“楓橋經(jīng)驗”視域下打造基層共建共治共享的社會治理格局研究

摘 要：2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調(diào)解工作會議強調(diào)“高站位謀劃，大格局統(tǒng)籌，奮力開創(chuàng)新時代調(diào)解工作新局”。探索發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)基層矛盾不上交，是全面貫徹落實黨的十九大，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹中央關于人民調(diào)解工作的決策部署，全面落實省委市委關于人民調(diào)解工作的要求，深刻領會“楓橋經(jīng)驗”的核心要義，充分發(fā)揮人民調(diào)解職能優(yōu)勢，提高人民調(diào)解工作社會化、法治化、智能化、系統(tǒng)化、專業(yè)化水平，把人民調(diào)解作為解決矛盾糾紛的基本途徑，依法及時就地化解，實現(xiàn)矛盾不上交，為黨委政府分憂、減輕公檢法偵查、檢查、審判壓力，為維護社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展做出積極貢獻，以優(yōu)異成績書寫新時代人民調(diào)解“楓橋經(jīng)驗”新篇章。

關鍵詞：楓橋經(jīng)驗;探索;治理新格局;基層人民矛盾

近年來，各級政府都在積極響應“楓橋經(jīng)驗”視域下打造基層共建共治共享的社會治理模式，因地制宜，探索矛盾化解機制，全力將人民矛盾化解在基層。開展堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾不上交，堅持黨的領導。把黨的領導貫徹到人民調(diào)解工作的全過程、各方面，緊緊圍繞黨委政府中心工作開展人民調(diào)解，確保人民調(diào)解工作的正確方向。堅持以人民為中心。始終堅持人民調(diào)解為人民，把依法維護群眾合法權益作為人民調(diào)解工作的出發(fā)點和落腳點，把群眾滿意作為衡量人民調(diào)解工作的根本標準，著力解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。堅持自治法治德治相結合。堅持人民調(diào)解群眾性、自治性、民間性屬性，實現(xiàn)人民群眾自我教育、自我管理、自我服務。在遵循當事人平等自愿原則的基礎上，堅持依法調(diào)解，實現(xiàn)公平正義。注重在調(diào)解過程中弘揚社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，提升全社會道德水平。

2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調(diào)解工作會議強調(diào)，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實加強對調(diào)解工作的統(tǒng)籌指導，努力構建大調(diào)解工作格局，進一步推進平安中國、法治中國建設。2019年4月對某縣探索的“楓橋經(jīng)驗”下的基層共建共治共享的社會治理管理模式進行調(diào)研。為充分了解該縣基層矛盾化解機制，分別到縣司法局進行了實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層矛盾化解體制機制存在問題，如人民調(diào)解中心不健全、基層公共法律服務隊伍建設不規(guī)范。僅以某縣司法行政基層矛盾化解大平臺工作為例，為解決上述問題，提高基層人民矛盾化解的成功率，減輕基層檢察院、法院，檢查和審判的壓力，引導更多糾紛在訴訟外解決。結合“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”就地化解，提高人民調(diào)解工作社會化、法治化、智能化、專業(yè)化、系統(tǒng)化工作水平。撰寫此報告，現(xiàn)將有關情況報告如下：

一、某縣司法行政矛盾調(diào)解平臺建設基本情況

某縣位于魯中南地區(qū)、沂蒙山腹地，革命老區(qū)，總面積2434.8平方公里，在全省縣級行政區(qū)劃中面積列第二位，下轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，359個農(nóng)村社區(qū)、1040個行政村，人口115萬。

某縣用三級管理機構構建基層共建共治共享司法行政矛盾調(diào)解系統(tǒng)平臺。

一級管理機構。某縣司法局成立人民調(diào)解中心，工作人員3名，2019年上半年受理調(diào)解60起。

二級管理機構。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立人民調(diào)解服務中心，人民調(diào)解員由社區(qū)（村）黨支部書記、主任、退休老干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家等擔任，編制100名，2019年一季度受理調(diào)解98件。

三級管理機構。目前村（社區(qū)）配備法律顧問的共378個，計劃建立村級司法行政工作室和律師會客廳（室）159處，實行律師事務所、法律服務所定向聯(lián)系制度，每周安排人員輪流值班，更好的為基層群眾提供法律服務。

