我國公共圖書館法草案完善建議探析

陳瑤

摘 要 公共圖書館在現(xiàn)代社會具有特別重要的社會公共職能，公共圖書館法應明確其作為公共服務機構與國家機關、其它社會服務機構，以及公眾之間的法律關系。目前的草案在立法目的、圖書館的界定范圍、內(nèi)部治理結構、外部關系定位、權利義務配置方面有待改進。

關鍵詞 公共圖書館 公共性 公共圖書館法

分類號 D912.16

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.11.021

Abstract The public library plays an especially important role for social public affairs in modern society. Public library law should prescribe the legal relationship between the public library as a public service agency and the government， other social service organs， and the public. The present draft shall be improved in terms of legislation aims， the definition of public libraries， the inside governance structure of public libraries， the outside relationship and the deposition of rights and obligations.

Keywords Public library. Public characteristic. Public library law.

公共圖書館是現(xiàn)代市民重要的信息中心和社會公共服務中心，公共圖書館法也就成為現(xiàn)代社會公共服務領域極其重要的法律。我國圖書館法從上個世紀八十年代醞釀起，2015年12月由國務院法制辦公布了公共圖書館法征求意見稿（以下簡稱“意見稿”）[1]，與過去行政規(guī)章、地方性法規(guī)形式的規(guī)制相比，在規(guī)范層級、規(guī)制內(nèi)容上均有顯著突破，為公共圖書館的設立、運行和服務確立了基本法律框架。但是，有鑒于信息傳遞技術發(fā)展之迅速，以及各類信息服務對當代社會生活影響之重大，筆者以為草案相關條款仍然有必要結合目前社會發(fā)展境況以及公共圖書館業(yè)發(fā)展趨勢，進一步完善，方能實現(xiàn)立法之目的。本文擬在此方面提供些許思路和建議，以供商榷。

1 公共圖書館的特殊性

公共圖書館是近代工業(yè)革命后社會發(fā)展的產(chǎn)物，自其誕生就肩負著特殊的社會公共職能。早期的公共圖書館法，如美國波士頓公共圖書館法、英國的公共圖書館法強調(diào)固定經(jīng)費，實則是立法者在爭取構筑穩(wěn)定的知識公平、教育公平秩序。至當代，一些國家，如美韓等設有總統(tǒng)直接領導的圖書館博物館委員會或研究院。這種特殊的制度設計足以說明公共圖書館管理在現(xiàn)代國家公共行政中的重要意義。國際社會對公共圖書館特殊性的探討也持續(xù)多年。1975年，國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會（IFLA，以下簡稱“國際圖聯(lián)”）在里昂會議上將圖書館的功能概括為四個主要方面：保存文化遺產(chǎn)、開展社會教育、傳遞科學情報、開發(fā)智力資源。這些功能體現(xiàn)了面向社會大眾的公共服務方面的要求?？梢姡惫残浴笔枪矆D書館的核心社會屬性。

現(xiàn)今，伴隨技術的變革和社會整體文明程度的提升，公眾對于各類精神產(chǎn)品和公共信息的需求日漸高漲。但是，與此同時，圖書館的社會公共職能也受到一定沖擊：其一，私人出版業(yè)愈加繁榮，版權價格攀升迅速，市場交易無法保證公共圖書館獲得所有出版物，公共信息中心的完整性受損。其二，數(shù)字技術的普及使得大量信息私有化，高質(zhì)量存儲比過去更加困難。由于載體特殊以及數(shù)據(jù)庫權利等知識產(chǎn)權保護制度的存在，對于信息的重復性、使用價值的判斷與過去相比，難度大大增加。其三，由于網(wǎng)絡技術的普及和服務的電子化，公共圖書館平臺的安全性、隱私保護問題更為突出。而且，對于數(shù)字出版物，圖書館無法像過去對于紙媒那樣進行全面而嚴格的控制，公共圖書館與專業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)機構、運營機構之間的談判劣勢明顯，這也嚴重威脅著公共圖書館公共性的發(fā)揮。其四，隨著用戶數(shù)量增長，服務形式和服務質(zhì)量要求越來越高，公共圖書館的運營成本也大大增加，部分服務一定條件下變?yōu)橛袃?。這也使得圖書館的“公共性”受到一定程度的影響。所有這些都表明，在新的技術和社會背景下，公共圖書館社會公共職能的充分發(fā)揮，亟需法律法規(guī)的跟進。

