鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村治理法治化問題研究

陳湘清

摘要：治理有效是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興重在治理有效。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然選擇。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化存在一系列新問題，必須從自治、德治、法治相結(jié)合的角度不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，從而實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;治理有效;治理法治化

中圖分類號：D9 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1009-3605（2019）02-0081-05

黨的十八屆四中全會明確提出推進(jìn)基層治理法治化，強(qiáng)調(diào)“全國推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！盵1]黨的十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理法治化是我們黨站在新時(shí)代的歷史起點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”這個(gè)全黨工作重中之重問題提出的新擘畫，不僅是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇，我們必須從全局性、戰(zhàn)略性的高度認(rèn)真研究并切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理法治化。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇

鄉(xiāng)村治理法治化是指在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一前提下，按照法律來治理基層事務(wù)，即將鄉(xiāng)村基層的經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動及公民的所有行為都納入法治化、規(guī)范化的軌道，運(yùn)用法治方式來管理基層事物。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展的根本性戰(zhàn)略，涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的方方面面，在2018年兩會期間，習(xí)總書記明確提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的具體路徑是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興。因此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，就要貫徹落實(shí)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，運(yùn)用法治思維和方式來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理。

（一）鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的基石

產(chǎn)業(yè)振興實(shí)現(xiàn)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。我國改革開放40年，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與不協(xié)調(diào)的問題十分突出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)仍十分嚴(yán)峻。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，除了發(fā)揮市場作用外，我們還要從產(chǎn)業(yè)振興的制度環(huán)境、現(xiàn)代理念、體制機(jī)制、規(guī)則體系入手，為產(chǎn)業(yè)振興創(chuàng)造良好基礎(chǔ)，確保產(chǎn)業(yè)振興理性、合法、有序推進(jìn)。

（二）鄉(xiāng)村治理法治化是人才振興的橋梁

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人，要打造一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)工作隊(duì)伍”。把人才留在農(nóng)村，把人才匯聚在農(nóng)村，離不開法治，離不開農(nóng)村治理法治化。因?yàn)猷l(xiāng)村治理法治化能夠?yàn)槿瞬虐l(fā)展提供更好的環(huán)境和條件;因?yàn)猷l(xiāng)村治理法治化能夠?yàn)槿瞬虐l(fā)展提供穩(wěn)定的制度和平臺;因?yàn)猷l(xiāng)村治理法治化能夠?yàn)檗r(nóng)村提供更多的機(jī)會和權(quán)利，在鄉(xiāng)村振興未實(shí)現(xiàn)前，農(nóng)村仍然是一個(gè)環(huán)境相對差、條件相對苦、收益相對低的地帶。那么，一個(gè)可預(yù)期的未來，一個(gè)公平正義的環(huán)境能夠在農(nóng)村和人才間架起溝通橋梁。

（三）鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村文化振興的新武器

法治是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，是文明的核心內(nèi)容，法治不僅表現(xiàn)為一種模式，一種行為，還表現(xiàn)為一種觀念、一種價(jià)值、一種思維。鄉(xiāng)村基層推進(jìn)法治，實(shí)現(xiàn)治理的法治化有利于加快推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，傳承鄉(xiāng)土文化基固，培育現(xiàn)代價(jià)值觀念，繁榮農(nóng)村文明，從而達(dá)到振興鄉(xiāng)村文化的目的。

（四）鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村生態(tài)振興的殺手锏

當(dāng)前影響鄉(xiāng)村振興的生態(tài)環(huán)境問題十分棘手，大氣和水源污染嚴(yán)重制約和影響農(nóng)村發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居就必須堅(jiān)決打贏環(huán)境污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，打響環(huán)境污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，離開法治寸步難行。只有實(shí)行環(huán)境治理的法治化，制訂出污染治理的科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)制度、科學(xué)運(yùn)行機(jī)制，才能從根本上杜絕以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展理念，才能從根本上遏止為追求利益不惜一切代價(jià)的發(fā)展模式。守護(hù)鄉(xiāng)村碧水藍(lán)天和凈土，法治是最利的殺手锏。

（五）鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村組織振興的堅(jiān)強(qiáng)保證

激發(fā)社會各類組織和各種主體的作用和活力，不僅是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，更是鄉(xiāng)村治理法治化的重要內(nèi)容，兩者異曲同工。鄉(xiāng)村治理的法治化要求為社會各類組織、各種主體提供自治空間，支持他們依法自我管理、自我約束、自我發(fā)展、自我監(jiān)督，鄉(xiāng)村治理的法治化通過加強(qiáng)社會組織立法，明確社會組織性質(zhì)、地位、功能、作用、結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)，賦予社會組織合法地位和社會組織活動框架和行為模式，最終達(dá)到良法善治，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會組織的振興。

