《公共圖書館法》框架下社會力量參與公共圖書館建設(shè)研究

摘要：《公共圖書館法》為社會力量參與公共圖書館建設(shè)提供了政策層面的引導(dǎo)和法律層面的保障。目前社會力量參與公共圖書館建設(shè)的四種模式，即獨立建館、捐資辦館、合作辦館和志愿服務(wù)。分析了社會力量在參與公共圖書館建設(shè)過程中所遇到的現(xiàn)實問題，提出建立監(jiān)管機(jī)制、采取激勵措施、做好培訓(xùn)工作、營造社會氛圍等相應(yīng)保障措施。

關(guān)鍵詞：公共圖書館法;社會力量;公共圖書館

中圖分類號：G258 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.13897/j.cnki.hbkjty.2019.0060

1 社會力量參與公共圖書館建設(shè)的法律政策依據(jù)

早在1994年，文化部就將法人治理、社會捐贈、社會合作、志愿者服務(wù)等評價指標(biāo)納入四年一次的全國公共圖書館評估定級工作，鼓勵引導(dǎo)各種社會力量投入到公共文化服務(wù)事業(yè)中來。進(jìn)入21世紀(jì)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確指出，構(gòu)建我國公共文化服務(wù)體系的基本原則是正確導(dǎo)向、政府主導(dǎo)、社會參與、共建共享、改革創(chuàng)新[1]?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）的頒布，則標(biāo)志著社會力量參與公共圖書館建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入有法可依的新時代。

《公共圖書館法》不僅以法律條文的形式指出了公共圖書館在公共文化服務(wù)領(lǐng)域所發(fā)揮的重要作用，對社會力量參與公共圖書館建設(shè)做出了更加明確、細(xì)致的規(guī)定，為形成以政府為主導(dǎo)、社會力量廣泛參與的新格局提供了法律層面的保障。本法第四條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館。”[2]以往，我國的公共文化服務(wù)、文化設(shè)施主要由政府和事業(yè)單位負(fù)責(zé)提供和興建，提供主體與提供方式單一，使我國的公共圖書館普遍面臨著服務(wù)效能不高、人員經(jīng)費(fèi)不足、活動形式單一等諸多難題，不能滿足人民群眾增長的文化需求。如今，法律的支持與公眾的需求為社會力量參與公共圖書館建設(shè)帶來了前所未有的機(jī)遇。而我國公民公益意識的日益增強(qiáng)、公益捐贈機(jī)制的日臻完善和公共文化服務(wù)事業(yè)的發(fā)展為社會力量投入公共圖書館的設(shè)立、管理和運(yùn)行提供了可行性與有利條件。

2 社會力量參與公共圖書館建設(shè)的主要模式

“社會力量”是一個寬泛的概念，是指能夠參與、作用于社會發(fā)展的基本單元，包括自然人、法人（黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、黨群社團(tuán)、社會組織、非政府組織、非營利機(jī)構(gòu)等）[3]。這里所說的“社會力量”指的是超出圖書館自身范疇的能夠?qū)D書館事業(yè)發(fā)揮作用的組織與個人。有兩種模式：“公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館”和“政府調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)”[2]。將這兩種模式再加以細(xì)分，主要有社會力量單獨辦館的模式、社會力量通過捐贈圖書和物資辦館的模式、社會力量與公共圖書館合作模式和社會力量參與圖書館的志愿服務(wù)模式。

2.1獨立建館辦館模式

《公共圖書館法》規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館?！盵2]這種模式不單單指非營利組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個人自籌資金設(shè)立的公益性的圖書館，還包括企業(yè)、社會組織、個人創(chuàng)辦的以盈利為目的的經(jīng)營性圖書館。近年來，一批由企業(yè)或個人自籌資金興辦并面向社會開放的公共圖書館紛紛涌現(xiàn)。寧波市錢湖天地、音王集團(tuán)等企業(yè)創(chuàng)辦了本系統(tǒng)名下的圖書館，向公眾免費(fèi)開放[4]。高曉松設(shè)立的“雜·書館”既是一個公益性的民間圖書館，也是一所面向公眾免費(fèi)開放的藏書樓?！半s·書館”設(shè)有國學(xué)館及新書館兩大館區(qū)。另一類個人創(chuàng)設(shè)的圖書館（室），多集中在社區(qū)、鄉(xiāng)村等基層，其創(chuàng)辦者多為來自鄉(xiāng)村的知識精英，創(chuàng)設(shè)目的是為了滿足偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)人民的文化需求。如立人鄉(xiāng)村圖書館計劃的發(fā)起人—北京碩士李英強(qiáng)在全國11個省份先后創(chuàng)辦的22家立人鄉(xiāng)村圖書館，周光俊在貴州清鎮(zhèn)市坪寨村創(chuàng)辦的“耕讀書屋”，館藏圖書已達(dá)萬余冊，運(yùn)行時間達(dá)20余年[5]。公益性的社會組織也積極投身辦館熱潮，如愛心傳遞慈善基金會（Pass Love Charity Foundation）在廣西、安徽、貴州等省份的鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)辦的“蒲公英鄉(xiāng)村圖書館”;信德民間公益組織在山東青州、沂水等地的貧困鄉(xiāng)村創(chuàng)辦了多家公益圖書館、愛心圖書室，共捐贈圖書20余萬冊。