2 法律關系之類別

法律法規(guī)的制訂和實施須以社會關系本身的性質(zhì)、內(nèi)容為基礎，公共圖書館法的完善也必須從法律關系的考量著手。所涉法律關系分為內(nèi)、外兩個方面：內(nèi)部關系是圖書館自身內(nèi)部機構、人員間的關系，外部關系是圖書館在發(fā)揮其職能的過程中與其他機構、公眾之間的關系。圖書館法對這兩方面都應有所體現(xiàn)。但是，外部關系決定著圖書館職能和作用的定位、實施，因此，內(nèi)部機構、人員的規(guī)范應當服務于外部關系之需要。由于此種依附關系的存在，以下主要闡述公共圖書館的外部法律關系。

2.1 作為公共服務機構與其它國家機關、社會機構之間的關系

這一層法律關系旨在明確公共圖書館的性質(zhì)和法律地位。事實上，盡管閱讀服務的形式和種類越來越多，但是公共圖書館的核心職能并沒有發(fā)生變化。2013年，國際圖聯(lián)對當前圖書館環(huán)境的分析報告指出，未來圖書館發(fā)展須關注五個方面的趨勢[2]：（1）技術既擴大了人們接觸的信息范圍，也造成缺乏信息技能的人們被隔離；（2）在線教育使得教育更加公平，但其副作用也不可忽視；（3）隱私的邊界和個人數(shù)據(jù)將被重新定義；（4）高度互聯(lián)活動催生各種新的社會團體，使得公共服務更加市民化；（5）新技術將給全球信息經(jīng)濟帶來顛覆性變化。具有高度互聯(lián)功能的移動設備不斷增加，智能技術在改變著人們生活和閱讀的方式。從這一分析報告可以看出，公共圖書館現(xiàn)在和未來的核心任務仍然是消除信息獲取的不平等性，在保障教育公平的同時進一步確保教育效果，使文化與知識惠及公眾。

上述核心任務使公共圖書館區(qū)別于其他社會機構，也決定了通過立法給予其特別保障的必要性。

首先，應給予其穩(wěn)定的公共財政支持。世界上第一部公共圖書館法美國波士頓公共圖書館法案即是如此。盡管圖書館業(yè)也存在許多的競爭，但是公共圖書館的特殊社會公共職能決定了其必須由政府提供最基礎的經(jīng)濟后盾，給予智識平等以最基本的保障。對此，美國、韓國以及我國臺灣地區(qū)的公共圖書館法都有規(guī)定。

其次，公共圖書館事務屬于國家公共行政事務的重要內(nèi)容，在主管機關的設置上應考慮如何能夠最大程度地發(fā)揮其職能。有的國家采用最高行政首腦直屬委員會管理模式，以綜合調(diào)動教育、信息、文化等資源，如美國、韓國。有的國家采用一般行政管理制，如日本和我國，公共圖書館均隸屬文化管理部門。但是美國、日本等的國會圖書館作為專門服務立法機關，同時也向公眾開放的一類“公共圖書館”，隸屬國家立法機關。這種設置考慮了國會圖書館作為立法信息公開服務供給機構的特殊性。