二、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理法治化面臨的新問題

隨著新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，改革開放40年來的農(nóng)村社會已經(jīng)發(fā)生了歷史性的變革，不僅為鄉(xiāng)村振興奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，帶來了許多新情況和新問題。

（一）農(nóng)民法治觀念和民生意識不斷增強(qiáng)，但法治方式的運(yùn)用仍然欠缺

隨著農(nóng)村改革開放的不斷深入，農(nóng)村現(xiàn)代化水平不斷提升，在農(nóng)村社會全面依法治國的進(jìn)程中，農(nóng)民的法治觀念和民主意識不斷增強(qiáng)，農(nóng)民逐步擺脫小農(nóng)意識，與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的權(quán)利觀念、秩序觀念、自由平等觀念、民主觀念不斷得到強(qiáng)化，這不僅是基層法治可喜的成果，更是基層法治深厚基礎(chǔ)。但農(nóng)民運(yùn)用法治方式解決處理問題，依然有較大欠缺，人們習(xí)慣于“信訪不信法”“找政府不找市場”，習(xí)慣“拉關(guān)系、講人情、談勢力”等。

（二）現(xiàn)代社會治理工作格局基本形成，但主體缺位現(xiàn)象依然突出

在推進(jìn)基層治理法治化和鄉(xiāng)村振興過程中，按照中央的統(tǒng)一部署和要求，地方不斷深化治理實(shí)踐，特別是精準(zhǔn)扶貧工作的開展，現(xiàn)在農(nóng)村社會的治理工作格局已經(jīng)形成，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的鄉(xiāng)村社會治理格局基本形成，體現(xiàn)了應(yīng)有的制度優(yōu)勢，有力激發(fā)了不同社會主體在鄉(xiāng)村治理中的作用與活力。鄉(xiāng)村治理的真空地帶逐步形成了“動感地帶、生命地帶”。盡管如此，鄉(xiāng)村治理中主體缺位的現(xiàn)象依然突出，成為亟待解決的突出問題。究其原因不僅有基層黨組織的虛化、弱化、邊緣化的“三化”問題。也有鄉(xiāng)村自治組織、行業(yè)組織發(fā)育不全，功能不全的問題，還有外部組織管控影響不到位的問題，導(dǎo)致農(nóng)村社會面臨的農(nóng)村黨組織與黨員分離，村委會與村民分離，土地發(fā)包方與承包方分離等問題難以根除。

（三）鄉(xiāng)村治理的法規(guī)制度體系不斷健全，但立法不完善的問題一時(shí)難以解決

基層法治建設(shè)經(jīng)過長期的努力，在法規(guī)制度體系建設(shè)方面取得了長足進(jìn)步，村民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程、行政法規(guī)及法律制度共同構(gòu)建了一個(gè)相對完善的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系，為鄉(xiāng)村治理提供了充分的法律依據(jù)，有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。但不容否認(rèn)的是，在農(nóng)村社會治理方面對照法治的要求，我們在立法上的欠缺還是十分明顯的。立法沖突現(xiàn)象比較突出，上位法和下位法，或者不同部門法相互抵觸、相互矛盾，造成法律適用的困惑;一些立法聽取群眾意見不夠，過多地體現(xiàn)了部門和地方利益，造成群眾有意見，甚至不滿。

（四）農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)調(diào)整深化，公共服務(wù)差異化、均衡化要求難以滿足

隨著黨中央對“三農(nóng)”工作的重視不斷加強(qiáng)，農(nóng)村的改革力度不斷加大，使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。一方面表現(xiàn)在農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“空巢”“留守”“外出”現(xiàn)象，另一方面，撤區(qū)并鄉(xiāng)和村組合并后，農(nóng)村新居民組織和新社區(qū)出現(xiàn)引起了社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，引起了利益調(diào)整，農(nóng)村矛盾日益復(fù)雜，對鄉(xiāng)村治理提出了新要求，農(nóng)村公共服務(wù)因人因地因時(shí)而異，服務(wù)越來越難，而農(nóng)村公共服務(wù)資源本來就相對有限，更多的集中在村（社區(qū)）級行政中心周圍，所以圍繞提高農(nóng)村公共服務(wù)有效供給，打造鄉(xiāng)村治理科學(xué)機(jī)制，提高治理能力水平，就顯得格外迫切。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理是關(guān)鍵。我們要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的治理有效和自治、德治、法治相結(jié)合的要求，不斷探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的新途徑，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化。

（五）農(nóng)村信息化趨勢日益明顯，社會管控難度日益加大

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展深刻影響和改變了農(nóng)村社會，電視、電腦、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村已經(jīng)普及，不再是奢侈品，一網(wǎng)一世界，一指一價(jià)值。新媒體時(shí)代來臨，信息傳播使人們的思想更加復(fù)雜多變，價(jià)值選擇更加困難。因此，在新媒體時(shí)代如何管控好信息是當(dāng)今農(nóng)村社會治理的一道新的難題。

