審批制度改革應(yīng)有大突破

王琛偉

深入推進(jìn)審批制度改革，是加大“放管服”力度，進(jìn)一步發(fā)揮市場配置資源決定性作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記多次要求，要深化行政審批制度改革，推進(jìn)簡政放權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。歷經(jīng)多年改革，我國行政審批制度改革已經(jīng)取得較大成效，但也反映出一些突出問題。筆者在赴天津、上海等多地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，不少地方審批制度改革雖然已經(jīng)力度很大，但企業(yè)仍不滿意;雖然一些好改的環(huán)節(jié)都改了，但涉及審批條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等實質(zhì)性問題的“硬骨頭”仍然存在。當(dāng)前，行政審批制度改革迫切需要從根本上實現(xiàn)大的突破。2017年以來，筆者跟蹤考察了湖北省黃石市的“先建后驗”審批制度改革相關(guān)情況，并對改革成效進(jìn)行了系統(tǒng)性評估。評估結(jié)果顯示，歷經(jīng)一年多改革實踐，黃石市“先建后驗”審批制度改革已經(jīng)取得實質(zhì)性成效，極大地激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力?？偨Y(jié)其經(jīng)驗做法，對全國審批制度改革，特別是對中西部地區(qū)、東北地區(qū)開展類似審批制度改革具有重要借鑒意義。

一、“先建后驗”改革試點取得明顯成效

2017年5月，黃石市委市政府印發(fā)實施《企業(yè)投資項目審批模式改革試點實施意見》，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)開始啟動“先建后驗”改革試點，將項目建設(shè)中一些不必要的前置性審批程序，轉(zhuǎn)化為事中事后監(jiān)管，縮短審批時間、降低審批成本，提高項目建設(shè)效率。企業(yè)項目建設(shè)從原來的“先批后建”到“先建后驗”，是審批制度的一個根本性變革。從改革評估結(jié)果看，“先建后驗”改革取得明顯成效，審批時間、審批環(huán)節(jié)、涉及部門、審批成本等都大幅減少，企業(yè)對此次改革的滿意度高達(dá)89.46分（滿分為100）。

（一）事前審批時間大幅縮短

試行“先建后驗”承諾制以來，企業(yè)項目審批時間由平均79天，減少到6天，平均縮短90%以上，大大縮短了項目報建時間。定穎電子一期項目實現(xiàn)了當(dāng)年簽約、當(dāng)年開工、當(dāng)年投產(chǎn)，審批時間縮短3—4個月。洪福新材料公司改革后比改革前審批時間至少縮短9個月。

（二）事前審批環(huán)節(jié)和涉及部門大幅減少

開發(fā)區(qū)工業(yè)項目的17個前置審批環(huán)節(jié)已經(jīng)減少為“0.5+0.5”個環(huán)節(jié)（即用地預(yù)審的部分事項、合規(guī)性審查的部分事項），其余前置環(huán)節(jié)全部后置到項目開工建設(shè)后進(jìn)行，涉及部門由原來的9個減少為2個。

（三）審批成本大幅下降

政府部門經(jīng)營服務(wù)性收費基本取消，中介服務(wù)收費降低50%左右。部分審批事項改為政府統(tǒng)一服務(wù)，政府承擔(dān)了部分原來由企業(yè)承擔(dān)的審批費用;對試點項目實行行政服務(wù)“零收費”，企業(yè)原來所需繳納的風(fēng)險評估費、防雷設(shè)計技術(shù)審查費等7項服務(wù)性收費由開發(fā)區(qū)代繳，企業(yè)不再繳納;部分審批事項改為企業(yè)承諾，也讓企業(yè)減少了部分原來必須找第三方論證的費用。

（四）事中事后監(jiān)管頻次有較大幅度提高

改革前每個項目監(jiān)管頻次平均為10次，改革后監(jiān)管頻次增加到40次，進(jìn)一步強(qiáng)化了有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，確保了項目建設(shè)和運(yùn)行過程自始至終合法合規(guī)、達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）有關(guān)部門對項目建設(shè)的提示指導(dǎo)頻次大幅增加