值得注意的是，公共圖書館的運(yùn)行需要“穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源”和“專業(yè)的工作人員”，而這兩個要素對社會力量通過自籌資金的方式建館辦館以及維持后續(xù)的運(yùn)行與管理構(gòu)成了一定程度的挑戰(zhàn)，這也一直是困擾民間辦館者的難題。

2.2 捐資辦館、捐書助館模式

《公共圖書館法》第六條明確規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈?！盵2]隨著我國民眾的捐贈意識日益增強(qiáng)，捐贈機(jī)制的日益完善，社會各界力量不斷輻射到公共文化領(lǐng)域。

社會力量主要通過以下三種捐助方式參與到公共圖書館建設(shè)事業(yè)中。第一，捐贈資金。2017年12月，福耀集團(tuán)董事長曹德旺捐資4億元興建的福州市圖書館新館開館，該館目前已成為福州市標(biāo)志性文化服務(wù)設(shè)施。廣東省信宜市的“紹秀圖書館”、廣東省潮州市的“謝慧如圖書館”等都是個人捐贈資金參與公共圖書館建設(shè)的典型代表。國內(nèi)外的基金會也積極捐建公共圖書館，如海外中國教育基金會、美國“夢想行動國際”、香港杏范教育基金會等基金會在偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)捐建公共圖書館近千家。第二，對具體的項目和活動進(jìn)行資助。社會組織、企業(yè)、個人等通過提供物資和人力，以冠名等方式，資助公共圖書館開展相應(yīng)的文化項目。如北京市西城區(qū)引進(jìn)社會力量開辦的以公共圖書館為依靠的特色閱讀空間——甲骨文·悅讀、北京磚讀空間、白云驛站閱讀空間、書香銀行等等。首都圖書館與北京律師協(xié)會長期合作，律師所派出業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富、專業(yè)知識扎實的律師為讀者提供切實有效的免費(fèi)法律指導(dǎo)。第三，提供文化產(chǎn)品和設(shè)施。社會組織、企業(yè)、個人充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，向公共圖書館提供與設(shè)施運(yùn)行、藝術(shù)創(chuàng)作方面相關(guān)的產(chǎn)品、器材等。譬如美國明德圖書館基金會通過提供英文原版圖書在我國大連、廈門等地建立了多家少兒圖書館。山東省東營市黨委組織將本系統(tǒng)的圖書與設(shè)備投入到東營黨建圖書館以及全市公共文化服務(wù)體系的各個基層站點，成立了專門的“黨建專題圖書室”[6]。

2.3 合作辦館模式

合作辦館模式，指的是政府或者公共圖書館廣泛吸納社會力量，開展合作，充分發(fā)揮雙方的資源優(yōu)勢，共同致力于圖書館的建設(shè)。廣州市率先將“政府包辦”公共文化服務(wù)模式變?yōu)椤罢鲗?dǎo)+社會力量參與”模式[7]，探索出一套公共圖書館運(yùn)作的新方法。