2.2 作為公共信息中心與公眾之間的關系

這一層法律關系涉及的核心問題有兩個：一是信息的質(zhì)量，如何保證最大程度地、準確地存儲信息；二是如何保障公眾對公共信息的平等獲取權。對于第一個問題，隨著信息的形式和發(fā)布者愈加多元，公共圖書館如何保證信息渠道暢通而高效，需要法律加以明確。對于第二個問題，國際圖聯(lián)2014年發(fā)布的《信息獲取和發(fā)展里昂宣言》指出，平等獲取信息的權利是保證公民個人獨立的關鍵，是推動可持續(xù)發(fā)展的重要支柱；圖書館作為信息中介，具有技術和資源，能夠幫助政府、機構和個人來交流、管理、組織和理解有利于推動發(fā)展的關鍵信息[3]，一些國家的圖書館法對此也有明確的規(guī)定。如韓國圖書館法（2006）第八章即是關于“消除知識信息差距”的條款。美國圖書館法也規(guī)定政府對圖書館的資助應當惠及所有用戶，包括所有年齡以及貧困線下的群體，體現(xiàn)了平等的要求[4]。美國圖書館協(xié)會則將“圖書館權利”進一步解釋為民眾有獲得普遍服務、公平服務和平等服務的權利[5]。

2.3 作為個人信息的占有者與公眾之間的關系

這一層法律關系主要涉及公眾的隱私權及商業(yè)秘密保護問題。隨著數(shù)字技術的發(fā)展，圖書館與公眾的隱私保護和商業(yè)秘密保護之間的問題也愈加突出。一般而言，涉及三類主要的公眾信息：第一類是基本證件信息和通訊信息。無論是過去傳統(tǒng)的紙質(zhì)證件登記，還是現(xiàn)在多種形式的電子化采集手段，比如RFID掃碼、網(wǎng)絡登陸，均會涉及讀者的姓名、民族、住址、聯(lián)系方式等。第二類是公眾的閱讀習慣信息。這些閱讀習慣至少可以部分反映、折射讀者的信仰、心理、個人喜好，乃至身心健康等情況。第三類是讀者個人不希望為他人知曉的其它特定信息，比如正在寫作的論文主題、科研項目進展情況等。上述三類信息如果沒有一定安保措施或是防護水平不夠，極易被第三方非法獲取，暗含巨大安全隱患。盡管根據(jù)侵權責任法，一般公共圖書館并不會承擔直接侵權的責任，比如第三方利用圖書館網(wǎng)站漏洞截獲大量用戶的身份信息、聯(lián)系方式，將其有償提供給其他交易主體等情況，但是，如果在風險防范、預警以及減損措施方面，圖書館沒有盡職，仍然有可能承擔法律責任。

此外，由于數(shù)字技術的發(fā)展以及各類數(shù)據(jù)庫的興起，公共圖書館利用第三方電子出版物的情形越來越多。許多閱讀器、數(shù)據(jù)庫以及其他電子出版物的生產(chǎn)商、供應商及銷售商通過程序后門、更新升級方案、用戶調(diào)查等途徑，利用公共圖書館的優(yōu)質(zhì)平臺渠道，在用戶不知情的情況下，記錄大量用戶信息，進行商業(yè)開發(fā)。事實上，即便客戶知情，由于普通用戶捕捉細微網(wǎng)絡信息的難度較高，對如網(wǎng)絡問卷調(diào)查之類的信息后期使用的合法性也難以跟蹤并監(jiān)督，公眾隱私信息和商業(yè)秘密信息仍然處于事實上的“弱保護”狀態(tài)。

3 公共圖書館法草案之不足及其完善建議

上述法律關系決定了當下公共圖書館法應有的主要條款和主要內(nèi)容：應當明確其作為重要公共服務機構的法律地位；應當結合社會發(fā)展規(guī)范其職能；數(shù)字化時代應當重視個人數(shù)據(jù)和隱私的保護。征求意見稿首先規(guī)定了公共圖書館法的總則，接著從設立、運行和服務三方面闡述了基本規(guī)范，最后是有關法律責任的規(guī)定。盡管具有突出進步意義，但根據(jù)前文對于公共圖書館特殊屬性和職能，以及主要外部法律關系的分析，一些方面仍有待完善。具體主要涉及以下幾點。

3.1 立法目的過于抽象和概括

意見稿第1條規(guī)定，公共圖書館法的立法目的在于三個方面：對于圖書館，發(fā)揮其公共職能，促進圖書館事業(yè)發(fā)展；對于公民，滿足精神文化需求，提高科學文化素質(zhì)；對于社會，提升文明程度。這一條款過于抽象概括，不利于定位當代公共圖書館的職能和作用。