二、某縣司法行政矛盾調(diào)解平臺建設存在的問題

從外部環(huán)境來講，我國法制體系逐步建立健全，政府問責制度得到重視，人民維權意識大大增長，提高依法行政工作水平和矛盾調(diào)解成功率迫在眉睫。從內(nèi)部環(huán)境來講，司法隊伍人員素質(zhì)不高，責任意識不強，內(nèi)控制度不完善，也存在著司法行政業(yè)務中基層矛盾化解機制在偏遠農(nóng)村獲得感不強等問題。

（一）法制干部隊伍力量薄弱

一是基層司法所編制無法滿足工作需要?；跉v史遺留原因，人民調(diào)解中心運行困難重重，易造成案件延遲解決。2018年下半年，該縣司法局在基層司法所隊伍建設方面進行了規(guī)范調(diào)整，專編專用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員兼職司法所工作的予以替換，導致司法所工作人員十分緊缺。

二是政法干部隊伍整體素質(zhì)不高。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所政法干部科班出身少，部分干部來源于機構撤銷人員，部分來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工勤編制，法律專業(yè)畢業(yè)的干部更是稀缺，干部隊伍要么“半路出家”對法律知識的學習僅限于省市縣局的培訓班，或者自學，投入的時間精力都有限。

（二）司法行政基層矛盾化解大平臺職能發(fā)揮不夠充分

一是司法所工作職能較弱。司法所職能除社區(qū)矯正工作外，其它各項工作和責任主體都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不主導成立大調(diào)解中心，僅靠司法所難以單打獨斗。

二是基層工作主動性缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對司法所職能宣傳方式單一，使得司法所調(diào)解（監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)）、矯正工作只接觸特定人群，“共建共治共享”的覆蓋面沒有延伸，使得廣大群眾獲得感不強，從而對司法所職能更加不了解，導致群眾對基層司法所的業(yè)務范圍存在認知不清。

（三）法律服務進農(nóng)村還有待提高

一是駐村法律顧問和人民調(diào)解員由于駐村管理規(guī)定和實施細則不完善及薪資待遇差，導致實際駐村工作形同虛設，存在群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心態(tài)。

二是司法行政工作在發(fā)揮職能方面僅滿足于開講座、做調(diào)查問卷、發(fā)放宣傳單等簡單常規(guī)動作。且一般都在城市搞活動，宣傳效果有限，不能起到宣傳目的。

三、某縣司法行政矛盾調(diào)解平臺產(chǎn)生問題的原因

（1）農(nóng)民群眾文化素質(zhì)相對偏低，這在一定程度上制約了他們對于法律知識的接受水平。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村空心化越來越嚴重，中青年進入大城市打工，留守人員多為老人和兒童，文盲率在有的村達到常駐人口的90%。這部分人文化水平低，接受能力差，常以傳統(tǒng)思想作為道德標準來“綁架”法律標準，從而忽略了法律還具有合法權益保障的一面，不會正確運用法律手段和法律知識維護自身權益，導致上訪率居高不下。

（2）法律服務機構主要集中在城市，司法行政基層矛盾化解大平臺業(yè)務在農(nóng)村優(yōu)勢不明顯，讓群眾有一定的距離感。

（3）司法所受職能編制經(jīng)費保障限制，司法行政矛盾調(diào)解業(yè)務在群眾中存在感有待提高。部分村設立調(diào)委會，因缺乏經(jīng)費保障，大部分調(diào)解員是親屬充當，群眾都不知道有司法調(diào)解員的存在;在經(jīng)費保障上，每村每年財政保障經(jīng)費較少，而一村一顧問經(jīng)費因縣級財政保障有限，是從村莊財政保障經(jīng)費中支出，實際上是“切割了村莊財政保障經(jīng)費的蛋糕”，致使在財政經(jīng)費支持保障上主動性不夠。

（4）對基層矛盾調(diào)解成效的考核，以第三方的考核為準，對工作的實體性考核結果有偏差?，F(xiàn)在的工作考核一般是由第三方考核，而且基本是年輕人參與考核，他們一般不懂專業(yè)，不與當?shù)攸h委政府交流。考核內(nèi)容隨機抽取。對于我們的司法行政矛盾調(diào)解業(yè)務來說，設置考核項目如果是抽查群眾的知曉度是比較被動的。

