論政府會(huì)計(jì)制度下高校內(nèi)控建設(shè)

摘 要：近些年來(lái)，高校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜程度日趨加強(qiáng)，同時(shí)也伴隨著頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)腐敗案件，這都暴露出高校在內(nèi)控建設(shè)中存在很多問(wèn)題。而目前國(guó)家大力推行實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度改革也對(duì)內(nèi)控建設(shè)提出了更高的要求，這也成為了高校內(nèi)控建設(shè)的助力器。文章旨在研究政府會(huì)計(jì)制度改革背景下高校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，以及相應(yīng)的解決措施。高校應(yīng)充分利用政府會(huì)計(jì)制度改革提供的便利條件，加強(qiáng)自身的內(nèi)控建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校;內(nèi)部控制;政府會(huì)計(jì)制度

一、研究背景及意義

高校關(guān)于內(nèi)部控制的建設(shè)起步較晚，直到2012年教育部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》之后高校才具有了可以參考的內(nèi)控規(guī)范文件。隨后的2015年和2016年，財(cái)政部也陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)意見和通知，對(duì)高校內(nèi)控建設(shè)的重視程度不斷提高。對(duì)高校內(nèi)控建設(shè)逐步重視主要源自于以下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。

1.高校規(guī)模逐年擴(kuò)大和教育經(jīng)費(fèi)的投入逐年增多。根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，普通高等學(xué)校的機(jī)構(gòu)數(shù)由2009年的2305所增長(zhǎng)到了2017年的2631所，增加了326所。其中：本科院校由1090所增長(zhǎng)到了1243所，增加了153所。在近5年的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公告中可以看出，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入由2013年的30364.72億元增長(zhǎng)到2017年的42562.01億元，增加了12197.29億元，且近5年均保持7%以上的增長(zhǎng)率。

2.高校成為腐敗尋租的溫床，中紀(jì)委不斷加強(qiáng)對(duì)高校的反腐力度。育才造土，為國(guó)之本。高校肩負(fù)著為祖國(guó)培養(yǎng)人才的重要使命，卻在巡視利劍下發(fā)現(xiàn)了腐敗等內(nèi)控問(wèn)題，暴露出高校在財(cái)務(wù)管理、基建工程、物資采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)等方面都存在很多問(wèn)題。所以高校應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，不能使連年增長(zhǎng)的教育經(jīng)費(fèi)失控，變成了滋生腐敗的溫床。

3.為建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革。國(guó)務(wù)院于2014年頒布了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，在第五部分的配套措施中提到要加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)內(nèi)部控制。要求按規(guī)定建立和實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制，設(shè)置充足的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理崗位，加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)內(nèi)部控制，保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)、完整、合規(guī)?？梢钥闯鰢?guó)家在大力推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革的同時(shí)，也對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)和完善提出了更高的要求。這在一定程度上會(huì)有效促進(jìn)高校內(nèi)控建設(shè)。同時(shí)內(nèi)部控制得到加強(qiáng)后，也能更好的為財(cái)務(wù)報(bào)告提供更加準(zhǔn)確的信息，進(jìn)一步促進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度的改革，兩者是相互影響和相互促進(jìn)的關(guān)系。

通過(guò)以上分析可以看出，目前高校內(nèi)控建設(shè)還處于起步階段，而隨著紀(jì)檢巡查力度的加強(qiáng)，一大批高校腐敗問(wèn)題被接連曝出，這都說(shuō)明高校在內(nèi)控建設(shè)上存在一些問(wèn)題，內(nèi)控建設(shè)及完善迫在眉睫。高校教育經(jīng)費(fèi)的合理使用、各項(xiàng)業(yè)務(wù)的有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)都需要合理完善的內(nèi)控制度作為保障，因此，在新形勢(shì)和新的政府會(huì)計(jì)制度改革這一政策背景下，研究高校內(nèi)控建設(shè)具有重要意義。

