基于自由裁量權(quán)的濫用論證公共行政的精神

劉麗紅

摘 要：我國(guó)目前出于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政體制改革更是一直強(qiáng)調(diào)要簡(jiǎn)政放權(quán)，行政自由裁量權(quán)的合理使用成了我們需要關(guān)注的課題。但行政自由裁量權(quán)的正確使用需要一定價(jià)值導(dǎo)向的正確指導(dǎo)為依據(jù)，本文從弗雷德里克森提出的公共行政的精神出發(fā)，基于自由裁量被濫用的問(wèn)題來(lái)論證公共行政的四大精神的合理性，也試圖解決自由裁量權(quán)被濫用的問(wèn)題，為其提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公共行政;自由裁量;行政失范

一、行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵

行政自由裁量權(quán)得含義主要是指行政部門(mén)在作出行政處罰決定的時(shí)侯，要在憲法和法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章允許的范圍內(nèi)，根據(jù)違法行為的具體因素和現(xiàn)實(shí)條件，自覺(jué)地符合憲法的通則，依法做出是否予以行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的決定。它是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)在合法的前提下和一定的范圍內(nèi)自行判斷、具體確定行政處罰措施的權(quán)力;自由裁量權(quán)的存在之所以重要，主要是由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜多變以及人類智慧的有限性，國(guó)家難以面面俱到，事無(wú)巨細(xì)地作出精確的預(yù)測(cè)性決策。在這樣的前提下，賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，一方面可以調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)人員的積極性，提高他們的工作效率，另一方面，自由裁量權(quán)的存在給政策執(zhí)行留下了一定的彈性空間，使得政策執(zhí)行者可以依據(jù)地方具體情境對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，從而更好地執(zhí)行政策，這在很大程度上解決了政策剛性的問(wèn)題。但同時(shí)也意味著行政權(quán)力的行使，在做出違法行為的處罰與否及處罰種類的決定很大程度上受到權(quán)力行使人或機(jī)關(guān)的主觀性影響，自主性比較大。關(guān)于如何正確使用自由裁量權(quán)也一直是學(xué)者們?cè)谥匮芯康膯?wèn)題，試圖能夠緩解這一困境，美國(guó)著名學(xué)者斯科特教授就自由裁量問(wèn)題也提出了自己的觀點(diǎn)，他認(rèn)為自由裁量權(quán)之所以是公共行政領(lǐng)域的重要話題，就在于其與“好政府”目標(biāo)、服務(wù)的有效供給、市民滿意度等的實(shí)現(xiàn)聯(lián)系在一起，行政自由裁量權(quán)行使的好壞是衡量政府部門(mén)工作的重要依據(jù)。

二、行政自由裁量權(quán)濫用的主要表現(xiàn)形式

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家一直是我國(guó)的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持依法行政是建設(shè)法治國(guó)家的重要舉措，但自由裁量權(quán)的存在好像又背離了依法行政。在當(dāng)代社會(huì)行政自由裁量權(quán)的廣泛應(yīng)用，而又經(jīng)常發(fā)生被濫用的情形嚴(yán)重違背了原本的立法精神和社會(huì)公共利益，從而違反了憲法賦予行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)的初衷。我國(guó)也推出了一些舉措來(lái)限制自由裁量權(quán)的使用，但由于行政人員自主性和其自利性的影響以致在行政機(jī)關(guān)自由裁量的事件中中，侵害行政管理相對(duì)人的利益、以權(quán)謀私以及無(wú)法維持法律平等的事件頻繁發(fā)生。對(duì)于行政自由裁量權(quán)被濫用現(xiàn)象的研究把行政自由裁量權(quán)被濫用的表現(xiàn)形式主要有以下幾種情形。

行政處罰畸輕畸重，有失公正。由于憲法和法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以在合法的處罰范圍內(nèi)主觀作出對(duì)行政管理相對(duì)人作出行政處罰的決定，由于其主觀性和自利性影響，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)出于某種不合法的目的對(duì)平等的公民法人或其他組織作出不同程度的處罰，對(duì)有的行政相對(duì)人處較輕而對(duì)有的行政相對(duì)人處罰較重。