從項目開始報建到驗收，有關(guān)部門的提示與指導(dǎo)次數(shù)達(dá)到100余次，有力地防范了項目建設(shè)中因?qū)徟鷾p少而遇到的障礙。

二、“先建后驗”改革試點形成一些好的做法

（一）建立前置審批清單，推動審批瘦身

為確保項目在最短時間內(nèi)開工建設(shè)，黃石市對項目建設(shè)的所有前置事項進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，只保留用地預(yù)審、合規(guī)性預(yù)審2項，以及企業(yè)注冊、發(fā)改委備案2個手續(xù)。項目業(yè)主只需具備這4個條件，建設(shè)部門就核發(fā)施工通知單，項目就可以開工建設(shè)。其余前置事項都后置到項目開工后進(jìn)行。

（二）建立政企承諾清單，實行風(fēng)險共擔(dān)

建立政府部門與企業(yè)雙向承諾機(jī)制。企業(yè)方面，必須承諾項目建設(shè)及運(yùn)營合法合規(guī)、確保安全，符合各領(lǐng)域法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，不能留下任何“后遺癥”。政府方面，在完善信用體系的基礎(chǔ)上，只要企業(yè)做出誠信承諾，即可拿到“施工通知單”開工建設(shè)。承諾書公開公示，接受社會監(jiān)督。

（三）建立政府代繳清單，實施政府統(tǒng)一服務(wù)

由黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會對具有產(chǎn)業(yè)園區(qū)共性特點的規(guī)劃環(huán)評、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、文物保護(hù)等7項實行統(tǒng)一評價評估，對房地產(chǎn)測繪費、建筑垃圾渣土處置費、場地地形圖實測費等7項服務(wù)性收費實行代繳，企業(yè)不再單獨進(jìn)行評價評估及繳納相應(yīng)費用，中介服務(wù)性收費減少一半。

（四）建立包保服務(wù)清單，全程代辦服務(wù)

在申報、建設(shè)、驗收三個階段，分別派出“一對一”服務(wù)專員，對建設(shè)項目提供全程代辦服務(wù)。對符合條件的項目，開通“綠色通道”，實行窗口統(tǒng)一受理，由專人負(fù)責(zé)，全程陪同，優(yōu)先辦理。實現(xiàn)“一窗受理、一口出證、一站式服務(wù)”的一對一全程跟蹤、保姆式、管家式的VIP服務(wù)。

（五）建立項目驗收清單，強(qiáng)化過程監(jiān)管

從發(fā)放施工通知單起，就嚴(yán)格按照管理規(guī)范要求，對每個項目分門別類地開展全程監(jiān)管。項目建成后實施城建、國土、規(guī)劃、消防、環(huán)保、安監(jiān)等部門“聯(lián)合驗收”，改變過去單部門各自驗收的做法。聯(lián)合驗收“零容缺”，項目業(yè)主（企業(yè)）必須完成全部相關(guān)承諾事項，所有事項必須全部驗收合格，才能在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)各項驗收手續(xù)和證件。

（六）建立聯(lián)合懲戒清單，規(guī)范誠信管理

一方面，加快推動社會信用體系建設(shè)，搭建涉企信息互聯(lián)共享平臺，建立企業(yè)信用積分、誠信檔案、“紅黑榜”等制度，對不履行承諾的項目實行聯(lián)合懲戒，倒逼企業(yè)守承諾、講信用。另一方面，嚴(yán)格落實企業(yè)承諾制，精心制作《承諾書》和《一次性告知書》，增強(qiáng)企業(yè)責(zé)任意識，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。截至目前，尚未發(fā)生企業(yè)失信行為。

三、改革推進(jìn)面臨的主要問題

（一）“先建后驗”改革不徹底，改革范圍有待拓展

從改革內(nèi)容上看，“先建后驗”試點的目標(biāo)是要達(dá)到項目建設(shè)無審批管理，但開發(fā)區(qū)試點仍保留了4項前置事項。從試點項目類型看，“先建后驗”試點項目多是工業(yè)項目，且主要針對備案項目，對于核準(zhǔn)類項目、政府投資項目并不涉及，試點項目類別有限。從區(qū)域范圍看，目前承諾制試點主要集中在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，如何推動全市域改革試點還有待探索。