2016年8月，廣州圖書館與萬科集團(tuán)合作建立的廣州圖書館萬科城市體驗中心分館正式開館。該館的館藏資源、技術(shù)支持、人員培訓(xùn)和館際配送由廣州圖書館負(fù)責(zé)提供，而其場地、書架、裝潢、電腦等基本設(shè)施則由萬科集團(tuán)負(fù)責(zé)提供。近年來，廣州市統(tǒng)籌布局，把控標(biāo)準(zhǔn)，采用文企融合、文商融合、文教融合[8]的方式，引入各類社會力量投入場地、裝修與日常管理，以“一帶多”的形式共建形態(tài)多樣的分館，使文獻(xiàn)資源和信息資源的使用價值最大化，進(jìn)一步提升服務(wù)效能。截至2017年底，廣州市與社會力量合建圖書館分館19所，共接待讀者超過60萬人次，圖書外借38.55萬冊次，有效地豐富了公共文化產(chǎn)品供給，真正實現(xiàn)了以財政的小投入撬動社會力量的大投入。再如合肥市圖書館與民營書店“保羅的口袋”合作開設(shè)的“口袋圖書館”，民營書店無償提供圖書，圖書館負(fù)責(zé)提供借閱所需的技術(shù)支持、系統(tǒng)設(shè)備、人員培訓(xùn)等。合作辦館模式，搭建起了社會力量參與公共圖書館建設(shè)事業(yè)的平臺，利用社會力量的專業(yè)、資源優(yōu)勢彌補(bǔ)公共圖書館運(yùn)營中存在的短板，激活了多元化文化供給的創(chuàng)新思路，有利于實現(xiàn)群眾文化需求與服務(wù)供給的精準(zhǔn)對接。

2.4 文化志愿服務(wù)模式

《公共圖書館法》第四十六條：“國家鼓勵公民參與公共圖書館志愿服務(wù)?！盵2]志愿服務(wù)是社會力量投入的創(chuàng)新方式之一。文化志愿服務(wù)一方面為社會公眾搭建了自主參與、自我實現(xiàn)、自我教育的新平臺，提升了社會對圖書館資源優(yōu)勢與服務(wù)項目的認(rèn)知度;另一方面，能夠有效補(bǔ)充公共圖書館的人力資源，提升公共圖書館的社會影響力。

通過多年探索，鄭州圖書館已建立起全年不間斷招募志愿者的機(jī)制，實行志愿者正式注冊制度。對于正式注冊的志愿者，鄭州圖書館選取專人對其進(jìn)行一年兩次的崗位技能和志愿服務(wù)精神的集中培訓(xùn)，對參加特定專業(yè)性文化服務(wù)活動的志愿者則進(jìn)行更專業(yè)的知識與技能培訓(xùn)。同時根據(jù)志愿者的年齡、職業(yè)、興趣、專業(yè)背景等特點，制定出不同種類的服務(wù)項目，具體可分為：圖書整理、文明巡視等日常業(yè)務(wù)的體驗式文化服務(wù)項目;與社區(qū)、軍隊等合作開展的共建式志愿服務(wù)項目;依托文化品牌活動的專業(yè)志愿服務(wù)項目。建立志愿服務(wù)雙向選擇機(jī)制，邀請志愿者填寫志愿服務(wù)需求表，根據(jù)其自身需求為其選擇合適的文化服務(wù)項目，充分尊重志愿者的意愿。山西省圖書館面向社會常年招募文化志愿者。目前，正式注冊的志愿服務(wù)團(tuán)隊已達(dá)33個，個人志愿者達(dá)1 576人，建立高校志愿者實踐基地3個，累計參與文化志愿服務(wù)達(dá)1.1萬人次。同時，山西省圖書館致力于培育文化志愿服務(wù)品牌項目。其中“文化行三晉 講座走基層”“青春漂流 文化惠民—大學(xué)生文化志愿者基層服務(wù)項目”都已成為文化惠民的品牌項目。2017年，山西省圖書館文化志愿服務(wù)團(tuán)隊被文化部評為“基層文化志愿服務(wù)典型團(tuán)隊”[9]。

3 社會力量參與公共圖書館建設(shè)的現(xiàn)實問題

社會力量參與公共圖書館建設(shè)、運(yùn)行、管理能夠以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)成功對接社會大眾日益增長的文化需求，以內(nèi)容豐富的閱讀活動激發(fā)起讀者的閱讀熱情，取得了很好的社會反響。但與此同時，也遇到了一些現(xiàn)實問題。

3.1 合作各方存在意見分歧

參與公共圖書館建設(shè)的有政府、圖書館、企事業(yè)單位、非盈利組織、個人等主體，彼此的價值訴求與最終目的不同，在具體的建設(shè)、運(yùn)行實踐中難免產(chǎn)生理念分歧與交流不暢等問題。譬如，由于企業(yè)自身的商業(yè)屬性，其參與公共圖書館的建設(shè)、運(yùn)營目的往往是要宣傳自己的品牌和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，因此在文化服務(wù)項目和文化產(chǎn)品的開發(fā)中，企業(yè)方的意見往往帶有商業(yè)色彩;而作為基本的公共文化設(shè)施，公共圖書館最首要的特性就是公益性，其所提供的文化服務(wù)應(yīng)該是無償且均等。這兩者之間會產(chǎn)生矛盾。另外，作為個體的捐贈方有個性化的需求，常常也會提出各種各樣的要求，而有些要求與公共圖書館管理方的理念不一致。這時候就應(yīng)該把讀者的權(quán)益放在首位，在政府主導(dǎo)，合理管控，求同存異的基礎(chǔ)上，建立各方都認(rèn)同的交流機(jī)制，尋找各方訴求的最大公約數(shù)。需要指出的是，無論參與方的訴求如何強(qiáng)烈，所有的溝通都是建立在堅持公共圖書館公益性的基礎(chǔ)之上。