行政不作為問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)人員的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，滿足人民的愿望、完成上級(jí)和人民交代的任務(wù)是政府公職人員的職責(zé)。由于憲法和法律法規(guī)的不完善，無(wú)法對(duì)行政人員的職責(zé)一一作出明確規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)人員的法定職責(zé)未能及時(shí)得以明確。由于其自利性或者出于某種不廉潔的動(dòng)機(jī)而拖延履行其法定職責(zé)。這種行政不作為的現(xiàn)象可能會(huì)導(dǎo)致公民、法人或其他組織的合法權(quán)益無(wú)法得到及時(shí)的維護(hù)和保障。

超出自由裁量權(quán)的界限。固然憲法和法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)，但對(duì)該權(quán)力在行使過(guò)程中其行為種類、方式、時(shí)限以及幅度的選擇上卻作出了一定的規(guī)定。而在實(shí)際使用過(guò)程中行政機(jī)關(guān)人員卻故意曲解法律法規(guī)，超越法定范圍的狀況時(shí)有發(fā)生。行政管理者在法律的過(guò)程當(dāng)中按照小我的好惡肆意擴(kuò)展行政自由裁量權(quán)的規(guī)模，專斷跋扈濫用、以權(quán)謀私的狀況也是頻發(fā)出現(xiàn)，這嚴(yán)重違背了行政倫理，是濫用自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)形式。

缺失合情合法原則。行政自由裁量權(quán)行使的依據(jù)就是要自動(dòng)符合憲法的通則，符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的精神取向。對(duì)于所有行政活動(dòng)的基本權(quán)利和一般行政法原則，都應(yīng)該得以貫徹，目前現(xiàn)狀人員在作出行政選擇時(shí)常常會(huì)為了自利而違背行政倫理。在行政執(zhí)法實(shí)踐中重視合法性而視合理性的情況并不少見(jiàn)。合理性是指行政權(quán)的行使應(yīng)符合立法目的、法律的一般原則，有些地方的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)未能合考慮相關(guān)因素使行政處罰決定難以行并由此帶來(lái)負(fù)面影響這一現(xiàn)象是自由裁量權(quán)濫用的最常見(jiàn)的形式。

三、行政自由裁量權(quán)與公共行政精神

行政自由裁量權(quán)的使用現(xiàn)已成為行政工作的主要工作狀態(tài)之一，無(wú)論是嚴(yán)格執(zhí)行還是合理程度上的自由裁量，它們之間的選擇都應(yīng)有一個(gè)共同認(rèn)可的依據(jù)，且不僅在法律制度上做到有法必依，而且在公共行政的精神方面，也應(yīng)進(jìn)行對(duì)照和深刻反思。公共行政應(yīng)當(dāng)具有公共性、責(zé)任性、公正性和民主性幾個(gè)方面的內(nèi)在精神，新公共行政認(rèn)為，公共行政的合法性是建立在滿足受益者的需求和利益的基礎(chǔ)之上的，公共行政不僅要關(guān)注公共利益的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，而且要關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，在實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的利益的不能以犧牲少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益為代價(jià)。要致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義，維護(hù)社會(huì)公共利益。弗雷德里克森在新公共行政發(fā)展的歷程中一直起著核心的作用，在他的《公共行政的精神》一書(shū)中，高度關(guān)注了當(dāng)代公共行政領(lǐng)域內(nèi)所面臨的重大問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了公共行政的精神對(duì)公共行政的重要性。

黨的十九大提出完善政治體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)。政策執(zhí)行對(duì)制度的再解釋權(quán)力和必要突破大量存在于我們身旁，在一定程度上講，自由裁量已經(jīng)成為行政工作的主要工作狀態(tài)之一，也是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政活力的重要表現(xiàn)形式。無(wú)論是嚴(yán)格執(zhí)行還是合理程度上的自由裁量，在當(dāng)今中國(guó)的制度環(huán)境下理解弗氏的公共行政精神，更好的發(fā)揮自由裁量權(quán)的積極作用。不妨從最核心和基礎(chǔ)的公共性、責(zé)任性、公正性和民主性幾個(gè)方面進(jìn)行思考。

（一）公共性精神