上海外來務(wù)工人員社會救助機制研究

李旻琪　畢可影

摘 要：文章以上海這一特大型城市為例，研究特大城市外來務(wù)工人員的社會救助機制問題。基于相關(guān)的分析研究，筆者提出了外來務(wù)工人員已經(jīng)成為上海城市不可缺少的、日益龐大的人口群體。由于他們普遍文化程度偏低、就業(yè)流動性較大致使他們只能從事非技能的工作。目前，上海外來務(wù)工人員參與社會救助的程度非常低，且上海并沒有為他們制定系統(tǒng)、獨立的社會救助機制。除此之外，救助活動的不科學(xué)、低救助水平、難以持續(xù)的救助效果都導(dǎo)致了外來務(wù)工人員社會救助存在缺陷和死角。因此，文章分析了上海市現(xiàn)行社會救助機制下外來務(wù)工人員所面對的困境，針對這些困境給予了解決方案。

關(guān)鍵詞：外來務(wù)工人員；城鄉(xiāng)一體化；社會救助機制

一、上海外來務(wù)工人員社會救助的現(xiàn)狀

（一）缺乏系統(tǒng)的、獨立的外來務(wù)工人員社會救助機制

從社會救助項目來看，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，上海社會救助機制只對本地的職工采取強制性社會救助機制，本地市民普遍享有現(xiàn)金救助、實務(wù)救助、補貼、以工代賑和勞動技能培訓(xùn)等，然而對于城市外來務(wù)工人員社會救助機制并沒有采取強制性的措施，并且目前上海并沒有為他們制定相應(yīng)的社會救助機制。

（二）外來務(wù)工人員社會救助參與程度低，公眾社會救助意識薄弱

目前，現(xiàn)行的社會救助政策多是以戶籍制度為基礎(chǔ)而設(shè)計的，目的就是為了保障城市低收入群體的基本生活。然而，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，戶籍制度的劃分使得城市公眾忽視了這些外來務(wù)工人員應(yīng)得的社會救助權(quán)利，并且在一定程度上將外來務(wù)工人員排斥在了社會救助體系之外。同時，由于對外來務(wù)工人員社會救助宣傳力度不夠，公眾對于他們對社會救助認(rèn)識的了解程度存在偏差，導(dǎo)致他們對于社會救助并不了解，參與程度低，參與主動性不強。

（三）救助活動不夠科學(xué)，救助水平低，救助效果難以持續(xù)

上海外來務(wù)工人員社會救助機制到目前為止還處于起步的狀態(tài)，除了制度、機制不完善之外，在救助內(nèi)容上也存在著需要改進(jìn)的地方。就救助內(nèi)容而言，上海外來務(wù)工人員的社會救助側(cè)重于醫(yī)療、子女教育、家庭住房等方面進(jìn)行金錢上和物質(zhì)上的救助，而心理上和法律上的救助則較少涉及，導(dǎo)致救助內(nèi)容存在缺陷和死角。除此之外，在對他們實施社會救助的時候，大部分都是進(jìn)行短期救助而不是長期救助，使得救助效果難以持續(xù)，并且在實施過程中僅僅對他們的基本生活進(jìn)行保障，對于他們各方面能力的提升如工作上的技能培訓(xùn)、就業(yè)輔導(dǎo)等卻沒有相關(guān)的機制進(jìn)行實施，使得外來務(wù)工人員在勞動力市場的競爭力相對較弱，對他們的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面救助水平低。

二、上海外來務(wù)工人員社會救助存在問題的成因分析

（一）受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制制約

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制即我國將國民們?nèi)藶榈貏澐譃椤稗r(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”，是目前我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一個嚴(yán)重障礙，主要表現(xiàn)為城市與農(nóng)村之間存在著戶籍壁壘并且實施不同的資源配置制度。上海作為我國其中一個大城市也存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。例如，上海為本市市民們提供了各類社會救助機制，如現(xiàn)金救助、實務(wù)救助、補貼、以工代賑和勞動技能培訓(xùn)等，而在農(nóng)村的農(nóng)民們卻不擁有任何社會救助。若他們前往市區(qū)生活，他們也因為不是本市的“非農(nóng)業(yè)戶口”而得不到政府提供的任何教育、住房、社保等方面的公共服務(wù)，這不僅會阻礙勞動力與生產(chǎn)資本的流動，也會造成外來務(wù)工人員無法得到政府提供的任何社會救助權(quán)益，即使在城市中工作和居住了很長時間。

（二）外來務(wù)工人員個人參保意識不強

據(jù)統(tǒng)計，上海外來務(wù)工人員對于社會救助的參與程度非常低，主要是因為他們目前對上?，F(xiàn)行的社會救助制度并不了解。

除此之外，通過相關(guān)調(diào)查的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，大部分外來務(wù)工人員對于參與社會保障的態(tài)度是：“只要能夠拿到自己應(yīng)得的工資，參不參與社會保障其實沒有什么關(guān)系”，而只有很少一部分人會認(rèn)為自己必須要參加社會保障。這樣的態(tài)度準(zhǔn)確地說明了外來務(wù)工人員得不到城市基本的身份認(rèn)同，缺乏自我保護(hù)意識，對自己的相關(guān)權(quán)益保護(hù)意識不強，從而導(dǎo)致他們參保意識不強、參保率偏低，他們的基本生活不到保障。

