì)口援疆工作的深入發(fā)展，對(duì)口援疆工作進(jìn)入新的攻堅(jiān)階段。新疆可利用資源逐漸變少，援疆項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激烈，且新疆部分地區(qū)在援疆過(guò)程中形成了“等、靠、要”的思想，自身發(fā)展動(dòng)力不足，導(dǎo)致現(xiàn)在新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，援疆工作面臨新的挑戰(zhàn)。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保相沖突。新疆省域面積遼闊，擁有豐富的光、熱、油氣、礦產(chǎn)等自然資源，具有得天獨(dú)厚的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，為援疆工作提供了充足的資源支持，但是在對(duì)口援疆工作中，由于環(huán)保觀念落實(shí)不到位，不可避免的出現(xiàn)了過(guò)度關(guān)注新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保理念落實(shí)不到位，造成資源環(huán)境破壞的現(xiàn)象。三是援疆工作機(jī)制創(chuàng)新性不夠，尤其缺少?gòu)睦砟?、?zhàn)略層面進(jìn)行系統(tǒng)性的思考。各援疆省市工作千差萬(wàn)別，缺少一套科學(xué)、系統(tǒng)的指導(dǎo)機(jī)制，導(dǎo)致援疆政策評(píng)估不到位，部分項(xiàng)目難以落地實(shí)施，對(duì)口援疆在民生改善、環(huán)境保護(hù)、自身能力等方面還存在著很多問(wèn)題和隱患。也正是由于援疆工作的不完善，限制了援疆工作的開展，致使援疆工作陷入發(fā)展瓶頸之中，間接導(dǎo)致上述問(wèn)題的存在和解決的困境。

2 五大發(fā)展理念對(duì)援疆工作的引領(lǐng)價(jià)值

五大發(fā)展理念是馬克思主義發(fā)展觀的最新成果，也是改革開放40年來(lái)我國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，其深刻揭示了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)的行動(dòng)指南，更為對(duì)口支援新疆工作機(jī)制創(chuàng)新提供了思想源泉，對(duì)對(duì)口援疆工作具有重要的引領(lǐng)價(jià)值。

2.1 新疆落實(shí)五大發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)需求

在新一輪對(duì)口援疆的過(guò)程中，各省市充分發(fā)揮人力、物力、財(cái)力，為新疆建設(shè)貢獻(xiàn)了積極的力量，但新疆地區(qū)由于歷史、自然、地理?xiàng)l件等方面的因素，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和質(zhì)量仍然偏低，發(fā)展動(dòng)力不足，且在援疆過(guò)程中缺乏系統(tǒng)的科學(xué)理論的指導(dǎo)，整體發(fā)展水平與我國(guó)其他地區(qū)仍然存在很大差距。對(duì)口援疆就是為了縮小新疆地區(qū)與我國(guó)其他發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，解決區(qū)域發(fā)展不平衡而做出的重大戰(zhàn)略部署。而五大發(fā)展理念有力推動(dòng)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下破解發(fā)展難題，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)早日達(dá)成全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，不斷朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向前進(jìn)。這些都與對(duì)口援疆的發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)容相一致，因此將五大發(fā)展理念與對(duì)口援疆工作相結(jié)合，以“創(chuàng)新”發(fā)展理念激發(fā)社會(huì)活力來(lái)引領(lǐng)智慧新疆建設(shè)，以“協(xié)調(diào)”發(fā)展化解社會(huì)矛盾來(lái)引領(lǐng)和諧新疆建設(shè)，以“綠色”發(fā)展樹立環(huán)保理念來(lái)引領(lǐng)美麗新疆建設(shè)，以“開放”加強(qiáng)交流互信來(lái)引領(lǐng)多元新疆建設(shè)，以“共享”改善社會(huì)民生來(lái)引領(lǐng)幸福新疆建設(shè)，是新疆破解自身發(fā)展難題，落實(shí)五大發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)需求。

