海南三亞國際精品城市建設生態(tài)環(huán)保立法探析

水木晴美 王志松 張恩恩

摘 要：在落實習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上的講話（以下簡稱習近平總書記“4·13”講話）精神和《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱中央12號文件）要求、創(chuàng)建海南自由貿易區(qū)（港）、建設三亞國際精品城市的大背景下，三亞市在生態(tài)環(huán)境立法方面仍處于初步發(fā)展階段，亟須進一步加強生態(tài)環(huán)境保護立法，運用法治手段從源頭上約束和限制生態(tài)環(huán)境破壞污染，推動三亞國際精品城市建設取得突破性進展。

關鍵詞：國際精品城市;生態(tài)環(huán)境保護;地方立法

中圖分類號：DF468 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）08-0196-03

黨的十八大以來，黨中央、國務院提出將生態(tài)文明建設納入“五位一體”建設體系，極大地推動了地方生態(tài)環(huán)境立法的理論研究和實踐，取得了一些果。但是，由于受我國法學理論大方向研究導向影響，對國家生態(tài)環(huán)保立法和地方生態(tài)環(huán)保立法的重要性及權限劃分、地方生態(tài)環(huán)保立法的目的、原則、規(guī)劃和程序等問題研究不夠，加之三亞市很長一段時間內并無地方立法權，故關于三亞市地方生態(tài)環(huán)境立法理論研究方向目前仍處于較為欠缺的狀態(tài)，特別是結合三亞市生態(tài)環(huán)境保護立法現狀及存在的問題，從理論上和操作層對地方生態(tài)環(huán)境立法進行系統(tǒng)研究的成果幾乎空白。

一、三亞市生態(tài)環(huán)境保護立法的必要性

（一）《立法法》的修改和三亞市地方立法權的落地

2015 年 3 月，全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將地方立法權賦予給了所有設區(qū)的市，對設區(qū)市的地方立法權限和范圍作了明確修改?！读⒎ǚā返谄呤l第二款規(guī)定了設區(qū)的市可制定地方性法規(guī)，并以明文列舉的方式規(guī)定了立法范圍限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面。同時，新修改的《立法法》規(guī)定，設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，應由省人大常委會綜合考慮本省所轄設區(qū)市的人口數量、地域面積、經濟社會發(fā)展情況及立法需求、能力等因素確定，并報全國人大和國務院備案。

為實施《立法法》關于賦予設區(qū)的市地方立法權的規(guī)定，海南省第五屆人民代表大會常務委員會第十五次會議于2015年5月27日審議通過了《海南省人大常委會關于三亞市開始制定地方性法規(guī)時間的決定》，決定三亞市人民代表大會及其常務委員會自2015年6月1日起開始制定地方性法規(guī)。

（二）三亞市生態(tài)環(huán)境保護立法權限

地方立法，指特定的地方國家政權機關依法制定和變動效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱[1]。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《立法法》的相關規(guī)定，三亞市的地方立法權只能在不同憲法、法律、行政法規(guī)和海南省的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，于《立法法》第72 條規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”范圍內行使地方立法權，且須報海南省人民代表大會常務委員會批準后施行。其中第72 條條中的“等方面的事項”，不應當作“等外”的理解。全國人大常委會法工委李適時主任在2015年9月第二十一次全國地方立法研討會上就明確提出，這里的“等”，從立法原意講，應該是“等內”，不宜再做更加寬泛的理解[2]，即認為對于“等”字的理解，應該僅限于第72條規(guī)定的三個方面，而其中的“等”字，只是在這三個方面上內容的具體細化表述，而非表示這三個方面列舉的未盡，設區(qū)的市僅可在這三個方面范圍之內充分發(fā)揮立法的自主性。法條中的“環(huán)境保護”方面的事項范圍根據第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》審議結果報告中的有關說明，“環(huán)境保護”的范圍應包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動物、自然遺跡、人文遺跡等[3]。

（三）海南省出臺生態(tài)環(huán)境保護相關政策

2017年9月22日，中共海南省第七屆委員會第二次全體會議通過了《中共海南省委關于進一步加強生態(tài)文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》，部署了三十條規(guī)范性要求，明確提出要力爭生態(tài)文明建設走在全國前列、嚴格保護海洋生態(tài)環(huán)境、保護和修復自然生態(tài)系統(tǒng)、持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境整治、全面開展生態(tài)文明示范創(chuàng)建等要求。要“明確空間規(guī)劃的法律地位，修訂完善空間規(guī)劃法規(guī)體系……嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線”[4]。