二、政府會(huì)計(jì)制度對(duì)高校內(nèi)控建設(shè)的促進(jìn)作用

政府會(huì)計(jì)與內(nèi)控建設(shè)的存在基礎(chǔ)都源于公共受托責(zé)任，兩者在內(nèi)容及要求上具有一定的統(tǒng)一性。政府會(huì)計(jì)是從會(huì)計(jì)角度對(duì)各事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求單位對(duì)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行真實(shí)準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)核算，全面反映單位財(cái)務(wù)狀況，提供的信息要與決策者、監(jiān)督者需要的信息相關(guān)等;《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》則是從具體業(yè)務(wù)層面提出要求，具體要從預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)等幾個(gè)方面進(jìn)行管理。

政府會(huì)計(jì)制度要求在2019年1月1日正式全面實(shí)行，要在2020年前建立具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。這是從國(guó)務(wù)院的高度推行的全國(guó)性政策，明確了時(shí)間規(guī)劃路線，要保證在2020年強(qiáng)制執(zhí)行落地，具有強(qiáng)制性和可執(zhí)行性。這將為高校內(nèi)控建設(shè)提供合適的生長(zhǎng)土壤，是高校內(nèi)控建設(shè)的加速催化劑。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.有助于內(nèi)控建設(shè)對(duì)資金運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督

政府會(huì)計(jì)制度強(qiáng)化了預(yù)算管理過(guò)程，更加清晰地反映了單位預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況。加上國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的改革，每一筆財(cái)政撥款收入與對(duì)應(yīng)的支出在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)賬上都反映的非常清晰。這必然強(qiáng)化了對(duì)每筆資金流入與流出的監(jiān)督力度，在一定程度上可以避免一些違法違紀(jì)的經(jīng)濟(jì)案件，有助于對(duì)資金運(yùn)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化了高校的內(nèi)部控制建設(shè)。

2.有助于內(nèi)控建設(shè)政策的決策和執(zhí)行

政府會(huì)計(jì)制度改革加強(qiáng)了單位的會(huì)計(jì)核算，對(duì)每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)所要求的信息質(zhì)量要求更高。改革后每筆有關(guān)于現(xiàn)金支出的業(yè)務(wù)，都要對(duì)現(xiàn)金流進(jìn)行分類，便于最終統(tǒng)計(jì)生成現(xiàn)金流量表;年終決算需要提供雙報(bào)告，即反映單位預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的決算報(bào)告和財(cái)務(wù)狀況的財(cái)務(wù)報(bào)告等等。這些都將為內(nèi)控建設(shè)提供更加全面、準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息，有利于高校管理者更真實(shí)的了解實(shí)際情況，做出更恰當(dāng)?shù)臎Q策，為內(nèi)控建設(shè)各項(xiàng)政策的決策、執(zhí)行和實(shí)施奠定了重要基礎(chǔ)。

三、高校內(nèi)控建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)環(huán)境不完善

高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)環(huán)境的建設(shè)，主要體現(xiàn)在思想意識(shí)和制度建設(shè)上。

在思想意識(shí)方面，一是一些學(xué)校的管理層沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)對(duì)高校發(fā)展的重要性。對(duì)內(nèi)控建設(shè)沒(méi)有形成全局性、系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，缺乏頂層設(shè)計(jì)。因此下達(dá)到各個(gè)執(zhí)行和監(jiān)督部門具體落實(shí)時(shí)，內(nèi)控程序缺乏實(shí)際的制約與監(jiān)督，僅僅是不同部門業(yè)務(wù)的堆加和走程序。二是內(nèi)控專業(yè)崗位對(duì)內(nèi)控建設(shè)的知識(shí)儲(chǔ)備還不夠.思想層面認(rèn)識(shí)不夠，也就限制了專業(yè)能力提升的高度。認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)就是填寫幾份內(nèi)控建設(shè)匯報(bào)表格文件，還停留在表面，沒(méi)有落實(shí)發(fā)揮出內(nèi)控的實(shí)際作用和意義。