（三）社會救助資金來源單一，救助主體單一

對城市市民的社會救助資金主要來源于國家財政撥款，個人無需繳費。如果將外來務(wù)工人員也納入到其中，那么政府將會為這些外來勞動力承擔(dān)更大的社會救助責(zé)任，對于政府是否能夠承擔(dān)起這么大的責(zé)任和義務(wù)，這依然是個需要探討的問題，這就說明當(dāng)前社會救助資金來源單一，救助主體單一。對于外來務(wù)工人員社會救助權(quán)的實現(xiàn)，不僅要靠政府主導(dǎo)，還要靠社會組織的參與。只有政府財政撥款支撐并不能解決現(xiàn)有的社會救助問題。

三、上海外來務(wù)工人員社會救助機制

政府是社會救助的實施主體，也是維護(hù)社會公平公正、讓每個人享有同等權(quán)利和福利的公共組織。政府的首要職責(zé)就是促進(jìn)社會公平公正，維護(hù)城市內(nèi)每個人的權(quán)利、保障他們的基本生活。因此，要想解決上海外來務(wù)工人員社會救助機制的問題，政府應(yīng)該作為主導(dǎo)建立相關(guān)社會救助機制，社區(qū)和企業(yè)作為第二方機構(gòu)積極配合并監(jiān)督政府的各項機制實施。

（一）建立社會救助資格審查機制

嚴(yán)格的社會救助資格審查機制是確定社會救助具體對象的必要手段，也是減少社會救助道德風(fēng)險的重要途徑。由于外來務(wù)工人員的流動性強，很多人都居無定所，其經(jīng)濟狀況的核對及救助資格的確認(rèn)，應(yīng)該以便捷的操作為原則，加快建立上海外來務(wù)工人員社會救助對象信息庫，以確保救助的針對性和準(zhǔn)確性。

首先，可以通過與外來務(wù)工人員所在的社區(qū)、企業(yè)等單位對他們先進(jìn)行簡單的信息收集，掌握他們的基本信息；接著再通過他們?nèi)粘５幕旧罾缈床≈委?、子女教育等方面對他們的信息進(jìn)一步了解。通過層層遞進(jìn)，就可以大致對上海外來務(wù)工人員的個人信息進(jìn)行了解。之后，通過建立社會救助資格審查機制，對這類人群的經(jīng)濟狀況進(jìn)行核對以及救助資格的確認(rèn)，從中挑選出符合社會救助對象條件的人群，并為他們建立上海外來務(wù)工人員社會救助對象信息庫，這樣就能夠針對這類人群進(jìn)行及時準(zhǔn)確的救助，保障他們的基本生活。

（二）建立社會救助動態(tài)管理和退出機制

由于社會救助資源的稀缺性，必然要求上海相關(guān)政府部門要對外來務(wù)工人員建立社會救助動態(tài)管理和退出機制，避免出現(xiàn)他們對社會救助的依賴性，實現(xiàn)社會救助政府責(zé)任、社會責(zé)任和個人責(zé)任的統(tǒng)一。

首先，上海政府要定期開展對外來務(wù)工人員社會救助的專項整治工作，對隱瞞自己的經(jīng)濟狀況并以此騙取社會救助資金的受助對象，及時制定并實施相關(guān)懲治措施，把他們列入誠信救助對象的“黑名單”；接著，社區(qū)、企業(yè)等相關(guān)單位應(yīng)該配合政府一起定期對旗下接受社會救助的對象的經(jīng)濟狀況及時進(jìn)行核實和審查，了解現(xiàn)下他們真實的工作收入和家庭財政狀況；最后，社會和企業(yè)還應(yīng)該定期對他們進(jìn)行技能培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等能力訓(xùn)練，使他們早日脫離貧困的困境。只有建立社會救助動態(tài)管理和退出機制，才能保證對這類人群進(jìn)行社會救助的及時性以及高效率，并杜絕一切他們對社會救助的依賴性與欺騙性。

（三）建立社會救助資格監(jiān)督和評估機制

建立社會救助資格監(jiān)督和評估機制，對上海外來務(wù)工人員進(jìn)行社會救助的具體方案、措施進(jìn)行公平、公正地實施，并把相關(guān)信息向社會公眾徹底地公開，保證他們對相關(guān)救助信息的知情權(quán)，這是保障上海外來務(wù)工人員社會救助事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。

