新時(shí)期解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的思路與途徑

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為目的未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的住宅類違法建筑，根據(jù)估算，目前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房建筑面積約8億-10億平方米。解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，可在摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地類型、建設(shè)形式、開(kāi)發(fā)主體、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建筑安全等情況，按照“四個(gè)一批”分類解決，即拆除一批、轉(zhuǎn)正一批、改租一批、保留一批。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;違法建筑;農(nóng)村集體土地

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（ 2019） 04-0031-35

收稿日期：2019-02-16

1 小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵

從學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和媒體報(bào)道中看，小產(chǎn)權(quán)房這一個(gè)概念最早出現(xiàn)于2006年，此后作為熱點(diǎn)廣泛見(jiàn)諸報(bào)端，一直持續(xù)到2013、2014年以后才有所降溫。

在官方文件中最早出現(xiàn)在2007年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)[ 2007] 71號(hào)），其中要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)”房。此后在2011年5月、2011年IO月、2013年11月國(guó)土資源部等有關(guān)部門出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（2011年5月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資電發(fā)[ 2011）53號(hào)）中，提出堅(jiān)決制止和嚴(yán)肅查處“小產(chǎn)權(quán)房”等違法違規(guī)行為）、《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（2011年10月，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》中要求鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證）、《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》（2013年11月國(guó)土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》指出建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”，嚴(yán)重違反土地和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律法規(guī)）中均提到了“小產(chǎn)權(quán)房”，但都沒(méi)有對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行明確界定。

從文獻(xiàn)中看，早期常用“小產(chǎn)權(quán)”“小產(chǎn)權(quán)”房或“小產(chǎn)權(quán)房”的表述，而到2010年以后則不再加引號(hào)，說(shuō)明它已成為一個(gè)約定俗成的概念。

然而，學(xué)術(shù)層面對(duì)其內(nèi)涵和外延的討論也不精確。有的強(qiáng)調(diào)它建在農(nóng)村集體土地上（劉保奎，2007;江奇、譚術(shù)魁，2009）;有的強(qiáng)調(diào)它被集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人所擁有（周其仁，2014）;有的突出它未辦理城市規(guī)劃、商品房建設(shè)、商品房銷售手續(xù)，未取得國(guó)有土地使用證、商品房所有權(quán)證的各類房產(chǎn)（岳曉武，2009）;有的強(qiáng)調(diào)其不能通過(guò)合法的途徑進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓（楚建群、董黎明，2007）;有的強(qiáng)調(diào)它在一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)的違規(guī)（華生，2015），并且涉及到國(guó)土資源、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、房屋管理等多個(gè)部門。

本文認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房特指那些建設(shè)在集體土地上、并銷售給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋，小產(chǎn)權(quán)房普遍具有用地規(guī)劃和建設(shè)的違法性、產(chǎn)權(quán)的不完整性、設(shè)施的不配套性以及發(fā)生交易行為等特點(diǎn)：因此，也可以稱之為以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為日的未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的住宅類違法建筑，小產(chǎn)權(quán)房?jī)?nèi)部也存在很大差異，是否具有集體建設(shè)用地使用證、房屋所有權(quán)證等情況各異，建筑高度、容積率、消防安全、給水、下水、供熱等配置和達(dá)標(biāo)情況各異。如表1所示。

2 我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的總體情況研判

由于小產(chǎn)權(quán)房既不在城市建設(shè)監(jiān)管下，也不在鄉(xiāng)村建設(shè)的監(jiān)管下，因此政府部門缺少對(duì)其規(guī)模的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)。在公開(kāi)的報(bào)道中，全國(guó)層面常見(jiàn)的有兩個(gè)數(shù)字：

一是來(lái)白南方都市報(bào)2014年的報(bào)道，認(rèn)為全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積逾66億平方米。這大約相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均約10平方米，顯然是一個(gè)偏大的估算。

二是來(lái)自REICO工作室（“REICO 工作室”由全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)（原全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)）、巾城聯(lián)盟投資基金共同支持建立，致力于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、快速、可持續(xù)發(fā)展，不尋求研究成果代表和反映行業(yè)及商界利益）。2010年的測(cè)算，認(rèn)為全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積為7.6億平方米一這是由 1995-2010年歷年“全社會(huì)住宅竣工面積一城鎮(zhèn)住宅竣T面積一農(nóng)村農(nóng)戶住宅竣工面積”累計(jì)計(jì)算，這大約相當(dāng)于2010年城鄉(xiāng)住宅存量面積的1.73%（2010年我國(guó)城鄉(xiāng)人均住宅建筑面積分別為31.6和34.1平方米，城鄉(xiāng)人口分別為6.66億和6.74億，據(jù)此估算城鄉(xiāng)建筑總面積）、城鎮(zhèn)住宅面積的3.61%。這一數(shù)字更接近真實(shí)狀況，但仍然存在兩個(gè)方面的不準(zhǔn)確，一是沒(méi)有扣除期間拆除的農(nóng)村住宅，二是有一些小產(chǎn)權(quán)房可能包含在農(nóng)村住宅的統(tǒng)計(jì)中，估算認(rèn)為后者的數(shù)量很可能大于前者，兇此該數(shù)字（7.6億平方米）是一個(gè)接近真實(shí)但又偏低的估計(jì)。