首先，這一規(guī)定并沒有從公共服務法律體系層面明確公共圖書館法的地位和立法依據(jù)，沒有反映其它法對于本法的支撐。事實上，公共圖書館的建立和職能發(fā)揮，離不開憲法、預算法、稅法、行政許可法、編制規(guī)范等的支持。比如，有關公民的“借閱權”、信息平等獲取權就涉及憲法上公民文化生活權利等基本權利的保障。

其次，立法目的還反映圖書館的法律地位和職能定位，應結合當前社會特點具體化?！皾M足精神文化需求、提升社會文明程度”，這一表述適合于任何發(fā)展階段的圖書館規(guī)范，過于抽象而籠統(tǒng)，對于當代社會的特殊性反映不足。終身學習、創(chuàng)新等反映現(xiàn)代公共圖書館重要職能的目標，沒有明確。韓國圖書館法第1條規(guī)定了保障信息平等獲取權和終身學習，進而為國家和社會文化發(fā)展做出貢獻的立法目的。美國法典第20章第9121條規(guī)定的目的有：促進不同形式圖書館為了更好地服務公眾而進行合作，推進公民的教育和智識的培養(yǎng)，促進終身學習、21世紀技能之掌握、數(shù)字文化技能之學習等等。我國臺灣地區(qū)的圖書館法除了同樣將促進圖書館事業(yè)發(fā)展作為立法目的外，還提及保障終身學習、支持教學研究。

3.2 公共圖書館的范圍界定過窄

意見稿第2條規(guī)定，公共圖書館是指以提供閱讀服務為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經(jīng)依法登記的非營利組織。據(jù)此，意見稿對于公共圖書館的界定有兩個條件：服務標準和非營利標準。然而，這樣的標準并不能適應我國當前及未來圖書館發(fā)展之需要。目前，除了政府設立的圖書館外，各類私人投資主體對于圖書館事業(yè)也熱情高漲[6]。許多出版商、文化產(chǎn)品經(jīng)銷商、文化會所，甚至一些娛樂場所、工作室等也設有小型的圖書室、閱讀間，一些結合非營利的圖書館和營利的各類沙龍、圖書銷售活動于一體的“書院”、“書店”，已經(jīng)產(chǎn)生了非常大的社會影響。盡管部分帶有一定營利性，但是，不容否認，這些機構也提供著一定的公共服務。此外，還有一些營利性機構內(nèi)部的圖書室、兒童閱覽室等也是非營利的，且具有相當規(guī)模。這些碎片化地存在于社會中的信息服務和知識服務機構數(shù)量巨大，而且往往融入公眾的日常生活。公共圖書館法不應狹隘地理解公共圖書館的范圍。

事實上，其他國家和地區(qū)的公共圖書館法律規(guī)范一般都采用服務標準，營利與否并不是主體的必備條件。比如，美國法典第20章第9122條對于圖書館的定義，包括研究型的圖書館、學校的圖書館，私人主體投資的、政府認為依據(jù)本章可以認定為圖書館的機構。韓國圖書館法第2條第4款規(guī)定，“公共圖書館”是指國家或地方自治團體為了公眾信息利用、讀書活動及終生教育而設立的圖書館或者是民間機關或團體，以向公眾開放為目的而設立的圖書館。具體包括：設施、藏書等偏少、規(guī)模較小的非營利圖書室、主要向住院病人提供服務的醫(yī)院圖書館、向軍人提供服務的軍隊圖書館、向殘疾人提供服務的圖書館以及向兒童提供服務的兒童圖書館。該條堅持的也是“服務標準”，營利與否不是必備條件。第3條進一步明確該法適用于文化中心、信息中心、圖書中心等名稱和功能類似的設施。顯然，此處采用的也是服務標準。我國臺灣地區(qū)圖書館法第4條第2款對于“公共圖書館”的界定，同樣也是規(guī)定，“以社會大眾為主要服務對象，提供圖書信息服務，推廣社會教育及辦理文化活動的圖書館”，也是采用了服務標準。