（二）改革試點時間較短，改革效果有待系統(tǒng)性檢驗

黃石市自2017年5月底啟動承諾制試點，到現(xiàn)在只有一年多時間，試點涉及項目只有幾十個，幾乎沒有項目完整地走完從報建到建設(shè)再到后期運(yùn)行的全過程?！跋冉ê篁灐背兄Z制試點的整體流程再造是否合理，項目建成后是否會存在遺留問題，都有待在后期項目建設(shè)乃至運(yùn)行中進(jìn)一步驗證和完善。

（三）事中事后監(jiān)管還要繼續(xù)規(guī)范，為企業(yè)服務(wù)的意識要加強(qiáng)

在與部分試點企業(yè)的交流中，有企業(yè)提出，在強(qiáng)化了一些部門監(jiān)管責(zé)任之后，一些領(lǐng)域出現(xiàn)“任性檢查”、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。因此，不僅要加強(qiáng)對企業(yè)監(jiān)管，還要加強(qiáng)對監(jiān)管部門自身是否依法履職方面的監(jiān)管。

（四）改革容錯、糾錯機(jī)制尚不完善，對改革者缺乏有力的保障

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革容錯、糾錯機(jī)制缺乏，改革推動者對深化改革產(chǎn)生不少顧慮。如何設(shè)置一個改革容錯機(jī)制、糾錯機(jī)制，給改革者一個兜底的保障機(jī)制，讓改革者能放手改革、大膽改革、徹底改革，是下一步深化“先建后驗”改革需要深入研究的重要問題。

（五）改革事項與國家法律法規(guī)沖突，亟待更高層級授權(quán)

2017年初湖北省發(fā)文，支持各地審批制度改革試點。2017年5月，黃石市開始改革試點，但是從省級層面到市級層面，都未走完改革試點授權(quán)的程序。部分改革涉及國家法律法規(guī)的突破，亟需通過省級層面與國家層面有關(guān)部門溝通，取得國務(wù)院和全國人大的授權(quán)。

四、黃石市全域推廣“先建后驗”審批制度的改革對策

（一）進(jìn)一步深化開發(fā)區(qū)改革試點，探索將審批事項減少為零

下一步改革建議分兩步走：第一步，在條件不成熟時，主要是指社會信用體系、企業(yè)誠信信息體系、失信懲治措施等制度，以及環(huán)保法律法規(guī)還不夠完善，特別是誠信社會建設(shè)尚不完備的情況下，一是將供地方案審批與建設(shè)用地（含臨時用地）規(guī)劃許可證核發(fā)2項審批合并為1項：建設(shè)用地（含臨時用地）規(guī)劃許可證核發(fā);二是暫時保留建設(shè)用地（含臨時用地）規(guī)劃許可證核發(fā)、建設(shè)工程規(guī)劃類許可證核發(fā)2項審批;三是劃分環(huán)保功能區(qū)，明確實行環(huán)?！耙黄狈駴Q”的區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)暫時保留審批，在區(qū)域外則按照企業(yè)承諾制管理;四是取消其余14項審批，改為企業(yè)承諾制管理。第二步，在條件成熟之后，逐步取消暫時保留的審批事項，改為按照企業(yè)承諾制管理。

（二）進(jìn)一步將改革試點率先擴(kuò)大到省級開發(fā)區(qū)，強(qiáng)化改革成果應(yīng)用

目前，黃石市“先建后驗”改革試點是在黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（國家級開發(fā)區(qū)）范圍開展。按照循序漸進(jìn)、先易后難的改革試驗方式，可以首先在省級開發(fā)區(qū)擴(kuò)大改革試點，進(jìn)一步總結(jié)改革經(jīng)驗后，再積極穩(wěn)妥地將“先建后驗”擴(kuò)大到全市域范圍。一是按照省級開發(fā)區(qū)規(guī)劃定位要求，由政府提前統(tǒng)一做好區(qū)域的土地整理、道路建設(shè)、水電氣熱、文物、水利、氣象等有區(qū)域共性特征的事項，將39項審批中可以由政府統(tǒng)一、提前辦理的事項事先辦完。二是在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行剩余審批事項的簡化、審批流程的優(yōu)化，大大減輕企業(yè)審批負(fù)擔(dān)。三是在將改革試點擴(kuò)大到省級開發(fā)區(qū)，并取得更多經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將“先建后驗”在全市域推廣。