在2010年前后，關(guān)于地方的散點(diǎn)數(shù)據(jù)比較常見(jiàn)，多是在當(dāng)年上市的小產(chǎn)權(quán)樓盤面積（或套數(shù)）統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，并測(cè)算占城市商品住宅的比例，但總體上看，各個(gè)城市的情況差別很大，例如，在北京，小產(chǎn)權(quán)房約占市場(chǎng)樓盤總量的20%左右（北京“十一五”期間的小產(chǎn)權(quán)房竣丁面積400萬(wàn)平方米，大約相當(dāng)于城鎮(zhèn)住宅竣工面積的4.3%）。在深圳，集體土地上的建筑（該口徑略大于小產(chǎn)權(quán)房）約占住房總建筑面積的49%。在成都市，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到了整個(gè)成都商品房市場(chǎng)的30%左右。在太原，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量大約占在售樓盤總量的20%以上？

本文嘗試采用兩種方法對(duì)全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積進(jìn)行估算：

一是借鑒REICO工作室的方法，經(jīng)過(guò)對(duì)照中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)口徑發(fā)現(xiàn)，規(guī)范的指標(biāo)表述應(yīng)為：“住宅房屋竣工面積一商品住宅房屋竣工面積一農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建筑面積”，結(jié)果表明從1997-2016年，差值累計(jì)為58.89億平方米。這其中可能包括了單位自建住宅，即一些國(guó)有企業(yè)大院、獨(dú)立工礦區(qū)企業(yè)家屬樓、大學(xué)家屬院等城鎮(zhèn)建設(shè)用地上的不完全商品化（不完全產(chǎn)權(quán)）的住宅。

二是采用案例法，即根據(jù)不同規(guī)模等級(jí)案例城市的小產(chǎn)權(quán)房情況，給同規(guī)模等級(jí)城市一個(gè)平均估計(jì)值，最終加總測(cè)算出全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積為8.96億平方米，我們認(rèn)為這是一個(gè)接近實(shí)際但偏保守的估計(jì)，這其中，除了深圳、廣州外，在估計(jì)時(shí)沒(méi)有考慮城中村、城郊村村民持有的住宅面積。如表2所示。

基于以上判斷，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)住宅面積至少在10億平方米左右，相當(dāng)于全國(guó)城鎮(zhèn)居民住宅面積的3.89%（31.6平方米/人*81347萬(wàn)城鎮(zhèn)人口=257億平方米）。而如果將城中村、城郊村村民和村集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織直接或變相持有的住宅也算進(jìn)去，則該規(guī)?？赡艽蠛芏?。

3 分類解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的思路和原則

盡管小產(chǎn)權(quán)房在抑制城市商品房高房?jī)r(jià)和在接納低收入家庭等方面發(fā)揮了積極作用，但它不符合城市規(guī)劃和土地用途管制要求，許多還存在安全隱患。在2010年之前增量還比較大，2010年后政府出臺(tái)了有關(guān)文件進(jìn)行規(guī)范，再加上“大產(chǎn)權(quán)房”升值較快，小產(chǎn)權(quán)房的流動(dòng)性不好、風(fēng)險(xiǎn)大，投資者關(guān)注度下降，小產(chǎn)權(quán)房增量有明顯下降一但總體上看，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題長(zhǎng)期拖下去無(wú)益于解決，只能積重難返，建議盡快解決。

當(dāng)前解決小產(chǎn)權(quán)房的時(shí)代背景發(fā)生了變化，黨的十八大以來(lái)的各項(xiàng)改革深入推進(jìn)為解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題打下了一定基礎(chǔ)，特別是農(nóng)村土地制度改革的有關(guān)探索，如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市試點(diǎn)、集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)等，為同樣以土地制度改革為內(nèi)核的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題提供了一些操作方式上的可鑒之處。黨的十九大以來(lái)，對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控也提出了建設(shè)“長(zhǎng)效機(jī)制”的新思路，作為現(xiàn)實(shí)中城鎮(zhèn)住房供給的組成部分之一，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也不應(yīng)回避，有必要在“長(zhǎng)效機(jī)制”構(gòu)建中得到整體設(shè)計(jì)和化解。

