“土地財(cái)政”并非取之不竭

葛豐

財(cái)政部、自然資源部近日發(fā)布《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》，首批將在7省（市）試行土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理。

這一土地儲(chǔ)備新政，目的在于規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理，健全土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目控制機(jī)制，是一種及時(shí)根據(jù)形勢(shì)變化，積極防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。

辯證法告訴我們，世界上沒有絕對(duì)的安全。越是在看似安全的領(lǐng)域，越是要注重防微杜漸、未雨綢繆。這一點(diǎn)，也正是中央政府近年來始終對(duì)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的地方政府性債務(wù)保持高度警覺，并不斷加強(qiáng)規(guī)范化管理的原因所在。

對(duì)土地儲(chǔ)備試行項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理，目標(biāo)直指地方財(cái)政收支中地位最突出、最敏感的“土地財(cái)政”環(huán)節(jié)，這一政策極具及時(shí)性和必要性。

首先，土地使用權(quán)出讓收入是我國各級(jí)地方政府最重要的收入源。以2018年為例，當(dāng)年全國土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到65096億元，同期地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為97905億元，兩者之比高達(dá)66.5%。因此，可以這樣認(rèn)為，“土地財(cái)政”的健康與否，在很大程度上決定了特定地區(qū)財(cái)政收支狀況的健康與否。

其次，從動(dòng)態(tài)視角來看，“土地財(cái)政”的重要程度還在進(jìn)一步快速提升中，這主要是因?yàn)殡S著我國整體經(jīng)濟(jì)增速下行，再加之減稅降費(fèi)力度越來越大，財(cái)政收支平衡的壓力在不斷加大。譬如最新數(shù)據(jù)顯示，5月份我國地方財(cái)政收入增速明顯放緩，目前已公布數(shù)據(jù)的10個(gè)省份中，有3個(gè)省份出現(xiàn)負(fù)增長。因此，這就使得“土地財(cái)政”的風(fēng)險(xiǎn)管控，將更為緊密地關(guān)系到地方政府性債務(wù)整體安危。

第三，再來看“土地財(cái)政”本身的收支情況：雖然從過往數(shù)據(jù)來看，我國地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴具有某種“合理性”，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)出讓收入確實(shí)是一個(gè)可靠、穩(wěn)定、持續(xù)高增長的收入來源，譬如以2016—2018年期間為例，當(dāng)年全國土地使用權(quán)出讓收入同比增速分別達(dá)到15.1%、40.7%、25%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)年全國、中央、地方財(cái)政收入增速。但是現(xiàn)在的問題是，一方面，隨著前期基數(shù)越來越高，這種單一收入來源的持續(xù)高增長是否可持續(xù)，本身就已頗為可疑;另一方面，更加需要注意的是，近年來土地使用權(quán)出讓收入固然保持快速增長，但與之相關(guān)的支出通常在以更快速度同步增長，譬如仍以2016—2018年期間為例，當(dāng)年該項(xiàng)支出的同比增速分別達(dá)到16.8%、37.1%、34.2%，而且從絕對(duì)值來看，三年中有兩年（2016年、2018年），收入與支出已呈現(xiàn)倒掛。

由此可見，“土地財(cái)政”并非取之不竭，其對(duì)于地方財(cái)政的防護(hù)堤作用，也不會(huì)永遠(yuǎn)“堅(jiān)不可摧”。因應(yīng)形勢(shì)變化，當(dāng)前應(yīng)該在尚有回轉(zhuǎn)余地的情況下，果斷進(jìn)行新老劃斷，對(duì)新增土地儲(chǔ)備實(shí)行項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理等基礎(chǔ)制度改進(jìn)。如此，一是可以通過夯實(shí)項(xiàng)目微觀基礎(chǔ)，從整體上降低、隔斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是可以通過項(xiàng)目收支“一個(gè)口子”管理，從源頭上遏制地方政府在統(tǒng)收統(tǒng)支情況下，不斷做大“土地財(cái)政”的內(nèi)在沖動(dòng)。