3.3 公共圖書館的內(nèi)部治理結構不清晰

意見稿第19條規(guī)定，公共圖書館應建立法人治理結構，吸納有關方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。該條款的內(nèi)涵和外延，不甚明晰。

首先，作為法律規(guī)則，該條款的目的和文義存在錯位。從上下文可以看出，該條的主要目的在于完善公共圖書館內(nèi)部的治理結構?；谧陨淼纳鐣猜毮埽矆D書館對其運營狀況，應當承擔一定的信息披露義務，尤其是那些非營利性機構以及涉及公共財政使用的部分。該條規(guī)則要求吸納外部人員參與管理，體現(xiàn)了一定的公開性。但是，吸納代表并不完全等同于公開，有關資金使用、館舍建設規(guī)劃、書目管理、接受捐贈、內(nèi)部空間管理等制度和決策過程的監(jiān)督問題并沒有提及。意見稿第19條的表述意在要求圖書館內(nèi)部建立起包含公眾等外部代表在內(nèi)的管理機構。然而，這些被吸納者的具體法律地位并未清楚界定，外部代表的產(chǎn)生程序、職責、比例也沒有規(guī)定。

事實上，該條沒有澄清公共圖書館的外部監(jiān)督關系和內(nèi)部管理關系。第一，在每一個圖書館內(nèi)部建立有外部代表參加的管理機構并無必要，也不具操作性。從各國立法實踐來看，外部代表更多的價值在于參與決策和監(jiān)督，為“公共性”提供一定保障。因此，一些國家的圖書館法強調(diào)對圖書館的外部監(jiān)督和宏觀政策制定必須有外部人員參加，并沒有對圖書館內(nèi)部的運營細節(jié)作此要求，事實上外部代表也無法進行專業(yè)而具體的業(yè)務判斷。如韓國圖書館法第13、24條就分別規(guī)定了國家圖書館委員會和地方圖書館信息服務委員會的組成、職能、委員人數(shù)及其產(chǎn)生程序等。根據(jù)規(guī)定，國家圖書館委員會中必須有外部代表，委員長認為必要時，要求有關行政機關派遣公務員或有關團體派遣職員，機關或團體負責人如無特殊理由，必須接受。地方委員會委員則由市、道知事?lián)蔚奈瘑T長推薦專業(yè)人士和有經(jīng)驗的人士擔任。顯然，委員包括了許多外部人士，以此保證圖書館的公共性。第二，即便設立這樣的管理機構，有關方面和專業(yè)人士究竟涵蓋哪些，應有更明確的所指，否則也易流于形式。有關方面，尤其是政府其他部門人員，如何基于職權恰當參與公共圖書館事務，更應明確，才能切實發(fā)揮作用。

其次，“法人治理結構”究竟是怎樣一種結構，并未明確。從意見稿的整個條文來看，除了要求具有章程，館長、館員符合一定的基本條件之外，對于圖書館法人的內(nèi)部組成、議事規(guī)則等治理結構中的重要內(nèi)容并沒有規(guī)定。事實上，從我國目前的法律體系來看，論及法人治理結構多指公司法意義上的法人治理結構，對于一般民法意義上的社團法人，其治理結構究竟如何，并無統(tǒng)一規(guī)定。而且，由于公共圖書館是特殊的公共服務機構，地位、職能特別，因此，也具有一定公法人性質(zhì)。同樣，對于行政法意義上的“公法人”的治理結構，也不存在一個統(tǒng)一的標準。但是，作為民法上的社團法人、行政法上的公法人，其內(nèi)部治理應當符合平等、公開等法律基本原則。據(jù)此，建議該條表述為公共圖書館，尤其是政府投資的以及其他非營利的公共圖書館的內(nèi)部治理應當基于民主、智識平等、公開的原則。其中，由于涉及公共財政，政府投資的公共圖書館的議事規(guī)則應在立法中明確，對于其他公共圖書館的內(nèi)部管理，應制定補白條款。