在制度環(huán)境方面，高校一些制度制定流于形式，雖然針對(duì)內(nèi)部審計(jì)、人事選拔、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)等出臺(tái)了一些規(guī)章制度，但是在實(shí)際操作中貫徹落實(shí)不到位，才導(dǎo)致了各種違法違紀(jì)案件的發(fā)生。

2.內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)定位不清晰

高校對(duì)于內(nèi)控建設(shè)的起步較晚，目標(biāo)定位目前處于摸索前行的階段。

一方面，雖然出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，高校也是事業(yè)單位的重要組成部分，但在一般性原則的規(guī)定下缺少對(duì)于高校的針對(duì)性和特殊性。高校在發(fā)展目標(biāo)和日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上相比一般事業(yè)單位有其特殊性。比如在發(fā)展目標(biāo)上，最重要的目標(biāo)是培養(yǎng)人才;收入來(lái)源方面更具多樣性和復(fù)雜性，除了財(cái)政補(bǔ)助收入之外，還有學(xué)費(fèi)等教育事業(yè)收入、科研到款等科研事業(yè)收入。

另一方面，存在一些盲目效仿、照搬照抄內(nèi)控建設(shè)方案的現(xiàn)象，不能針對(duì)本校實(shí)際情況因地制宜。近年來(lái)我國(guó)高校隊(duì)伍日益壯大，各個(gè)學(xué)校的成長(zhǎng)背景、辦學(xué)規(guī)模等先天因素不盡相同，有的是老牌一流院校，有的是由?？苿倓倳x升為大學(xué)的年輕本科院校，顯然學(xué)校的發(fā)展規(guī)模、辦學(xué)理念與發(fā)展方向千差萬(wàn)別，互相盲目借鑒顯然是不合時(shí)宜的，反而有礙自身發(fā)展。

3.內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全

高校對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)較為薄弱，表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力較低和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制欠缺上。一方面體現(xiàn)在高校資金來(lái)源日漸多元化，所面臨的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型也越來(lái)越復(fù)雜，但還沒(méi)有及時(shí)對(duì)各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)分析，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力較低。另一方面，高校招生規(guī)模逐漸擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)沒(méi)有跟上高校的快速擴(kuò)建發(fā)展。高等教育的招生人數(shù)已經(jīng)從2010年的11028513人增長(zhǎng)到了2017年的13457441人，增長(zhǎng)了2428928人，為了滿足日益擴(kuò)招學(xué)生產(chǎn)生的高校公共設(shè)施等各方面的需求問(wèn)題，各大高校也紛紛開展了新校區(qū)的建設(shè)工程。在擴(kuò)招擴(kuò)建當(dāng)中就暴露出了許多內(nèi)控問(wèn)題，比如從高校頻發(fā)的基建工程腐敗案件就可以看出，高校對(duì)于重大工程所暴露出的問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力較低，重大決策存在失誤，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，使各種違法違紀(jì)行為有機(jī)可乘;在貸款方面，為了滿足學(xué)校發(fā)展的資金需求，學(xué)校進(jìn)行貸款，但并沒(méi)有對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，也沒(méi)有制定出合理的還款計(jì)劃，這些最終都會(huì)影響高校自身的發(fā)展。

四、高校內(nèi)控建設(shè)改革措施

政府會(huì)計(jì)制度的全面實(shí)施為內(nèi)控建設(shè)提供了有利的生長(zhǎng)土壤，高校應(yīng)充分利用有利環(huán)境抓好內(nèi)控建設(shè)。