3.2 缺乏長效的參與機(jī)制

社會力量參與公共圖書館的建設(shè)、服務(wù)、管理事業(yè)是建立在自愿、自主、自由的基礎(chǔ)上的。目前相當(dāng)一部分社會機(jī)構(gòu)，是出于興趣、熱情或者社會責(zé)任感參與到公共圖書館的建設(shè)、管理、服務(wù)過程中來，參與模式僅限于服務(wù)外包、捐贈等有限的幾種，若沒有長期的參與機(jī)制和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源作保障，單單憑借“志愿服務(wù)精神”的驅(qū)動與支撐，這種合作很難扎實穩(wěn)健地開展下去。另外，一些企業(yè)之所以主動參與到公共圖書館建設(shè)、服務(wù)事業(yè)中來，其初衷也包含有提升自身效益與社會影響力的考量。在整個運(yùn)行的過程中，企業(yè)出于投入與回報的考量，缺乏投入后勁，變更部分服務(wù)項目的公益屬性也不無可能。因此，建立一種有效的參與機(jī)制與激勵機(jī)制，在保持公共圖書館公益屬性的前提下，最大程度吸引社會力量參與，保障投入的長期性與穩(wěn)定性，是擺在政府面前亟待解決的難題。

3.3 參與者的意識與能力尚待提高

近年來，在社會公益事業(yè)蓬勃發(fā)展的大背景下，我國部分公民參與公益與公共文化建設(shè)事業(yè)的熱情也日益高漲。但受到傳統(tǒng)的自上而下的供給模式的長期影響，大部分公民還是認(rèn)為公共文化服務(wù)與供給是國家和政府的事，缺乏主動表達(dá)自身公共文化訴求的意識，公民自主參與到公共文化建設(shè)、管理、服務(wù)事業(yè)的意識也明顯不足。傳統(tǒng)思維的禁錮影響到了我國公民參與公共文化事業(yè)的積極性。同時，由于受到專業(yè)程度與綜合素質(zhì)等多方面因素的影響，在有意愿參與公共文化建設(shè)與服務(wù)事業(yè)的公民中有很大一部分自身能力未達(dá)到相應(yīng)的要求，導(dǎo)致其參與的效果不佳。譬如，有的參與者過度強(qiáng)調(diào)個性色彩濃厚的服務(wù)理念，未考慮到公共圖書館文化服務(wù)的普適性與均等性，從而為公共圖書館的管理工作帶來了一些不必要的壓力。

4 社會力量參與公共圖書館建設(shè)的原則與策略

社會力量的匯入為圖書館事業(yè)的發(fā)展建構(gòu)起了一種全新的文化管理形式，也必將給公共文化服務(wù)體系建設(shè)帶來一系列深層次的變革[10]。如何能在最大程度上激發(fā)社會力量所蘊(yùn)藏的活力？在建設(shè)過程中怎樣進(jìn)行引導(dǎo)與監(jiān)管？如何培育專業(yè)化的社會力量？要解決這些問題，政府和圖書館就要從采取相應(yīng)的保障措施入手，合理規(guī)范運(yùn)行模式。

4.1 公共圖書館的主體地位及其公益屬性不可動搖

眾所周知，公共圖書館是政府為了履行其公共服務(wù)職能所建設(shè)的文化設(shè)施，公益性是公共文化服務(wù)體系的一個基本屬性[11]。公共圖書館吸納社會力量合作開展的各種公共文化服務(wù)項目均具有公益性，是面向社會公眾無償提供的服務(wù)項目，因此，在參與公共圖書館建設(shè)、運(yùn)行、管理的過程中，無論參與方的利益訴求如何強(qiáng)烈，都要堅持公共圖書館的主體地位不可動搖，其公益屬性不可動搖。社會力量是作為公共圖書館建設(shè)事業(yè)的有益補(bǔ)充而參與到這項事業(yè)中來的，其參與的方式可以多種多樣，但不能喧賓奪主。