2017年11月30日，海南省第五屆人民代表大會常務委員會第33次會議通過《海南省人大常委會關于進一步加強生態(tài)文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決議》，要求“全省各級人大及其常委會要緊緊圍繞加強生態(tài)文明建設、譜寫美麗中國海南篇章大局依法履行職權。要系統(tǒng)把握加強生態(tài)文明建設的立法需求，充分運用地方立法權和經濟特區(qū)立法權，積極推進相關法規(guī)的廢改立工作，完善生態(tài)文明建設法規(guī)體系，為加強生態(tài)文明建設提供可靠的法治保障……確保生態(tài)法律法規(guī)和黨委決策部署得到貫徹實施”[5]。

2018年5月13日，中國共產黨海南省第七屆委員會第四次全體會議通過了《中共海南省委關于深入學習貫徹習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見〉的決定》，部署了十二條規(guī)范性要求，“加快生態(tài)文明體制改革，建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)”作為其中重要一條列入部署，再次明確，要在海南省實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，筑牢生態(tài)安全屏障，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，推動形成綠色生產生活方式[6]。

二、三亞市經濟發(fā)展模式導致生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻

三十多年來，隨著海南建省開放，三亞升格為地級市、“旅游城市”以及建設“國際旅游島”戰(zhàn)略的提出等多重利好政策的到來，三亞市的城鎮(zhèn)化程度空前提升，接待旅游人數更是增長百倍，作為熱帶旅游度假和養(yǎng)生養(yǎng)老勝地，城市人口的增長對城市基礎設施建設、住房、住宿、休閑度假場所的供給數量和質量提出了更高的要求，旅游住店和外地居民購房熱潮推動著三亞市經濟發(fā)展模式朝著房地產經濟迅猛發(fā)展，固定投資尤其是房地產開發(fā)投資已逐漸成為三亞市經濟發(fā)展的主要資本拉動力。

發(fā)展房地產經濟，“拿地”便是首要目標。而對三亞市來說，平原地帶的建設用地幾乎開發(fā)殆盡，而新的土地只能來源于濱海和山體。由于瘋狂的房地產開發(fā)對當地資源和能源的大量消耗，大量污水、渣土、建筑垃圾的產生，山景房、水景房等依山傍水而建的房地產開發(fā)項目以破壞生態(tài)系統(tǒng)為代價[7]。這就造成三亞市多處海岸線后退，山體植被受損嚴重，鹿回頭、大東海海域的珊瑚礁覆蓋率也顯著下降，三亞紅樹林也大面積消失。中央第四環(huán)境保護督察組對此曾嚴厲批評道：“財政過分依賴房地產，房地產企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢袋，毀了生態(tài)，一些自然保護區(qū)、優(yōu)質自然岸線、生態(tài)脆弱山體遭受破壞，成了當地生態(tài)環(huán)境難以撫平的傷痛。”[8]

面臨生態(tài)危機，三亞市作了諸多積極有益的探索與實踐，但目前仍然存在“治標難治本”、“種樹難成林”的問題，快速發(fā)展的城市建設對土地空間資源需求旺盛，占用林地、山體、濕地及海岸線等生態(tài)資源的情況時有發(fā)生，這是三亞國際精品城市建設中難以逾越的問題，三亞市生態(tài)環(huán)境保護總體形勢較為嚴峻。

三、三亞市生態(tài)環(huán)境保護立法的現狀

近二十年來，三亞市以政府規(guī)范性文件的形式圍繞環(huán)境保護、園林綠化、河流治理、機動車污染物排放監(jiān)管、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、海域使用管理等內容制定了數十份規(guī)范性文件，對全市環(huán)境保護和城市管理的有關事項進行了規(guī)范，在三亞市生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極作用。現行有效的主要有《三亞市二類環(huán)境噪聲達標區(qū)管理辦法》、《三亞市加強森林資源保護管理辦法》、《三亞市城鎮(zhèn)生活垃圾處理費征收使用管理實施辦法》、《三亞市紅樹林保護管理辦法》、《三亞市機動車尾氣污染防治管理辦法》、《三亞市餐廚垃圾管理辦法》、《三亞市飲用水水源保護區(qū)危險化學品運輸管理辦法》、《三亞市“四位一體”網格化城市管理辦法》、《三亞市潛水旅游活動用海管理規(guī)定》等數十份規(guī)范性文件。

三亞市取得地方立法權以后，市人大先后組織制定了《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》、《三亞市河道生態(tài)保護管理條例》、《三亞市山體保護條例》等6部地方性法規(guī)。緊密圍繞園林綠化、河流治理、山體保護和市容環(huán)境衛(wèi)生管理等內容制定的地方性法規(guī)，因地制宜，契合了三亞市地方生態(tài)環(huán)境保護的大方向，地方立法的能動性得到初步發(fā)揮，促進了三亞市生態(tài)環(huán)境保護工作法治化水平。