首先，政府應(yīng)該通過報紙、相關(guān)網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺對上海外來務(wù)工人員社會救助的開展情況、救助資金的使用情況、救助對象的資格審核等相關(guān)信息對社會公眾進(jìn)行全方位的公開，便于他們及時全面查閱相關(guān)救助信息，保障他們的知情權(quán)；接著，加強在社會救助實施相關(guān)崗位上的工作人員進(jìn)行工作監(jiān)督，杜絕他們私有權(quán)力的使用以及出現(xiàn)工作上不作為的現(xiàn)象；最后，政府還應(yīng)該通過聘請有資質(zhì)的第三方機構(gòu)，對上海外來務(wù)工人員社會救助的開展情況、救助資金使用情況、救助效率等方面進(jìn)行專業(yè)評估，及時查找出目前實施社會救助過程中所存在的問題并提出社會救助工作的整改建議，進(jìn)一步完善社會救助工作，提高社會救助的整體效能，促進(jìn)社會救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、上海外來務(wù)工人員社會救助機制的實現(xiàn)路徑

（一）改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化制度

城鄉(xiāng)一體化是一個國家和地區(qū)在生產(chǎn)力水平或城市化水平發(fā)展到一定程度時，城市與農(nóng)村相互融合形成一體的過程。將農(nóng)村人口城市化是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢，也是城鄉(xiāng)一體化過程的必然結(jié)果。隨著上海經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制即戶籍制度已經(jīng)不適用于新的發(fā)展要求和趨勢，而徹底消除城市與農(nóng)村之間的戶籍壁壘是大勢所趨，民心所向。

對此，上海政府應(yīng)該同等重視、同等對待城市市民與外來務(wù)工人員，為這些來自農(nóng)村的外來務(wù)工人員在其基本生活以及工作提供穩(wěn)定的住房場所以及工作來源，讓他們能夠得到穩(wěn)定的收入，并且在他們擁有穩(wěn)定的住房場所以及工作來源的基礎(chǔ)上允許他們能夠加入城鎮(zhèn)戶籍，成為城市市民的一份子，消除在他們身上“農(nóng)民工”的尷尬稱號，讓他們能夠得到基本的身份認(rèn)同。除此之外，上海政府還應(yīng)該提供他們與城市市民相同的社會待遇，給予他們同等的社會福利與社會救助，讓他們能夠享受與市民們同等的權(quán)利和福利。

（二）強化外來務(wù)工人員個人的維權(quán)意識

外來務(wù)工人員社會救助機制的建立與實施是一項非常大且復(fù)雜的工程。要想快速有效地完成它，前提就是外來務(wù)工人員自身就要有自我維權(quán)的意識，懂得如何在城市內(nèi)維護(hù)自己的權(quán)益。對此，政府和社會各界應(yīng)該通過各種傳播途徑來加強外來務(wù)工人員的法律普及程度，宣傳法律知識，引導(dǎo)他們正確地、合法地、有效地維護(hù)自己的個人權(quán)益。

具體而言，政府可以通過網(wǎng)絡(luò)和報刊，甚至是編制相應(yīng)的社會救助機制相關(guān)資料手冊，將這些手冊發(fā)放給各個企業(yè)和社區(qū)，讓他們將其下發(fā)給各個外來務(wù)工人員，讓他們能夠清楚地了解社會救助機制的相關(guān)內(nèi)容、熟悉整個申請社會救助的條件與流程；企業(yè)和社區(qū)還可以定期舉辦社會救助機制的相關(guān)講座，將有關(guān)宣傳常規(guī)化、制度化，通過開講座、咨詢等方式，讓外來務(wù)工人員能夠了解、熟悉社會救助機制，提高他們的參保率并且強化他們個人維權(quán)的意識。

（三）強化政府的責(zé)任機制

要想解決上海外來務(wù)工人員社會救助機制的問題，除了以上幾個實現(xiàn)路徑之外，更加重要的就是從政府本身出發(fā)，強化他們的責(zé)任機制，這是外來務(wù)工人員社會救助機制能否建立和有效實施的關(guān)鍵。

政府主要承擔(dān)的責(zé)任機制包括立法機制、監(jiān)管機制等方面。以立法機制和監(jiān)管機制為例：政府要通過立法建立相應(yīng)的外來務(wù)工人員社會救助機制以及建立、健全外來務(wù)工人員社會救助基金安全運營管理的相關(guān)法律法規(guī)，以法律手段來維護(hù)外來務(wù)工人員的個人權(quán)益；社會救助基金的安全不僅涉及每個人的切身利益，還涉及到社會穩(wěn)定，因此加強政府對社會救助基金的監(jiān)管，并且將其公開化、透明化，能夠從根源上解決各種違法亂紀(jì)行為，并且能夠更有力的保障社會救助基金的安全，讓它們能夠得到有效運用，更好地保障外來務(wù)工人員的基本生活，并且還能夠提高民眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

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基金項目：上海工程技術(shù)大學(xué)社會科學(xué)學(xué)部，市級課題（cs1815001），特大城市貧困人口的社會救助機制研究。