（三）進(jìn)一步拓展改革內(nèi)容，探索推動全流程審批改革

在初步構(gòu)建起“先建后驗”制度體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對報建階段企業(yè)所需準(zhǔn)備的各種材料進(jìn)行完善和改革，對承諾制管理的流程進(jìn)行完善。例如，凡企業(yè)委托有資質(zhì)中介機(jī)構(gòu)編制的，審批部門不需另行委托中介機(jī)構(gòu)組織評審，建議取消圖審機(jī)構(gòu)對施工圖紙的審查，由其編制機(jī)構(gòu)依法對其終身負(fù)責(zé)。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，構(gòu)建有效透明的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

一是對項目建設(shè)中的重點環(huán)節(jié)、監(jiān)管要點、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐項梳理，構(gòu)建與承諾制相匹配的嚴(yán)格的事中事后監(jiān)督管理體系，確保項目建設(shè)運(yùn)營規(guī)范達(dá)標(biāo)，確保項目實施過程中不出問題。二是規(guī)范有關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管行為，制定嚴(yán)格的監(jiān)管程序、標(biāo)準(zhǔn)，督促監(jiān)管部門依法監(jiān)管，避免一些企業(yè)提出的監(jiān)管問題。三是構(gòu)建有效透明的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，探索運(yùn)用多種手段加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，重點是健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，用足用好企業(yè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺、信用信息共享平臺，建立透明、規(guī)范、高效的投資項目縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

（五）進(jìn)一步完善政策體系和配套措施，規(guī)范和優(yōu)化政府服務(wù)

一是規(guī)范完善政策性條件體系。制定完善可承諾事項的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、政府統(tǒng)一服務(wù)事項的各類評估報告、確需保留審批事項的流程和要求等政策性條件。二是進(jìn)一步完善政府靠前服務(wù)機(jī)制。在目前已建立企業(yè)項目代辦制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立項目報建指導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，讓靠前服務(wù)常態(tài)化長效化。三是加強(qiáng)雙向信用約束體系建設(shè)。整合湖北省、黃石市信用信息共享平臺，建立健全各類市場主體信用等級評價機(jī)制和“紅黑名單”制度，強(qiáng)化對企業(yè)作為投資主體守信踐諾的約束作用。四是建立完善改革評估和糾錯機(jī)制。建立改革信息反饋機(jī)制，強(qiáng)化改革效果評估，定期跟蹤評估改革進(jìn)展，及時調(diào)整改革措施。

五、對全國各地方審批制度改革的重要啟示

（一）改革要敢于觸碰“硬骨頭”

從各地調(diào)研情況看，目前各地方的行政審批制度改革雖然點多面廣，但改革深度仍然不夠，好改的環(huán)節(jié)都改了，但是涉及實質(zhì)性問題的“硬骨頭”仍然沒有改，申請人最為關(guān)心的行政審批標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序上的簡化還剛剛起步，并沒有實質(zhì)性的突破。黃石市的“先建后驗”改革應(yīng)該是啃“硬骨頭”的很好例子，通過分析每一項審批事項的特點，逐項研究取消或下放的具體措施，實質(zhì)性地將事前審批事項減少到幾乎為零。因此，建議在推動各地改革試點時，應(yīng)借鑒黃石“先建后驗”的好做法，著重瞄準(zhǔn)前期審批制度改革中的重點、難點問題，勇于啃“硬骨頭”，敢于打攻堅戰(zhàn)。結(jié)合各地實際情況，逐項研究每項審批事項的法律依據(jù)、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批條件、審批程序，大刀闊斧地將一些沒有必要放在事前的審批事項，改為事中事后監(jiān)管，實質(zhì)性地簡化行政審批，縮短企業(yè)審批時間。

（二）改革要重點突破“腸梗阻”