3.4 公共圖書館與有關國家機關、機構的關系未予明確

公共圖書館作為重要的信息服務中心和公共文化活動場所，其功能的發(fā)揮需要多個行政機關的協(xié)調(diào)。實踐中，由于缺乏授權和有效協(xié)調(diào)，公共圖書館難以調(diào)動相關社會資源主動開展公共文化活動，主動向廣大公眾及時提供高質(zhì)量的信息服務。因此，公共圖書館法應明確文化、信息、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等行政機關、專業(yè)機構有義務給予公共圖書館職能內(nèi)活動的便利和幫助。從其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，伴隨現(xiàn)代社會公共行政內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展，社會對公共圖書館服務的主動性需求越來越強，對信息的專業(yè)性、時效性要求也越來越高。例如醫(yī)療衛(wèi)生信息是公共信息服務的一個重要領域。美國、韓國等的圖書館立法都有針對醫(yī)療等專業(yè)圖書館的規(guī)定。意見稿對此并沒有涉及。

事實上，以醫(yī)療衛(wèi)生信息為例，目前，我國亟待整合、梳理這些信息，以滿足社會公共衛(wèi)生政策研究、發(fā)展之需。當前這些信息主要由衛(wèi)生防疫部門、大型醫(yī)院以及部分研究機構自建相關資料庫，個體化地積累儲存，社會體系化的醫(yī)療衛(wèi)生信息交流和存儲嚴重缺乏。而這些工作實際可以交由醫(yī)學公共圖書館完成。教育、司法等涉及國家和地方重要公共事務的信息服務也存在類似問題。即便是信息公開相對完善的政府公報，一般也只有大型公共圖書館才能夠比較完整地提供，基層圖書館以及偏遠地區(qū)的圖書服務站在此方面仍有嚴重不足。意見稿應增加此方面內(nèi)容，規(guī)定政府機關和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共機構應當定期，以及在公共衛(wèi)生事件、重大自然災害等緊急狀況時，協(xié)助公共圖書館向社會提供有關事件處理及災害防范的專業(yè)信息。

此外，對于非政府投資的公共圖書館，公開館藏目錄信息的形式、范圍和渠道，機構的設立、終止程序沒有規(guī)定。盡管根據(jù)意見稿第12、13條，圖書館章程可以對此進行規(guī)定，但是涉及第三方權益的事項，尤其是非政府投資的公共圖書館終止后對運行期間獲取的公眾信息、押金等的處理，是否需要公告、清算以及接管的機構、程序等應當明確。

3.5 部分條款的權利與義務配置不完整

意見稿中部分條款的權利與義務需進一步調(diào)配平衡，予以完善。比如，意見稿第17條規(guī)定了捐贈，只是賦權，允許圖書館用捐贈者的姓名、名稱命名設施、專題活動，用作館名等，沒有提及接受捐贈的圖書館具有妥善保存文獻或?qū)①Y金用于圖書館相關事務的義務。又如，第4、5條規(guī)定，政府應將公共圖書館發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，并將政府設立的公共圖書館所需經(jīng)費列入本級財政預算。根據(jù)《預算法》第21-24條的規(guī)定，對于財政預算，各級政府只有預算草案編制權，預算草案應當提交本級人民代表大會審查批準。但是，意見稿第11條卻規(guī)定了縣級以上地方人民政府應當根據(jù)當?shù)厝丝谝?guī)模、人口分布等因素，“確定”本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結構和分布。顯然，此處“確定權”表述不準確，應根據(jù)《預算法》修改為“規(guī)劃權”或“草案編制權”，并明確應當依據(jù)《預算法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行。另外，對于出版物呈繳，也只規(guī)定了呈繳單位負有義務，沒有考慮配置相關權利。實際可以將呈繳義務的履行與文獻信息傳遞、特別信息資源使用的優(yōu)待等聯(lián)系在一起，以獲得更好的法律實施效果。

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