3.1 解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的總體思路

按照深化農(nóng)村土地改革、建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的總體部署，遵循積極穩(wěn)妥、鼓勵(lì)創(chuàng)新、管住增量、化解存量的原則，突出住房居住功能，在對(duì)房屋安全、規(guī)劃條件進(jìn)行摸底基礎(chǔ)上分類推進(jìn)，通過(guò)拆除一批、扶正一批、轉(zhuǎn)化一批、保留一批，力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，基本解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)法律和配套政策的同步完善。

3.2 解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)該秉持的幾個(gè)原則

一是分類推進(jìn)。充分考慮小產(chǎn)權(quán)房在土地類型、規(guī)劃許可、建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、設(shè)施條件等差別，通過(guò)調(diào)查摸清現(xiàn)狀，建立房屋底賬，根據(jù)類型設(shè)計(jì)針對(duì)性的解決辦法。二是穩(wěn)妥審慎。小產(chǎn)權(quán)房涉及村民（集體）切身利益，把協(xié)調(diào)好各主體利益關(guān)系作為基本前提，按照以人民為中心的理念，依法穩(wěn)妥審慎推進(jìn)，促進(jìn)公平正義。三是上下聯(lián)動(dòng)。中央層面確定總目標(biāo)、總基調(diào)、總方案地方根據(jù)具體實(shí)際制定實(shí)施方案，合理把握解決規(guī)模、節(jié)奏和途徑，加強(qiáng)上下互動(dòng)，不斷調(diào)整優(yōu)化解決方案。四是創(chuàng)新渠道。鼓勵(lì)地方在實(shí)施主體、房屋增值收益分配及實(shí)現(xiàn)形式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系設(shè)計(jì)、規(guī)劃條件調(diào)整等方面開(kāi)展探索，賦予地方一定彈性。五是對(duì)接體系。要把解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題作為當(dāng)前土地改革和住房制度建設(shè)的一個(gè)組成部分，特別是與住房保障體系對(duì)接起來(lái)，強(qiáng)化政策的整體性，避免碎片化。六是管住增量。通過(guò)加大監(jiān)管和執(zhí)法力度，科學(xué)管理社會(huì)預(yù)期，避免社會(huì)波動(dòng)。加大監(jiān)測(cè)、打擊和處理力度，切實(shí)管住增量，同時(shí)控制在既有小產(chǎn)權(quán)房、土地上的新建活動(dòng)。

4“四個(gè)一批”分類解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

在開(kāi)展調(diào)查、摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，依據(jù)房屋安全狀況、用地類型、權(quán)屬關(guān)系、規(guī)劃調(diào)整可能等進(jìn)行分類區(qū)分，按照“四個(gè)一批”分類解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

4.1 拆除一批：切實(shí)消除安全隱患

一是經(jīng)檢測(cè)鑒定，房屋質(zhì)量達(dá)不到國(guó)家或地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題或安全隱患，又不能采取可行措施予以整改消除的，應(yīng)有序拆除，并視建筑違法情況不同，制定完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是與規(guī)劃存在嚴(yán)重沖突且不可調(diào)和的房屋，如占用土地為一級(jí)水源保護(hù)區(qū)的，占用公共道路、綠地、河道、高壓供電走廊、壓占地下管線的，破壞或影響文物保護(hù)和風(fēng)景名勝區(qū)的，占用永久基本農(nóng)田的，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施的，均應(yīng)予以拆除。

需要說(shuō)明的是，拆除后是否遷建和給予補(bǔ)償應(yīng)視情況而定，對(duì)于不符合規(guī)劃但很安全的房屋，如果不會(huì)對(duì)周邊產(chǎn)生負(fù)外部性，應(yīng)本著節(jié)約原則，論證是否通過(guò)部分拆除，或適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃來(lái)解決。

4.2 轉(zhuǎn)正一批：補(bǔ)繳土地出讓金和稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為普通商品房

對(duì)于房屋設(shè)計(jì)和質(zhì)量與商品住宅差別不大，市政配套基本完善或可以修補(bǔ)完善，區(qū)位上符合城市發(fā)展方向的小產(chǎn)權(quán)房，可以責(zé)令相關(guān)主體補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金及相關(guān)稅費(fèi)后，轉(zhuǎn)化為“大產(chǎn)權(quán)”，賦予與商品房同等的產(chǎn)權(quán)。