3.3 綠色發(fā)展引領(lǐng)下的新疆生態(tài)保護(hù)機(jī)制

3.3.1 ? ?增強(qiáng)大局觀念，宣傳生態(tài)保護(hù)理念。一方面中央要強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管體系。在對(duì)口援疆中要加強(qiáng)對(duì)援助省市的指導(dǎo)和監(jiān)督，在項(xiàng)目考核中增加環(huán)保經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，使援助省市自覺(jué)落實(shí)“綠色援疆”理念，在產(chǎn)業(yè)布局上關(guān)注產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型，多支持一些資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的企業(yè)進(jìn)駐新疆，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。另一方面加大環(huán)保理念的宣傳力度，使新疆各省市居民提高環(huán)保意識(shí)，形成輿論氛圍，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣谝M(jìn)援疆項(xiàng)目時(shí)增強(qiáng)綠色發(fā)展理念，對(duì)引進(jìn)的企業(yè)或項(xiàng)目設(shè)置環(huán)保門檻并在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督。

3.3.2 ? ?結(jié)合精準(zhǔn)脫貧，探索生態(tài)管護(hù)新模式。一是設(shè)置社會(huì)參與性質(zhì)的林業(yè)改造項(xiàng)目。符合基本條件的、以林地為生的貧困家庭或社區(qū)，可以以家庭或社區(qū)為單位提出申請(qǐng)，由當(dāng)?shù)卣c其簽訂土地使用協(xié)議，規(guī)定相關(guān)的使用年限，在實(shí)現(xiàn)脫貧致富的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的管護(hù)。二是大力推廣綠色庭院經(jīng)濟(jì)。針對(duì)新疆地區(qū)農(nóng)戶居住面積大，土地利用率不高的情況，實(shí)行“綠色庭院”模式發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。院子中間可以打造蔬果園，既滿足家庭日常生活，又可以用來(lái)喂養(yǎng)牲畜，打造新疆地區(qū)“前有房、中有園、后有圈”的庭院經(jīng)濟(jì)模式，幫助農(nóng)民脫貧致富。

3.3.3 ? ?注重生態(tài)工程建設(shè)，筑牢生態(tài)安全屏障。首先要強(qiáng)化新疆地區(qū)的防護(hù)林體系?？茖W(xué)配備防護(hù)林結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持農(nóng)林水牧結(jié)合，建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林，以天然林保護(hù)為重點(diǎn)，在宜林地區(qū)進(jìn)行人工林種植。其次，大力實(shí)施退耕還林還草工程，減少土地荒漠化程度。將水土流失嚴(yán)重的坡地、石漠化、鹽堿情況較為嚴(yán)重的耕地以及糧食產(chǎn)量較低、不適宜耕種的土地，有規(guī)劃、有步驟的逐漸停止耕種，減少土地荒漠化程度。最后，大力進(jìn)行河道改造。清除受污染河道的垃圾，拓寬部分河道，并對(duì)河道附近的居民區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，打造濕地公園，改善城市居民的生活環(huán)境和生態(tài)景觀建設(shè)。

3.4 ? ?開放發(fā)展引領(lǐng)下的新疆空間拓展機(jī)制

3.4.1 ? ?拓展新疆地區(qū)的區(qū)域發(fā)展空間。一方面要加強(qiáng)原有區(qū)域空間的互聯(lián)互通。要以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，強(qiáng)化喀什等中心城市建設(shè)、推動(dòng)綠色城市、智慧城市、森林城市建設(shè)和城際基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。另一方面要拓展新的區(qū)域空間。在發(fā)揮原有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的技術(shù)上拓展新區(qū)域空間，例如打造工業(yè)新城，完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)擴(kuò)大就業(yè)推動(dòng)人口聚集，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人高度融合發(fā)展。

3.4.2 ? ?拓展新疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。一是要在推動(dòng)新疆地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)上下大功夫。支持節(jié)能環(huán)保、生物技術(shù)、信息技術(shù)、智能制造、高端裝備、新能源等新興產(chǎn)業(yè)向新疆地區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。二是要推動(dòng)新疆地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如以當(dāng)?shù)刈匀伙L(fēng)光為基礎(chǔ)的旅游業(yè)和農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，以民族特色引領(lǐng)工藝品制造和民族服飾制造業(yè)，以優(yōu)質(zhì)瓜果蔬菜為主的種植業(yè)等。

