基于PPP項目監(jiān)管和效率視角的文獻(xiàn)梳理的綜述

孔慶磊

摘 要：政府與社會資本合作（PPP）模式是有別于傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的一個機(jī)制，公共部門不再完全承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給，而是由社會資本和政府部門共同負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運(yùn)營。PPP從一開始作為一種單一的宏觀財政工具模式，轉(zhuǎn)而發(fā)揮自身所蘊(yùn)含的競爭、產(chǎn)權(quán)分配、激勵機(jī)制和信息優(yōu)勢，向提升產(chǎn)品供給效率和創(chuàng)新公共品供給模式方向發(fā)展。我國的PPP項目起步較晚但是發(fā)展迅速，與此同時，也出現(xiàn)很多問題。通過對近年來國內(nèi)外研究PPP監(jiān)管和效率的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)PPP項目合理的風(fēng)險分擔(dān)，適當(dāng)?shù)暮霞s、規(guī)制設(shè)計，政府的監(jiān)管是PPP項目高效率運(yùn)作的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：PPP項目;效率;政策建議

中圖分類號：F812.4 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1673-291X（2019）08-0135-02

一、PPP理論概念的建立

政府與社會資本合作（Public-Private Partnerships，以下簡稱“PPP”）的本質(zhì)，是介于市場與政府科層制之間的一種公共品供給模式，其基本特征在于將傳統(tǒng)上本應(yīng)由政府直接提供的公共品轉(zhuǎn)交給社會資本生產(chǎn)，政府轉(zhuǎn)變角色，從公共品的提供者變?yōu)楣财饭┙o的掌舵者[1]。自20世紀(jì)80年代的私有化浪潮平寂之后，PPP模式在全球范圍內(nèi)成長為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)提供領(lǐng)域的一種增長最快的新機(jī)制，政府部門通常希望采用PPP模式來緩解政府的公共資金約束，亦或提升公共品供給效率。

在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國的PPP制度發(fā)展除了需要應(yīng)對機(jī)會主義、交易成本等PPP項目普遍存在的共同的問題外，還要應(yīng)對具體國情導(dǎo)致的困難。從政策執(zhí)行的時間來看，我國的PPP項目實施的初衷是解決地方政府的債務(wù)壓力，這一路徑依賴的存在決定了我國PPP項目發(fā)展的難點(diǎn)在于避免其淪為地方政府變相舉債的工具。

本文旨在通過梳理已有關(guān)于PPP模式物有所值、控制權(quán)等相關(guān)論文研究，在此基礎(chǔ)上為我國現(xiàn)有的PPP模式發(fā)展提出相應(yīng)的政策建議。

二、從項目規(guī)制和監(jiān)管視角出發(fā)的PPP的研究

PPP模式的政府監(jiān)管主要可分為準(zhǔn)入監(jiān)管和績效監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管為項目前期立項、社會資本選擇時期的監(jiān)管，目的是將不能實現(xiàn)物有所值的項目和社會資本剔除，采用VFM定性、評價或定量評價方法?？冃ПO(jiān)管是指項目建設(shè)運(yùn)營時期的監(jiān)管，主要監(jiān)管社會資本對項目的具體實施過程、運(yùn)營方法等等，其目的在于促使社會資本確保所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，并提高效率，促使PPP項目達(dá)到VfM的目標(biāo)。以上為PPP項目全過程監(jiān)管的基本框架[2]。

如何對PPP項目的物有所值進(jìn)行評估，并有效地對PPP項目進(jìn)行監(jiān)督，是PPP模式的理論和實踐的重點(diǎn)。從目前國內(nèi)外的文獻(xiàn)對該問題的討論來看，主要集中在VFM的計算、對VfM產(chǎn)生影響的評價方法和程序等方面。Cheung（2009）等通過對香港和澳大利亞的PPP項目進(jìn)行調(diào)查，并和之前英國的研究做對比，得出結(jié)論：有效的風(fēng)險分配、私人部門的管理能力、私人部門的技術(shù)創(chuàng)新都是VfM評估過程中的重要參考指標(biāo)[3]。Ismail（2013）針對馬來西亞的PPP項目VfM評定的驅(qū)動因素進(jìn)行了探討，指出除了私人部門的技術(shù)創(chuàng)新，公開招標(biāo)的競爭性也是影響VFM評價的一個較為重要的標(biāo)準(zhǔn)[4]。Visconti（2014）探究了VfM在意大利的PPP項目中如何被提升，指出由W型衰退所引起的去杠桿化會使對PPP的投資收緊，從而迫使人們?nèi)で髣?chuàng)新和低成本解決方案。不可靠且立足不夠長遠(yuǎn)的規(guī)制、不友好的商業(yè)環(huán)境都會阻礙投資者，從而減少競爭降低VfM的評估[5]。