三、鄉(xiāng)村振興過程中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的新探索

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在鄉(xiāng)村治理。我們要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的治理有效和自治、德治、法治相結(jié)合的要求，不斷探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的新途徑。

（一）著眼頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，不斷健全鄉(xiāng)村治理的制度規(guī)范體系

法律是法治的基礎(chǔ)和前提，良法才能善治。針對當(dāng)前農(nóng)村治理中出現(xiàn)的立法問題，我們要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，推進(jìn)治理制度規(guī)范體系建設(shè)。一方面要運(yùn)用科學(xué)方法，力求完善質(zhì)量不高、總量不足，不適應(yīng)農(nóng)村新形勢新變化的制度規(guī)范。另一方面突出地方特色，要充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村約定俗成，相守堅(jiān)持的規(guī)范，更多地體現(xiàn)了德治和自治的內(nèi)在要求。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村基層法治化過程中要廣泛發(fā)揚(yáng)基層民主，聽取群眾意見，聚納民眾智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法規(guī)律，不斷健全完善村規(guī)民約，使之同國家立法相互配套，相互銜接，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)完備，內(nèi)容完整的治理法規(guī)制度體系。

（二）著眼于激發(fā)活力，不斷健全鄉(xiāng)村治理法治化的組織體系

一個(gè)法治的社會應(yīng)該是一個(gè)主體地位平等且充滿活力的社會，鄉(xiāng)村基層治理法治化必須有效激發(fā)社會各類主體的活力，充分發(fā)揮其作用。首先，要發(fā)揮基層黨組織的關(guān)鍵作用，要圍繞依法治國的總要求，不斷強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，把黨組織資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的法治資源。其次，要推進(jìn)基層自治和民主協(xié)商，擴(kuò)大公眾參與，充分發(fā)揮農(nóng)村各自治組織各社會團(tuán)體和各行業(yè)協(xié)會在治理中主體作用。再次，要強(qiáng)化農(nóng)村基層法治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的專門作用，建立以基層法庭、公安派出所、人民調(diào)解委員會、司法所為骨干的法治網(wǎng)絡(luò)，挑起農(nóng)村法治的大梁。

（三）著眼重心下移，不斷健全鄉(xiāng)村治理法治化的工作機(jī)制

鄉(xiāng)村治理法治化的基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)在基層。圍繞鄉(xiāng)村治理法治化，我們要把問題消化在基層，把糾紛調(diào)處在基層，把矛盾化解在基層。我們要重點(diǎn)開展送人才下鄉(xiāng)、送政策下鄉(xiāng)和普法下鄉(xiāng)活動，推動調(diào)查研究下基層，信訪接待下基層，公共服務(wù)下基層，把源頭管理、動態(tài)管理和應(yīng)急處理結(jié)合起來，健全完善基層決策機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、民意吸納評估機(jī)制、公眾利益表達(dá)機(jī)制、矛盾排查調(diào)處機(jī)制，及時(shí)妥善有效合法解決農(nóng)村社會苗頭性、傾向性問題和顯性矛盾，牢牢掌握基層治理法治的主動權(quán)。

（四）著眼于約束權(quán)力，不斷提高鄉(xiāng)村治理法治化的能力和水平

鄉(xiāng)村基層治理法治化對干部群眾的素質(zhì)提出了新要求。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)鍵所在。首先要在樹立法律權(quán)威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，鄉(xiāng)村治理的基本方式是法治，黨員干部要認(rèn)真學(xué)法、用法，樹立法律權(quán)威、運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾問題;其次要在公正執(zhí)法上下功夫。執(zhí)法公正最能體現(xiàn)法治，老百姓也最為關(guān)心。處理農(nóng)村發(fā)展中的問題就一定要規(guī)范執(zhí)法行為，讓老百姓從每一件事情處理中感受到公平正義。

（五）著眼于以民為本，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的法治模式

面對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻變化，利益格局深刻調(diào)整的新情況，農(nóng)村社會治理必須加強(qiáng)法治模式創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理法治化要順應(yīng)農(nóng)民對美好生活的向往，關(guān)注農(nóng)民對美麗鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、法治鄉(xiāng)村、幸福鄉(xiāng)村建設(shè)的訴求，通過網(wǎng)格管理，一站服務(wù)等，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+模式，探索鄉(xiāng)村治理法治化的科學(xué)模式。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉丹，等.新時(shí)期治國理政的偉大綱領(lǐng)：全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的思考[M].北京：中國友誼出版公司， 2014：169.

責(zé)任編輯：葉民英