3.4.3 ? ?拓展新疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間。首先，要完善新疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快完善水利、鐵路、公路、水運(yùn)、民航、通用航空、管道、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，著力構(gòu)建新疆地區(qū)的新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。其次，完善能源安全儲(chǔ)備制度。加強(qiáng)新疆地區(qū)的油氣資源儲(chǔ)備，避免過(guò)度開發(fā)，注重新能源和可再生資源的利用。除此之外，要注重實(shí)施城市地下管網(wǎng)改造工程。加強(qiáng)城市公共交通、防洪防澇等設(shè)施建設(shè)。加快開放電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等自然壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。

3.4.4 ? ?拓展新疆地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展空間。一是要打造網(wǎng)絡(luò)政民互動(dòng)平臺(tái)，拓寬網(wǎng)絡(luò)群眾空間。通過(guò)搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，保障公民的網(wǎng)絡(luò)參與度，實(shí)現(xiàn)政民互動(dòng)，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享，使政府的行為和援疆進(jìn)程處于公眾的監(jiān)督。二是合理布局新疆地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間。要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)的大背景下，合理布局新疆地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織、商業(yè)模式、供應(yīng)鏈、物流鏈創(chuàng)新，在援助省市的幫助下，支持基于互聯(lián)網(wǎng)的各類創(chuàng)新。

3.5 ? ?共享發(fā)展引領(lǐng)下的新疆民生增進(jìn)機(jī)制

3.5.1 ? ?以民主參與帶動(dòng)民生發(fā)展。援疆項(xiàng)目中民生類項(xiàng)目居多，民生改善也與人民最直接的利益相關(guān)，因此在援疆工作中要主動(dòng)傾聽民意，抓好援疆項(xiàng)目開展前、實(shí)施中、完成后的過(guò)程反饋，傾聽民生，擴(kuò)大民主參與力度。項(xiàng)目開展前要主動(dòng)傾聽民聲，通過(guò)開展實(shí)地調(diào)研，人民代表座談、群眾聽證等，在充分了解民意的基礎(chǔ)上做出決策。實(shí)現(xiàn)人民自身利益與援疆政策參與者的利益相互協(xié)調(diào)，保障項(xiàng)目的順利開展。項(xiàng)目實(shí)施中要自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，及時(shí)公布相關(guān)信息，組織群眾進(jìn)行民生工程檢查督導(dǎo)。項(xiàng)目完成后，要邀請(qǐng)群眾代表參與項(xiàng)目驗(yàn)收工作，對(duì)于大家反饋的問(wèn)題及時(shí)收集整理并作出相應(yīng)整改。

3.5.2 ? ?以政策托底保證民生發(fā)展。一是要完善民生保障制度，充分發(fā)揮社會(huì)政策的托底作用。必須重點(diǎn)關(guān)注低收入群體的基本生活，予以一定的政策支持，保障群眾基本生活。尤其對(duì)于家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，要按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助。同時(shí)要堅(jiān)守政策底線，系統(tǒng)的完善各項(xiàng)制度，使援疆各項(xiàng)政策更加公平、普惠和可持續(xù)。二是要進(jìn)行一定的政策傾斜。新疆地區(qū)發(fā)展需要國(guó)家的政策支持，要在對(duì)口援疆工作中“抓大放小”，突出工作重點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)群體和重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行傾斜，加強(qiáng)政策的引導(dǎo)性，促進(jìn)形成良好輿論氛圍和社會(huì)預(yù)期。三是加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，積極鼓勵(lì)民間資本參與社會(huì)事業(yè)建設(shè)發(fā)展。努力挖掘新的就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，加快新疆地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)程，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)試點(diǎn)和應(yīng)急救助制度建設(shè)。

3.5.3 ? ? 以社會(huì)治理促進(jìn)民生發(fā)展。首先，要加強(qiáng)法治建設(shè)，深入開展法治宣傳教育，推動(dòng)新疆地區(qū)人民樹立法治意識(shí)，保障新疆長(zhǎng)治久安和對(duì)口援疆工作的順利開展。其次，要加強(qiáng)德治建設(shè)，加強(qiáng)各省市、社會(huì)組織援建章程、新疆地區(qū)村規(guī)民約、社區(qū)公約等社會(huì)規(guī)范建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)規(guī)范在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為等方面的積極作用。同時(shí)要根據(jù)我國(guó)國(guó)情，結(jié)合新疆地區(qū)的實(shí)際情況，充實(shí)社會(huì)治理的方式方法。

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