四、三亞市生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問題

（一）法律體系不完善

首先，三亞市尚未出臺綜合性的生態(tài)保護地方性法規(guī)。目前三亞市的生態(tài)保護立法主要是針對某單項生態(tài)環(huán)保領域進行的，缺乏對三亞生態(tài)環(huán)境的整體保護。各個環(huán)境單行法規(guī)之間相互交叉、重疊和矛盾，法律空白又出現在個別單項生態(tài)環(huán)保領域的情況往往會在實踐中凸顯，易給三亞市相關生態(tài)環(huán)保工作造成有法難依和無法可依的被動局面。

其次，三亞市目前仍尚未出臺某些重要領域的單項生態(tài)保護地方性法規(guī)。例如，作為地球上重要的自然生態(tài)系統(tǒng)——濕地具有保持水土、蓄水防澇、凈化水質、調節(jié)氣候、保護生物多樣性等諸多重要功能，而三亞市作為海南省濕地大市，關于濕地保護管理的專門地方性法規(guī)目前仍處于缺失待補的狀態(tài)。

最后，由于三亞市地方立法權落地時間尚短，地方生態(tài)保護立法發(fā)展尚處于起步階段，造成政府規(guī)范性文件在三亞市生態(tài)環(huán)境保護領域占主導、地方性法規(guī)畸少的局面。而政府規(guī)范性文件與地方性法規(guī)相比，天然存在著一些差距。一是權威性不夠。政府規(guī)范性文件制定主體為市政府及相關環(huán)保部門，其權威無法與由立法機關制定的地方性法規(guī)相比。二是規(guī)范性不夠。政府規(guī)范性文件沒有經過嚴格的起草討論、征求意見、審議表決等標準立法程序，在文件規(guī)范性上還有差距。三是適用性不夠。政府規(guī)范性文件在制定過程中，行政機關往往比較注重監(jiān)管措施的落實執(zhí)行，而較少統(tǒng)籌考慮到當地生態(tài)環(huán)境保護工作的整體推進和協調發(fā)展。

（二）執(zhí)法體制不完善

三亞市目前現行的生態(tài)環(huán)保領域政府規(guī)范性文件和地方性法規(guī)對生態(tài)環(huán)保執(zhí)法設計的思路多為用列舉的方式逐一界定各部門生態(tài)環(huán)保職責的模式。僅僅用列舉的方式逐一界定部門職責，不利于發(fā)揮主管部門的關鍵作用，且容易出現“九龍治水”、“掛一漏萬”的問題，導致執(zhí)行亂象。具體到生態(tài)環(huán)保執(zhí)法過程中，農業(yè)、林業(yè)、水利等部門與環(huán)保部門在職能上亦存在交叉和沖突，缺乏統(tǒng)一性，這無疑會對三亞市生態(tài)環(huán)境保護領域地方性法規(guī)的落地執(zhí)行造成一定的阻礙。

（三）公眾參與機制不完善

目前國家法律規(guī)定了公眾可在環(huán)境影響評價與環(huán)境行政許可領域進行聽證參與，但結果是，政府部門往往“習慣”以個別專家座談的辦法取代公眾意見;主要源于關于公眾參與環(huán)境影響和環(huán)境行政許可評價的國家相關法律規(guī)定一般都較為籠統(tǒng)簡略，而地方在進行立法工作時也往往忽視制定相關明確詳細的地方性法規(guī)來保障公眾參與的權利。另外，盡管在目前創(chuàng)建海南自由貿易區(qū)（港）的大背景下，三亞市公眾參與生態(tài)文明建設的總體意識不斷提升覺醒，但在一些市民公眾的思維里仍存在著“污染是自己的事，治理是政府的事”和“交罰款要比進行污染處理的成本更低”的錯誤落后觀念。在三亞市民參與意識不強、參與能力有待提高、參與領域較為狹窄的情況下，三亞市在進行地方立法時能否認識到公眾參與生態(tài)保護的意義，能否重視、號召、鼓勵、引導公眾參與到海南生態(tài)文明建設來，對于激發(fā)群眾熱情、強化參與意識、提升參與能力、完善參與機制、推進三亞精品城市建設起著舉足輕重的作用。

五、三亞市生態(tài)環(huán)境保護的立法建議

（一）完善生態(tài)環(huán)境保護的立法體系

首先，加快制定綜合性生態(tài)保護地方性法規(guī)《三亞市環(huán)境保護條例》，從而為其他的單項地方性法規(guī)制定提供基礎和依據。再有，填補對濕地、農業(yè)生態(tài)環(huán)境等領域的法律保護空白，拓展生態(tài)保護的立法范圍，在生態(tài)環(huán)保立法的范圍內盡早納入目前尚缺位而又事關三亞國際精品城市建設的重要生態(tài)要素和特殊區(qū)域。最后，重新審視現行相關政府規(guī)范性文件，做好總結歸納整理“廢、改、立”工作，及時通過地方立法程序將其有益部分納入地方性法規(guī)體系，提升三亞市生態(tài)環(huán)境保護工作法治化水平。