近年來，我國學(xué)者在VfM方面也做了深入研究，通過借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況對PPP項目VfM評價方法、政府監(jiān)管等方面做了探討研究。袁競峰等（2012）從政府監(jiān)管缺位問題入手，探討基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目關(guān)鍵績效的指標(biāo)識別研究[6]。王守清等（2014）根據(jù)國際經(jīng)驗，從法律層面對我國的政府部門在PPP項目中的監(jiān)管行為給出建議[7]。尹貽林等（2016）基于VfM評價和BIM技術(shù)的協(xié)同對公共項目全生命周期監(jiān)管體系進(jìn)行了研究[8]。

PPP項目的VfM評價工作是一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。在項目立項的前期，要根據(jù)項目和社會資本是否可以實現(xiàn)物有所值來進(jìn)行篩選;在建設(shè)運(yùn)營段，要根據(jù)前期的VfM評估對項目的績效進(jìn)行監(jiān)管，促使私人部門確保所提供的產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量并提高效率。

三、從效率視角出發(fā)的PPP研究

PPP項目的生命周期通常較長，較長的生命周期意味著PPP項目的合同不可能是完全的，意味事前的合同是不完全的?；诤贤牟煌耆?，事前產(chǎn)權(quán)配置決定了不同環(huán)境下PPP項目剩余控制權(quán)的歸屬[9]，而控制權(quán)的分配影響著整個項目的效率[1]。

Hart、Shleifer和Vishny（1997）在“政府的最佳職能范圍”這篇文章中，首次在不完全契約框架中引入公共部門，討論公共部門采購以及公有事業(yè)私有化的問題，提出了公共部門所有和私人部門承辦問題的理論模型（HSV模型）。在政府提供公共品和服務(wù)的最佳范圍的問題上，Hart等認(rèn)為，當(dāng)產(chǎn)品和服務(wù)成本的降低對公共品的質(zhì)量和服務(wù)產(chǎn)生的負(fù)面影響可控時，則應(yīng)該對公共品進(jìn)行私有化;相反情況下，公共品應(yīng)該由政府部門提供[10]。HSV理論首次將合作雙方的屬性引入到模型中在不完全契約的理論框架中，但是HSV理論沒有考慮產(chǎn)品屬性的異同對控制權(quán)配置也會有影響，因而不完全適用于PPP模式控制權(quán)配置問題的研究。

Besley和Ghatak（2001）在不完全合同的理論基礎(chǔ)上研究控制權(quán)在公私合作生產(chǎn)純公共產(chǎn)品時的分配。BG理論不僅考慮了合作雙方的類型，還考慮了產(chǎn)品的屬性。并指出，如果雙方投資生產(chǎn)的是公共品（服務(wù)），則對產(chǎn)品價值判斷高的一方擁有控制權(quán)，而非投資或技術(shù)等其他方面的相對重要性[11]。BG理論考慮了產(chǎn)出品的屬性，但是也僅僅考慮了完全公共品這一種情況，忽略了現(xiàn)實中大量存在的準(zhǔn)公共品的現(xiàn)狀。

Francesconi 和Muthoo（2006）在PPP項目的控制權(quán)一文中探討了當(dāng)對象為準(zhǔn)公共品時公私雙方之間的控制權(quán)分配問題。FM通過構(gòu)建數(shù)學(xué)模型對控制權(quán)配置的影響因素進(jìn)行了分析，認(rèn)為最優(yōu)控制權(quán)應(yīng)該由投資的重要性、雙方對產(chǎn)品價值的評估，以及產(chǎn)品的公共化程度三個因素同時決定。當(dāng)產(chǎn)品的公共化程度較高時，控制權(quán)由對產(chǎn)品價值評價較高的一方完全掌握，而忽略投資的重要性;當(dāng)產(chǎn)品的公共化程度較低時，控制權(quán)應(yīng)由主要的投資方完全掌握，而不考慮雙方對產(chǎn)品的評價高低。如果雙方的投資同等重要，那么當(dāng)產(chǎn)品公共化程度較低時，控制權(quán)應(yīng)該在公私雙方之間分配，對產(chǎn)品評價較低的一方獲得較多份額;產(chǎn)品公共化程度處于中等水平時，控制權(quán)則應(yīng)該全部分配給對產(chǎn)品評價較低的一方[12]。

張■等（2009）在現(xiàn)有模型研究的基礎(chǔ)上，將合作雙方的共同投入、產(chǎn)品為公共品情況下的控制權(quán)分配連續(xù)性，結(jié)合中國背景下PPP合作中的政府主導(dǎo)特征等問題指出，由于企業(yè)自利性的存在，完全將控制權(quán)賦予一方并不是最佳的方法，將控制權(quán)限定某一范圍內(nèi)才可以保證合作的效率。此外政府的權(quán)限要被限定在一定的范圍內(nèi)，過度的公共部門的干預(yù)會造成公私合作無效率。企業(yè)的公益性投入和自利性投入會給PPP合作效率帶來不同的影響，如何在實際項目中通過控制權(quán)配置，來有效的運(yùn)用控制權(quán)這一隱形的激勵手段是PPP合作過程中需要被考慮的問題[13]。