4.2 建立監(jiān)管機(jī)制

《公共圖書館法》第四十二條規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會監(jiān)督?！盵2]政府及公共圖書館應(yīng)參照此條，成立由各界代表組成的公益理事會，對公共圖書館的建設(shè)、運(yùn)行、管理、服務(wù)等方面進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)與嚴(yán)格監(jiān)管。同時聘請專家團(tuán)隊對參與建設(shè)的成果打造標(biāo)準(zhǔn)化的評估指標(biāo)體系，并委托第三方機(jī)構(gòu)開展專項評估工作。

4.3 采取激勵措施

在實踐過程中，政府應(yīng)從眾多參與主體中挑選出一部分兼具服務(wù)與社會擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣M織，以政府出資購買文化服務(wù)的形式，對其給予一定的成本補(bǔ)貼或是政策優(yōu)惠，以此來持續(xù)激發(fā)社會力量參與公共圖書館建設(shè)事業(yè)的熱情，使社會各界的力量真正成為公共文化服務(wù)事業(yè)不斷推進(jìn)的動力之源。

政府采取的激勵措施主要有以下幾種：第一，政府購買服務(wù)?！豆矆D書館法》第四十五條規(guī)定：“國家采取政府購買服務(wù)等措施，對公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持。”[2]購買的主要服務(wù)內(nèi)容有：農(nóng)家書屋的運(yùn)營與管理;文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承和展示;公益性講座的舉辦;公益性數(shù)字文化產(chǎn)品的制作與傳播;閱讀活動的開展;民辦圖書館向公眾提供的免費(fèi)服務(wù)等等。第二，給予稅收優(yōu)惠?！豆矆D書館法》第六條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優(yōu)惠?！盵2]在財政部、中宣部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策》明確規(guī)定了優(yōu)惠幅度。[12]《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》則從稅收機(jī)制層面鼓勵境外的社會組織和個人向公益事業(yè)捐贈物資：“境外向公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位捐贈的用于公益事業(yè)的物資，依照法律法規(guī)的規(guī)定減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅?！盵13]這些法律、政策的規(guī)定從經(jīng)濟(jì)維度對積極參與公共圖書館建設(shè)、管理的行為給予了激勵，有利于撬動社會資本推動公共圖書館建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，捐贈者冠名制度?！豆矆D書館法》第二十二條規(guī)定：“公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館，可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或者其他設(shè)施。”[2]目前已建成有開平市偉倫圖書館、潮州市謝慧如圖書館、禮泉縣靳寶善圖書館、福建壽寧的劉石江農(nóng)民書屋等。另外，《公共圖書館法》規(guī)定，可以以捐贈者姓名命名文獻(xiàn)專藏或者專題活動[13]。如湖南圖書館的“張舜徽先生專室”等?！豆矆D書館法》將捐贈者冠名制度提升至法律層面，使社會力量參與公共圖書館建設(shè)有法可依、有章可循、有名可冠，通過給予法律承認(rèn)的社會榮譽(yù)來調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)的積極性。

4.4 做好培訓(xùn)工作，營造社會氛圍

在文化服務(wù)實踐中，參與公共圖書館的社會各界人員專業(yè)知識水平參差不齊，且流動性較大。公共圖書館應(yīng)選派專業(yè)人員定期對他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其職業(yè)水平與專業(yè)技能，進(jìn)而培育出專業(yè)化的社會力量[14]。引導(dǎo)和推動社會力量積極投身到公共圖書館建設(shè)事業(yè)，不僅需要打破傳統(tǒng)、聯(lián)合各方的創(chuàng)新文化，而且需要日臻完善的公益文化環(huán)境。政府與公共圖書館應(yīng)通過各種渠道大力宣傳《公共圖書館法》，使社會公眾普遍了解相關(guān)內(nèi)容，營造積極參與的社會氛圍，鼓勵社會力量對公共圖書館可持續(xù)發(fā)展事業(yè)持續(xù)關(guān)注、支持和參與，形成社會力量參與公共圖書館建設(shè)的新常態(tài)。

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作者簡介：朱芳輝（1984-），女，碩士，鄭州圖書館館員，研究方向：圖書館現(xiàn)代化管理。

（收稿日期：20190328 責(zé)任編輯：張靜茹）

Abstract：Public Library Act provides policy guidance and legal protection for social forces to participate in public library construction. There are four participation modes： building a library independently， giving donations for library construction， building a library through cooperation and providing voluntary services. This article analyzes the problems that might be faced by social forces in the participation process， and puts forward corresponding supporting measures from aspects of building regulation mechanism， offering incentives measures， effective training and creating an enabling social atmosphere.

Keywords：Public Library Act; Social Forces; Public Library