四、意見建議

（一）創(chuàng)新管理體制，完善三級管理機構

2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調(diào)解工作會議強調(diào)“要進一步加強調(diào)解組織建設，優(yōu)化調(diào)解員隊伍結構，大力加強專職人民調(diào)解員隊伍建設。要強化工作保障、信息化支撐和制度建設”。逐力破解運行機制不順暢的難題，推動“說事中心”的建立。逐步建立司法行政部門指導為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為輔的管理體制，在每一級建立“說事中心”的矛盾調(diào)解機構，建立健縣、鎮(zhèn)、村三級矛盾糾紛排查調(diào)處組織機構，形成了遍布城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動的矛盾糾紛調(diào)解組織網(wǎng)絡。

（二）加強二項基礎建設，打造更好的司法行政矛盾調(diào)解服務機構和平臺

2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調(diào)解工作會議強調(diào)“要強化人民調(diào)解基礎性作用，加強行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作，加強各類調(diào)解銜接聯(lián)動，積極主動防范風險、化解矛盾?！辈煌跣某蓚I(yè)，牢記使命向前闖。一是加大推動政府購買服務，引進退役士兵安置計劃，充實第三級人民調(diào)解員隊伍;依托省市人才引進計劃和三支一扶的項目，引進一批法律專業(yè)大學生志愿者，充實基層力量，同時增加干部培訓提升能力素質(zhì)鍛造的機會。二是多措并舉，著力破解經(jīng)費保障匱乏的難題，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府列支一定的工作經(jīng)費，解決司法所配套經(jīng)費緊張的問題。

加大縣級司法行政矛盾調(diào)解工作管理意見的出臺，制定三項工作舉措，更好地服務于黨委政府經(jīng)濟建設大局。

一是完善“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作制度，使他們工作更加主動，讓群眾有更強烈的獲得感。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府保障好經(jīng)費落實，按照每月走一村的辦法，讓法律顧問或法治宣傳工作每年每村能至少每月到位一次。二是規(guī)范對司法行政矛盾調(diào)解業(yè)務工作考核的內(nèi)容設置辦法，使法律顧問特別是農(nóng)村法律顧問職責更加明確，做到有的放矢。司法行政矛盾調(diào)解系統(tǒng)要更好地處理好工作與考核的關系，做到內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。在考核內(nèi)容的設置上，盡量設置看得見、摸得著的實績上。

（四）狠抓信息技術運用，為基層治理提供堅強的科技支撐

智能化是新時代的重要標識，是提升矛盾糾紛預防化解能力和水平的物質(zhì)基礎。要全面加強智慧民調(diào)（網(wǎng)格化管理）系統(tǒng)的推廣運用，打造快捷實用的公務通、調(diào)務通和公眾通，切實推進“群眾少跑腿、便民提速度”，實現(xiàn)人民調(diào)解在線咨詢、查詢、引導、受理。要充分利用中國法律服務網(wǎng)、各地市公共法律服務網(wǎng)，搭建人民調(diào)解工作平臺，積極推行人民調(diào)解網(wǎng)上申請、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上服務、網(wǎng)上監(jiān)督。創(chuàng)新人民調(diào)解手段和方法，推動調(diào)解方式由傳統(tǒng)的地頭、村頭、炕頭“三頭”向現(xiàn)代的電視屏、電腦屏、手機屏“三屏”轉型升級，滿足人民群眾不斷增長的調(diào)解需求，共享時代科技進步。要加快人民調(diào)解信息管理系統(tǒng)建設，積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術，研判矛盾糾紛變化發(fā)展趨勢，及時預警社會矛盾風險，為實現(xiàn)矛盾不上交提供科學依據(jù)。

探索發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)基層矛盾不上交，是全面貫徹落實黨的十九大，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹中央關于人民調(diào)解工作的決策部署，全面落實省委市委關于人民調(diào)解工作的要求，深刻領會“楓橋經(jīng)驗”的核心要義，充分發(fā)揮人民調(diào)解職能優(yōu)勢，提高人民調(diào)解工作社會化、法治化、智能化、系統(tǒng)化、專業(yè)化水平，把人民調(diào)解作為解決矛盾糾紛的基本途徑，依法及時就地化解，實現(xiàn)矛盾不上交，為黨委政府分憂、減輕公檢法偵查、檢查、審判壓力，為維護社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展做出積極貢獻，以優(yōu)異成績書寫新時代人民調(diào)解“楓橋經(jīng)驗”新篇章。

作者簡介：

任帥軍（1984～ ），男，漢族，河南長葛人，碩士研究生，講師，研究方向：人民調(diào)解和基層社會治理。