總體來說，PPP項目可以通過合適的產(chǎn)權(quán)配置來提高社會資本的投資積極性。當(dāng)需要投入新資本以提高公共服務(wù)的效率或降低成本時，如果產(chǎn)權(quán)配置給社會資本，社會資本可以不用擔(dān)憂未來投資的落空，同時也不用征得政府的同意，自然會有更高的投資積極性。可見，控制權(quán)交由相對效率更高、投資更大的一方更有利于社會效益的最大化。

四、提高PPP項目效率應(yīng)注意的問題

PPP作為一種有別于傳統(tǒng)公共品供給的特殊模式，在一定程度上可以緩解政府的債務(wù)，但這不是PPP的項目的初衷。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者哈特在論文中曾指出，一個可以征稅的政府的融資能力是很強(qiáng)大的。PPP模式最重要的功能不是幫助政府緩解債務(wù)壓力，而是提高公共產(chǎn)品的供給效率和服務(wù)質(zhì)量。我國目前的PPP項目發(fā)展迅速，但同時不合格工程也逐漸浮出，至2018年4月，已有609個項目被清庫，涉及投資額6 114.39億元。如何提高PPP項目的效率，在基于上述經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，我國的PPP應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題。

（一）增加透明度，做好VfM評價的監(jiān)管工作

我國現(xiàn)階段的VfM主要以定性評價為主，并未對定量評價方法做具體的要求，雖然采用專家調(diào)查的方法簡單易行，但是對專家調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計分析也是一件很重要的事。我國應(yīng)當(dāng)借鑒英國、美國等PPP項目實施較為成熟的國家的VfM評價的經(jīng)驗，結(jié)合自身的國情，將PPP項目前期設(shè)想構(gòu)思的建設(shè)方案進(jìn)行工程化，對項目的投資信息、技術(shù)要求、風(fēng)險評估等指標(biāo)進(jìn)行有效估算，在PPP全生命周期中，將VfM的定性和定量評價相結(jié)合。這樣可以既考慮PPP項目的社會效應(yīng)，也顧及到了項目的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（二）強(qiáng)調(diào)PPP對公共產(chǎn)品的供給效率、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和協(xié)同創(chuàng)新提升的促進(jìn)作用，弱化其作為財政或者融資手段的定位

我國現(xiàn)有政策過于強(qiáng)調(diào)了PPP項目對地方政府的財政紓困作用，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)。在筆者看來，過度強(qiáng)調(diào)PPP作為融資手段會使政府的財政透明度下降，甚至使地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行VfM的評價工作，鼓勵不合格的偽PPP出現(xiàn)。這樣反而造成了公共產(chǎn)品供給效率降低，并且由于公共品本身耗資巨大的屬性，也會對政府的債務(wù)、信譽(yù)，以及社會資本造成損害。

（三）繼續(xù)強(qiáng)化PPP項目的競爭性

不論是從西方最早實施公私合營模式的國家，還是亞洲鄰國的經(jīng)驗來看，競爭的存在是使PPP模式具有高效率的根本原因。就我國目前的PPP競標(biāo)過程來看，政府在招標(biāo)條件中無意義的指標(biāo)造成了成功率的低下;惡意的低價競爭導(dǎo)致了經(jīng)營效率更高的社會資本被排斥在PPP項目之外;國有企業(yè)作為社會資本在競爭中擁有過強(qiáng)的政治優(yōu)勢。所以，中央政府應(yīng)當(dāng)在PPP整個生命周期內(nèi)引入反不當(dāng)競爭法和反壟斷法的相關(guān)法制法規(guī)，建立規(guī)范有序，公開透明的競爭環(huán)境，激勵民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品市場。

（四）優(yōu)化分配風(fēng)險，合理分配控制權(quán)

由于公私合營是有政府和社會資本的合作，所以項目的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān);由于雙方對不同風(fēng)險的承擔(dān)能力不同，所以應(yīng)當(dāng)建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，降低政府和社會資本的雙方風(fēng)險。在涉及技術(shù)、市場價格、投融資、工程質(zhì)量等微觀層面的風(fēng)險時，應(yīng)由社會資本方承擔(dān)。政策變化、項目審批、征地等宏觀層面的風(fēng)險應(yīng)由政府方承擔(dān)。PPP項目的合同幾乎都是不完備的，因為沒有哪一方可以完全掌握項目全生命周期中的每一個環(huán)節(jié)、每一個突發(fā)情況。剩余控制權(quán)的合理分配可以保護(hù)社會資本事前對項目的投資激勵。合理的風(fēng)險分擔(dān)和控制權(quán)分配對社會資本來說是一種正向的激勵，一個合理的正向激勵可以鼓勵社會資本在成本降低的創(chuàng)新上努力，并且在政府部門的監(jiān)管下保證公共品服務(wù)的質(zhì)量。

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