1.提高思想認(rèn)識(shí)，完善內(nèi)控基礎(chǔ)環(huán)境

意識(shí)決定物質(zhì)，只有先解決了認(rèn)識(shí)層面的問(wèn)題，制度建設(shè)才不會(huì)盲目。第一，內(nèi)控建設(shè)要得到高校管理層的高度重視，因?yàn)橹挥屑{入頂層設(shè)計(jì)，形成了主體意識(shí)，才有利于工作的全面開展。可設(shè)置由書記或校長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)控小組全面開展內(nèi)控工作。第二，要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)是高校各部門互相協(xié)作、互相監(jiān)督的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，需要各個(gè)部門的共同參與。學(xué)校各部門應(yīng)明確內(nèi)控牽頭部門，明晰各部門崗位職責(zé)與分工，充分發(fā)揮好各職能部門的作用。只有各部門協(xié)調(diào)配合、各司其職，內(nèi)控建設(shè)才能真正展開。第三，要加強(qiáng)對(duì)于內(nèi)控建設(shè)關(guān)鍵崗位人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不僅要加強(qiáng)上崗所需的基本專業(yè)技能的培訓(xùn)，更為重要的是有良好的職業(yè)道德修養(yǎng)。并且要根據(jù)高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的變化不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度，不斷提升業(yè)務(wù)水平。在制度建設(shè)完善方面，應(yīng)提高各部門執(zhí)行力，使各項(xiàng)政策制度落到實(shí)處;遵循內(nèi)控建設(shè)所要求的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)的長(zhǎng)期性和持久性，根據(jù)本單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)營(yíng)造出出符合自身情況的內(nèi)控環(huán)境。

2.明晰發(fā)展目標(biāo)，建立特色內(nèi)控方案

首先，要明晰高校與一般事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)的特殊區(qū)別。高校承擔(dān)著教書育人，培養(yǎng)人才的艱巨使命，這是與一般事業(yè)單位最大的區(qū)別。因而高校的內(nèi)控建設(shè)在符合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范規(guī)定的一般原則外，應(yīng)有其特殊性。既然培養(yǎng)人才是高校的根本目的，那么高校的內(nèi)控方向應(yīng)是保障教育經(jīng)費(fèi)都合理高效的用在培養(yǎng)學(xué)生、激勵(lì)教師更好發(fā)展上，保障學(xué)校籌得的資金得到合理的運(yùn)用，以此為目標(biāo)對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)管。避免高?；I得的資金由于內(nèi)控缺失，被一些人為己所用，浪費(fèi)了寶貴的公共資源。

其次，每所院校擁有不同的辦學(xué)特色，這就要求各個(gè)學(xué)校在推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的大環(huán)境下，將內(nèi)控建設(shè)與學(xué)校自身發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念和自身特點(diǎn)緊密結(jié)合，有針對(duì)性的制定出符合自身發(fā)展目標(biāo)的特色內(nèi)控方案。比如目前各高校紀(jì)委都在著力推進(jìn)黨風(fēng)廉政工作，這是每所高校在內(nèi)控目標(biāo)建設(shè)上的必修課，而具體到不同院校時(shí)，一些實(shí)例較強(qiáng)的綜合性大學(xué)辦學(xué)大而全，目標(biāo)沖擊的是世界級(jí)頂尖院校;一些地方專業(yè)院校相對(duì)少而精，目標(biāo)是在一定區(qū)域內(nèi)具有重要影響力，辦成國(guó)內(nèi)優(yōu)秀的專業(yè)院校。

3.強(qiáng)化內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越多元化，應(yīng)不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。一方面，在制度上要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，對(duì)學(xué)校發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督檢查，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和應(yīng)對(duì)方案。尤其是重大的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，要充分進(jìn)行論證評(píng)估，比如基建工程，招投標(biāo)部門要強(qiáng)化對(duì)于投標(biāo)單位的考評(píng)機(jī)制，紀(jì)檢部門要加強(qiáng)對(duì)招評(píng)標(biāo)工作的監(jiān)督，審計(jì)部門要加強(qiáng)工程施工的可行性分析及資質(zhì)檢查，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)工程貸款風(fēng)險(xiǎn)管理等工作。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理需要各個(gè)業(yè)務(wù)部門的相互配合，才能在制度設(shè)計(jì)上有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再進(jìn)行處理，要做到防患于未然，將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽中。這就要求做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的變化形式及發(fā)展方向，隨時(shí)對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

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作者簡(jiǎn)介：

雷津（1992--）女，陜西澄城人，現(xiàn)供職于西安醫(yī)學(xué)院，助理會(huì)計(jì)師，稅務(wù)碩士，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。