從各地調(diào)研情況看，很多地方審批制度改革遇到“腸梗阻”難以深入，部門利益成為阻礙改革的根本原因，一些部門往往以法律不允許為借口，就將一個好的改革措施“消滅”于無形。黃石市的“先建后驗”改革，在完善信用體系的基礎(chǔ)上，通過企業(yè)承諾合法合規(guī)，允許企業(yè)先開工建設(shè)，將原本前置的審批事項，后置到開工建設(shè)后、聯(lián)合驗收前。通過強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，確保項目建設(shè)始終合法合規(guī)。這種做法實際上有效削弱了法律障礙、部門利益這兩個阻礙改革的“腸梗阻”。因此，建議在推動各地改革試點時，一方面，應(yīng)借鑒黃石“先建后驗”好做法，對于一些暫時沒有條件突破的舊法律條文，要鼓勵、授權(quán)試點地區(qū)先行先試，因地制宜地采取措施，盡可能地削弱舊制度對項目審批造成的阻礙。另一方面，應(yīng)從國家層面，加大協(xié)調(diào)力度，下決心打破部門利益對改革的關(guān)鍵性制約，加快修訂有關(guān)法律條文，減少來自法律層面的阻力與障礙。

（三）改革要下大力氣“做前期”

黃石市“先建后驗”改革之所以取得較好成效，與市各部門扎實做好前期工作密切相關(guān)。企業(yè)項目入駐開發(fā)區(qū)的時候，土地、規(guī)劃、道路等基礎(chǔ)設(shè)施、文物、水利等各領(lǐng)域?qū)徟马椧呀?jīng)“提前”由有關(guān)政府部門辦理完成，企業(yè)項目只需要再辦理剩余的有關(guān)審批手續(xù)，審批事項得到大幅削減。因此，建議在推動各地改革試點時，可以借鑒黃石市這一做法，首先精密規(guī)劃城市每個區(qū)域的發(fā)展定位、土地性質(zhì)，然后按照工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地、綠化用地等不同區(qū)域的不同規(guī)劃要求，分別由政府提前統(tǒng)一做好區(qū)域的土地整理、道路建設(shè)、水電氣熱、文物、水利、氣象等有區(qū)域共性特征的事項。企業(yè)項目入駐后，只需辦理其他非區(qū)域共性的事項即可，這將大大減輕企業(yè)審批負(fù)擔(dān)，有效提高審批效率。

（四）改革要特別注重“夯基礎(chǔ)”

“先建后驗”改革必須依靠兩個最關(guān)鍵的基礎(chǔ)工作作為支撐，一是信用體系建設(shè)，二是政府統(tǒng)一服務(wù)。黃石市“先建后驗”改革之所以能夠順利推進(jìn)，一個重要原因就是夯實了這兩個重要基礎(chǔ)。因此，建議在推動各地改革試點時，可以借鑒黃石市這一做法，一方面，在構(gòu)建并完善企業(yè)承諾制的同時，加快推進(jìn)國家、地方各層面的信用體系建設(shè)，搭建涉企信息互聯(lián)共享平臺，建立失信企業(yè)聯(lián)合懲戒制度，夯實企業(yè)承諾制的制度基礎(chǔ)。特別是要建立信用“紅榜”，對誠實守信的企業(yè)，優(yōu)先辦理相關(guān)手續(xù)。讓守信與失信形成鮮明對比，進(jìn)一步督促企業(yè)信守承諾。另一方面，將審批改為政府統(tǒng)一服務(wù)的同時，必須完善相關(guān)制度，增強(qiáng)政府靠前服務(wù)能力。

從黃石市“先建后驗”改革試點情況看，我國行政審批制度仍然有很大的改進(jìn)和提升空間，改革的力度還要進(jìn)一步加大，經(jīng)濟(jì)增長的動力還能進(jìn)一步增強(qiáng)，推動審批制度改革的關(guān)鍵就在于：改革就要改徹底，放權(quán)就要放到位！“改徹底”，就不能僅僅滿足于改革那些好改的環(huán)節(jié)，還必須瞄準(zhǔn)那些最難改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！胺诺轿弧?，就必須克服部門本位主義，大刀闊斧、一放到底、立竿見影，“法無禁止皆可為”。除了合法合規(guī)方面的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須審核外，其余的微觀市場行為必須徹底交權(quán)給市場主體。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）